財政支出結構固化成積極財政「攔路虎」

所有的支出項目資金只增不減，資金分配的結構固化、僵化，缺少彈性的狀態有望打破

《財經》記者 周哲/文

「支出結構固化」，這個聽起來似乎很陌生的詞，成為2月19日參加「優化財政支出存量結構」專題研討會上各位財稅專家和財政部官員口中的高頻詞。它指的是所有的支出項目資金只增不減，資金分配的結構固化、僵化，缺少彈性的狀態。近日，該問題引發了業內的高度關注。

支出結構固化加劇財政風險

財政科學研究院財政與國家治理研究中心主任趙福昌介紹說，支出結構固化體現在四個方面，規模固化，分配渠道固化，動態地看固化在強化，央地結構差異反映出固化的體制問題。

從總體規模來看，基本支出和項目支出都只增不減，2011年到2016年數據顯示，兩者變化的曲線近似平行（見圖1）。功能分配上，因為法定掛鉤的因素，重點指出不僅存量無法撼動，增量也獲得大頭。部門層面看，13家部門預算，無論是基本支出還是項目支出在總數中占的份額基本穩定，呈明顯固化格局（見圖2、圖3）。

圖1：2011年至2016年中央財政支出基本支出與項目支出變化

數據來源：財政科學研究院課題組報告《財政支出結構固化、加大財政風險》。下同。

圖2：2007年至2016年中央13部門基本支出相對變化情況

圖3：2007年至2016年中央13部門項目支出相對變化情況

規模固化之外，分配渠道也存在固化的情況。動態地看，歷年重點支出的增速都高於財政增速，各部門的基本支出幾乎是平行增長。

央地支出結構上看，中央預算單位的部門預算，基本支出和項目支出各佔一半，但東部某地級市，基本支出與本級安排的項目支出比例大致是70:30（見圖4），說明層級越低的政府，由於基本支出壓力越來越大，項目支出能力越來越小，財政支出調節空間和彈性越小。

圖4：東部某地級市市本級財政支出機構變動趨勢

上述無論從橫向、縱向還是體制方面的固化，會帶來什麼後果？報告提醒，支出結構固化會加大財政收支矛盾和財政風險。

財政支出結構固化導致支出剛性增長與績效下降，很多項目支出的安排流程，不是先論證項目再安排支出，而是先劃分蛋糕保留份額，再去安排項目，形成存量資金或是資金無效、低效支出。疊加經濟新常態下財政收入增速降檔的因素，2010年到2016年，財政收入增速從21.3%銳減到4.5%，遠超過GDP增速的降幅。因此財政收支矛盾加大，可能迫使財政赤字不斷加大，財政風險加大。

在社會科學院經濟研究所所長高培勇看來，這樣的財政風險值得引起大家的警惕。2016年財政赤字率已經從2.3%提到3%，但高培勇提醒，這僅僅是計算了一般公共預算這一本賬本中的赤字，實際上四本賬本的「全口徑赤字」數字絕不止於3%。

他解釋稱，有幾個方面尚未納入到3%的赤字率之中。一是2016年有4000億的地方專項債；二是去年由國家發改委通過國開行發行的1.8萬億長期債券，雖然類似金融債，但是中央財政貼息90%；三是地方的置換債，當初發行的時候沒有計入赤字，現在允許置換了，存量的指標即債務餘額上有所體現，但是流量指標即每年的赤字卻從沒有計算過；四是PPP中地方政府資金來源，類似地方融資的債務規模。

「以此計算，赤字率絕不止於3%。我想從這個角度，提醒各位要特別注意財政風險問題。」高培勇稱。

在《財經》記者提出「2017年的積極財政政策以及減稅降費政策應由什麼來支撐」時，高培勇回答稱，最優的選擇是期待重點支出脫鉤真正落地，由此打開一個突破口，使得財政支出有一定的彈性。在此之前，次優的選擇是守住3%名義赤字率這個心理防線不鬆口，如果確實有減稅或者擴大支出的需求，可以通過實際赤字率，或者是全口徑赤字率這個層面加以解決。「3%的名義赤字率不可隨意突破，一旦突破就會越破越大，就收不住了。」高培勇對《財經》記者直言。

因此，支出結構固化這個頑疾必須強力突破，這是2017年實施積極財政政策、且保證財政風險可控的重要支撐。

重點支出掛鉤已有所突破

上述報告指出，2012年七項重點支出法定掛鉤佔到財政支出的48%，是支出結構固化的重要原因。

對此，財政部政策研究室主任王衛星回應稱，「經過財政部的努力，2016年年底已經解決了全部的重點支出掛鉤的問題，中央改革辦的決策程序已經走完了，剩下的需要一個法律的修改過程」。財政部預算司副司長吳海軍補充，之後肯定會有文件出台，現在正在徵求意見過程中。

但吳海軍也澄清，不要把重點支出脫鉤理解為要壓低教育等支出，其實關鍵在於改變支出預算安排的模式。比如過去教育投入要佔GDP的4%，財政資金支出的時候一下子算出這個數字，先給教育部門，至於有什麼項目財政部不用管，教育部門拿著這一筆錢去找項目。脫鉤之後，需要按照預算的規則走，首先是對教育等重點領域的需要進行評估，再綜合財力的可能和績效的評價，來具體確定給教育部門的資金。這對財政部門和具體業務部門都是工作的重大改進。

「調整支出結構非常地難，其中績效評價是一個核心問題。絕不可能憑藉某個人口頭一句話就可以將一個項目的資金砍下來，唯有績效評價才能對這樣難的工作起到倒逼作用。」吳海軍直言。

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