「學思賓士」曹文煉：國際基礎設施建設投融資的三種基本方式

曹文煉：國際基礎設施建設投融資的三種基本方式

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謝謝主持人，尊敬的各位來賓、女士們、先生們，各位來賓，上午好。我很高興有機會參加PPP論壇，剛才各位嘉賓的發言讓我受益很多。我的發言是從國際視角看基礎設施的投融資方式。不僅是現有PPP，從中歸納我個人的看法，PPP在發展的前景和主要問題，面臨的主要挑戰。

我有幸也為國家計委長期工作，我本人也見證了和參與了國家基礎設施投融資很多融資政策的制定和方案的研究。我主要想講四個問題，首先從國際背景介紹四個國家的主要融資環境，然後回顧一下我們基礎設施投融資走過的主要道路，最後談談我個人對PPP發展前景的看法，以及ICC國際合作中心正在做的促進PPP發展的一些事情。

基礎設施，我用的是世界銀行的定義，基礎設施大致可以分為兩類，一類是有現金流有收益的經濟基礎設施，一類是狹義的公共財政產品，需要財政補貼或財政撥款才能購買的。

1995年，當時我在國家計委財經司工作，曾在世界銀行的協助下，到美國對市政債券做了一個研究，我建議各位搞金融的，可以看一看摩根財團傳記的書，裡面對美國市政債券的發展講得很清楚。我覺得從那個經驗裡面就可以看到，美國私人債券並不像現在這麼規範，摩根財團就是靠引入這個歐洲的資金，在美國買私人債券，另外幫助美國很多破產的地方政府在19世紀的末葉20世紀20年代以前發大財的。但是我們去考察的時候，美國的私人債券在今天已經成為一個法制化的很規範的融資主導形式。

回來以後，我們財經司多年來，包括徐林同志擔任司長的時候，推廣發展收益債，但是很遺憾，真正的私人收益債在今天是很難發展起來的。

總體來看，美國的市政收益債權融資模式，在美國紐約州沒有PPP案例，美國在其他州的PPP案例也比較少，因為它以私人債券作為主要融資工具。

對美國PPP為什麼發展緩慢，我們也做了一些分析。因為私人債券有很大的優勢，多數享受免稅的待遇，另外它的流動性不足。現在都是通過地方立法，都通過州的四個議會審議通過，期限也很長，20年—40年等等。有很多投融資工具，所以相對來講不會選擇PPP這種複雜的模式。

第二個國際背景的典型國家，我想介紹一下澳大利亞的產業投資基金模式。澳大利亞的基礎設施投融資，產業投資基金起了非常重要的作用，具有非常突出的特點。這個我在2004年帶隊和有關部門一起去澳大利亞學習，澳大利亞運用產業基金的方式進行基礎設施的投資。這個特點，產業基金主要資金來源是機構投資、養老金、保險公司的資金，包括銀行的資金等等，它的特點是這個基金是沒有程序的，跟我們國內現在搞的VC、PE更不一樣，多數是無限期的，或者很長的回收期，30年、40年。但是怎麼解決流動性的問題呢？就是一般經過三四年可以上市。所以這個模式也很成功，成為澳大利亞基礎設施主要投資渠道，而且這個模式還運用到歐洲去，在歐洲也收購了一些基礎設施項目。

最典型的澳大利亞基礎設施產業基金的創建者就是國際著名的麥格理銀行，但是很遺憾，麥格理銀行從2000年左右開始，跟我們的中信集團進行探討，但是由於種種原因沒有搞起來。我作為產業基金的極力提倡者和大力鼓吹的倡導者，現在上千億的產業基金都有了，但是這種意義上的，1995年已經在設計的，到現在為止還沒有出現。今天來到這個會場，正好在20年前，1996年我們在青島組織召開了第一此產業基金的國際研討會。當時的馬凱副總理也參加了這個會議，我是這個會議在青島的產業基金的組織者，所以今天青島又成為了PPP論壇的主辦單位，希望借鑒這樣一個平台大力推動我們PPP未來的發展。

第三，英國的模式，比較典型。但是像英國的基礎設施主要是以私人為主的，我的同事幫我找到的資料，英國雖然有一些PPP的典型案例，但是基礎設施還是通過幾類項目，主要還是通過私人投資為主。

英國我考察過，法國基礎設施，我沒有考察過，法國也是特許經營有一些典型的PPP項目。法國應該是收費特許經營模式應用最成熟的國家，我也希望有機會去考察一下。

歸納以上四種典型的模式，一個是美國的私人債券模式，澳大利亞的產業基金模式，英國的經濟型的基礎設施私有化程度比較高，公共服務以政府採購為主。發達國家對我們的借鑒和啟示在於每個國家的國情和發展階段不同，選擇什麼樣的模式，還需要結合國情，借鑒國際經驗，實事求是。

後面我要簡單講一下，我所參與和見證的基礎設施投融資所走過的道路。我記得在80年代末，1989年我剛加入國家計委的時候，就負責信貸計劃的制定，當時的基礎設施資金主要來自少量財政資金撥款和銀行的基本建設貸款，主要是建設銀行承擔。每年我們都要跟中央銀行，當時尚福林先生還是人民銀行計劃司資金處的處長，還要跟他討價還價。基礎設施融資真正飛躍是在1994年成立了國家開發銀行，當時朱鎔基兼任總理。當時我們的信貸計劃到年末大量增加，一個重要原因是基礎設施重點建設項目資金不足；第二個原因是農產品收購老打白條，所以當時決定成立政治性金融體系，搞了一個國家開發銀行，和農村發展銀行，解決了資金不足的問題和打白條的問題，從此走上資金穩定的渠道。

第二個階段是1998年應對亞洲金融危機，決定發行特別國債，當時採取什麼樣的金融融資方式也有很多的探討，我們建議引進各類產業基金和擴大貸款，決定發行特別國債。還有一個特別重要的，當時我也參與了，和人民銀行共同研究了高速公路公路貸款可以用收費權質押，這解決了當時貸款通則里規定的，沒有抵押不能貸款的問題，當時研究用收費抵押權，這個方式又推廣到其他基礎設施，這是重要的突破和改革。

到2005年以後，地方債就是企業債券越來越多用地方投融資平台，也成為地方主要投融資渠道。當然還有民間的，剛才講的各種BAT、BOT的形式。
當前我們基礎設施投融資模式，應該說的基礎設施建設取得巨大的成就，但是為什麼基礎設施投融資模式要否定過去舊的，進一步深化改革，引進創新，引入PPP模式呢？我的理解是原來的發展模式是不可持續的，因為現在要新的五大發展理念以及新型城鎮化建設等等，要更加註重經濟的可持續發展，更注重綠色經濟發展。還有一個很重要的的就是金融，金融體系長期靠銀行貸款支持基礎設施投融資，期限也不匹配，隨著金融體系越來越開放，人民幣要走向國際，所以必須發展為基礎設施融資尋找新的方式，同時要解決政府債務過高的問題等等。所以PPP應該在這個時候適時提出有它的必然性和重要作用。

最後一點時間我想講一下國際合作中心在推動PPP發展正在做的和怎麼做的事情，國際合作中心的介紹，大家看一眼就行了。國際合作中心在我們現在的機構，幾個城市的設計中間，我們特別設計了三個平台跟PPP有關的，主要是為企業和地方政府發展提供一攬子的最優的融資方案，我們馬上要成立的，已經在深圳前海註冊的研究院，跟清華大學的PPP研究中心也有密切的合作，除了共同協辦這次會議以外，我們還舉辦了PPP的30人論壇。我們是一個內部的封閉的會議，我們借鑒當年發展產業基金，到前期50人論壇的方式，每次邀請30人推動PPP的發展，同時借鑒國際的經驗。這是我們PPP項目辦公室的解釋和30人論壇的解釋，謝謝大家。

註：本文系曹文煉在「2016青島PPP論壇「上的發言

（曹文煉：長安街讀書會成員、國家發改委國際合作中心主任）

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本期責編：程子茜

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