中國環境報電子報

朱德明

環境監測數據是環境保護綜合決策的生命線，監測數據弄虛作假是一種嚴重的環境違法行為，當前在不斷加大對此類違法行為的打擊力度。新的「兩高」環境污染犯罪司法解釋實施后，當事人監測數據弄虛作假至少將承擔5方面法律責任。

然而，越來越嚴厲的處罰手段下，監測數據弄虛作假行為為什麼沒有得到有效遏制呢？

筆者觀察，目前階段，關於監測數據造假執法中，追究地方政府的行政處分尚處於探索階段；法院判決的刑事案件、民事侵權非常稀少；行政處罰和拘留在某些地方雖有實施，但在整個行政處罰案件和公安部門行政拘留的案件總數中，佔比還是偏低，這形成了法律法規強硬而案件偏少的強烈反差。

更值得反思的是，當前為數不多的數據弄虛作假案件，也主要針對的是污染源自動監控的，並沒有純粹的企事業單位環境監測數據造假的情形。

筆者歸納了以下幾方面原因。

一是存在監管空白點。

查處數據弄虛作假行為究竟由環保部門的哪個內設機構來執行，細究起來是有些模糊的。監測部門雖有行政執法權，但很少去查；所屬的監測站，只能作為技術支撐單位，不能單獨行使執法權。監察部門目前僅對自動監控設施進行檢查和處罰，對其他數據的造假行為基本沒有涉及，而且也不知道怎麼去查。其他部門或單位更不會去查處。導致存在較為嚴重的監管空白點。

二是沒有具體的處罰金額規定。

即使發現違法行為，也不知道處罰多少數額，無形中增加了處罰難度。

按照《環境保護法》第六十三條規定，篡改、偽造監測數據等逃避監管的方式違法排放污染物的，首先要依照有關法律法規規定予以處罰，然後再將案件移送公安機關，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留。

但問題是，有關法律法規規定又在哪裡？目前能找到接近的只有《水污染防治法》第七十條，不過其規定的情形是接受監督檢查時弄虛作假，而非數據弄虛作假。

相反，同屬《環境保護法》第六十三條規定的暗管、滲井等違法行為則有明確的處罰條款和數額。

如《水污染防治法》第七十五條規定，私設暗管的，由縣級以上地方人民政府環境保護主管部門責令限期拆除，處兩萬元以上十萬元以下的罰款；逾期不拆除的，強制拆除，所需費用由違法者承擔，處十萬元以上五十萬元以下的罰款；私設暗管或者有其他嚴重情節的，縣級以上地方人民政府環境保護主管部門可以提請縣級以上地方人民政府責令停產整頓。

三是缺乏調查取證等執法規範。

如果執法人員發現企業存在監測數據弄虛作假行為，如何調查、取證等，並沒有統一的規範文書。

包括如何製作現場筆錄、詢問筆錄、監察筆錄、影像資料等；違法行為發生后，如何立案？如何對違法行為製作《行政處罰事先告知書》《行政處罰決定書》等；如果涉及刑事犯罪或拘留的，移交司法機關時，應當提供什麼移送材料清單等，都需要統一規範。

四是證據要求的差異導致移送難。

對數據弄虛作假行為的行政執法和刑事司法都離不開證據證明，而且對原始數據的舉證責任可能都在環保行政機關。

雖然行政執法與刑事司法對於證據的總體要求是一致的，但在質量、要件等方面還是存在一定的差異，因此，案件事實所要達到的證明程度，即證明標準也相應地有很大差別。

具體來說，刑事等措施因對當事人產生人身自由等影響，其主觀是故意，還是過失等，對其所承擔的責任影響很大。行政執法只要證明事實存在，行為人主觀上的故意和過失就顯得不那麼重要，只要客觀上實施了違法行為，有相關證據證明，就可以對其實施行政處罰，有時不必過細地研究這一違法行為是故意還是過失。

由於證據等要求的差異性，有時行政執法部門移送的相關案件材料並不能完全滿足公安、法院等部門對證據的要求，導致有些案件難以立案查處。

五是刑事追究的範圍相對狹窄。

2013年「兩高」環境污染犯罪司法解釋對數據弄虛作假沒有作出規定，2016年新的司法解釋增加了相應的條款：重點排污單位篡改、偽造自動監測數據或者干擾自動監測設施，排放化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物的，還以破壞計算機信息系統罪論處。

雖然新的解釋新增了自動監測數據造假入刑，但真要追究刑事責任必須滿足以下3個前提條件：

首先是限於重點排污單位。重點排污單位名單由地方環保部門每年定期公布。不過在一個地方這樣的企業數量不會太多，如果不是重點排污單位，還不能適用這個條款，這導致大量的小型企業遊離於監管之外。

其次是限於自動監測。如果企業沒有自動監控裝置，或規模較小不適宜安裝，或採用手工監測等情形，就不算此範圍。

第三是限於化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等4類傳統污染物。

如此一來，真正能追究刑事責任的企業估計實際數量不會太多，大量的企業會遊離於規則之外，打擊力度會打折扣。

六是行政處罰與拘留沒能有效銜接。

前面談到，數據弄虛作假可能會承擔多種法律責任，因此，同樣的違法行為也就可能會承擔不同的法律責任。環境執法部門應當認真分析每一種弄虛作假行為，研究其違反哪個條款，承擔什麼樣責任。

但現在，我們對每種弄虛作假的違法行為所追究的處罰、拘留、民事責任和刑事責任等界線還比較模糊。

同時，行政執法和刑事司法本身也存在著明顯區別。雖然行政執法可以對拒不改正的違法企業實施按日計罰等措施，這本身已經是對違法行為給予的最嚴厲制裁。但刑事司法是由司法機關實施，可以限制人身自由，產生的社會效應大為不同，更具威懾力。因此，對違法行為的輕重判定，需要行政處罰與拘留的有效銜接。

總之，嚴厲打擊數據弄虛作假行為，需要加強環境監測執法隊伍建設，明確執法責任，規範執法文書，提高證據的可靠性，加強與司法部門有效銜接，力爭在較短時間內扭轉監測數據造假的局面。

作者單位：江蘇省環保廳法規處