【改革參考】教育部官員：普通高中改革制勝的關鍵是理順體制 以地市為主的管理體制應落實到位

張國華 教育部基礎教育課程教材發展中心副主任

理順體制

☑ 以地市為主管理高中教育，雖然事實上已經是全國大多數地方的普遍做法，但卻從未上升到國家或者省一級教育管理的體制層面加以明確。

☑ 這種管理主體不明晰，省、地、縣多頭管理，似乎都管而又都可放任不管的狀況長期存在，不能不說是造成高中教育亂象頻出、「片追」難除的重要根源所在。

近幾年，基礎教育領域重大改革舉措頻出，全社會高度關注。尤其令人激動和鼓舞的是，這次改革聚焦於基礎教育的最高階段——普通高中教育，以立德樹人為統領，將課程改革和考試招生制度改革緊密結合起來，綜合、系統地予以推進，首次實現了從課程標準、到教材、到教學、到評價、到考試招生五大育人環節的貫穿銜接。

這必將有利於克服以往單一改革突進，互不協調，難以持續的尷尬局面，讓人們看到了勝利的曙光。當前，隨著學生核心素養、普通高中新課程標準以及聯考改革方案、中考改革方案的陸續頒布實施，可以說，美好的頂層設計已經基本繪就，下一步工作的著重點應是如何抓好貫徹落實，真正讓改革成果惠及億萬中國小生。

但是，現實存在的問題是，許多地方的中國小校仍然行進在傳統教育的軌道上，無論在觀念還是在運行機制等方面，與以人為本、立德樹人的理想追求差距較大。特別是以片面追求升學率為核心的價值觀念和制度體系不破除，新的致力於為每個學生提供適合教育的課程改革就註定難以發生。因為，結構決定性質，存在決定意識。如果我們不能把根植於地方和學校中的刺激「片追」的具有結構性的存在搞清楚，然後對症下藥，有的放矢地深化改革、配套改革，就難以確保美好的頂層設計不會流於形式。

造成高中學校片面追求升學率的因素固然很多，但以我多年在地市工作的經驗和觀察看，最具結構性、體制性影響的還是在地市一級。這不僅因為，聯考指標到省，地市才是聯考競爭的最上位的單位，有著地方利益的驅動；更主要的還是在體制上。

就全國大多數地方的情況而言，目前，地市不僅負責高中學校的設置與審批，而且還負責管理高中學校的考試招生、辦學評價，以及對縣處級校長的考核任命等，對普通高中的影響力，遠遠超越省和縣。即使許多高中學校是由縣裡舉辦的，但限於行政隸屬關係，學校數量又少等因素制約，往往難以自主自立起來。

而省一級不直接舉辦和管理高中學校，而且一個省的高中學校又往往數量眾多，難以有效顧及。在這種情況下，地市事實上成為了總攬整個區域內高中教育發展的領導者、指導者。特別是在人民群眾高度關注聯考的環境下，地市自然就成了抓聯考的主要推手，聯考成績如何也成為了衡量一個地市教育水平高低的核心內容，甚至成為考核評價地市教育局工作是否得力的主要依據。對於地市而言，抓聯考幾乎就是壓倒一切的重中之重的職責任務，聯考好可以「一好遮百丑」，聯考不好其他成績都沒有用。

對此，許多地市的教育局長坦言，自己上任后第一位的任務，就是如何提高聯考成績，確保不能在聯考上出現任何閃失。無論是領先的地市還是落後的地市，幾乎概莫能外。

於是，從地到縣到學校，壓力層層傳導，各種明的暗的抓聯考的招數層出不窮、大行其道也就不足為怪了。像這樣歷經數十年不斷被固化、體制化的格局不被打破，再好的頂層設計恐怕也難有立錐之地。這一點，從近一二十年我們推進課程改革和考試招生制度改革的經驗教訓中，應當不難得出。

究竟怎樣才能讓地市主動適應新的時代需要，切實地從抓聯考轉變為積極主動地抓高中課程改革全面實施素質教育呢？從經驗和實踐看，應當著重從進一步理順高中教育管理體制入手，推動地市教育深化改革，著力構建市域內中國小全面實施素質教育的體制機制。

應明確高中教育以地市為主的管理體制，將改革發展高中教育的責任主體落實到位。以地市為主管理高中教育，雖然事實上已經是全國大多數地方的普遍做法，但卻從未上升到國家或者省一級教育管理的體制層面加以明確。這種管理主體不明晰，省、地、縣多頭管理，似乎都管而又都可放任不管的狀況長期存在，不能不說是造成高中教育亂象頻出、「片追」難除的重要根源所在。

我們應當學習借鑒實施義務教育的成功經驗。實施九年制義務教育曾是多麼艱難繁重的歷史任務，之所以能在較短的時間內迅速實現，究其根源，我認為，最重要的就是適時確立起了義務教育實行省級統籌、以縣為主的管理體制，充分調動起縣級辦學和管理的積極性和主動性。應當說，面對困擾發展的重大歷史任務，善於從體制改革上尋突破，這已成為我們社會主義制度的一個巨大優勢所在，不僅教育改革如此，經濟文化建設也是這樣。只要在體制上明確了改革發展的職責定位，我們的黨委政府往往能夠迅速動員和聚集起強大能量，將事業推向前進。所以，在全面普及高中階段教育、全面深化高中教育改革、全面提高教育質量的新的歷史時期，我們應當更加堅信和善於運用體制改革的力量，破解重大改革難題。而且，同義務教育那樣，明確高中教育省級統籌，以地市為主的管理體制，也有利於完善形成高等教育以省為主、高中教育以地市為主、義務教育以縣為主，各有側重，職責清晰的教育管理新格局。

對此，難免有人會有疑問，地市能夠擔當起這樣的重任嗎？我想說的是，我們應該堅持實踐是檢驗真理的唯一標準。我們在山東省濰坊市進行了十幾年的改革探索表明，在國家和省里的支持下，只要地市敢於擔當、善於改革，當前影響和制約包括高中教育在內的整個基礎教育發展的突出矛盾和問題，都是可以得到有效解決的。更何況，最近中央全面深化改革領導小組又審議通過了《對省級人民政府履行教育職責的評價辦法》，為地方政府落實教育職責提供了難得的尚方寶劍。我們應當抓住這一難得歷史機遇，進一步理順高中教育管理，為加快確立以學生的全面發展、健康成長為出發點和歸宿的教育體制提供動力和保障。

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