石培華：全域旅遊實踐突破與理論創新｜鳳旅大咖說全域旅遊

2017年9月1日，國家旅遊局全域旅遊研討會召開，李金早局長、杜江副局長出席，旅遊改革發展諮詢委員會委員、部分學者及旅遊企業代表參加，鳳凰網旅遊受邀出席此次研討會。

全域旅遊從提出到迅速成為旅遊研究熱點，這是現代旅遊研究中的一種極為重要且獨特的現象，是本土理論研究模式的有益探索。此次研討會召開前，國家旅遊局剛剛發布了《2017全域旅遊發展報告》，全域旅遊是應對全面小康社會大眾旅遊規模化需求的新理念、新模式和新戰略；經濟新常態下，全域旅遊貫通消費與生產領域，促進經濟脫虛入實，發揮了「穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險」重要功能，成為經濟一抹亮麗的風景線。

全域旅遊成為最為廣泛的經濟社會發展實踐活動，對經濟社會的發展發揮著積極而重要的作用。國家旅遊局局長李金早在研討會上表示，全域旅遊不僅是旅遊層面，它為經濟結構調整、經濟發展方式提供創新，同時，全域旅遊也不僅限於經濟層面。全域旅遊將推動國民權利制度、產業制度、產權制度、部門法等改革，從而引發整個社會的變化，成為經濟社會改革的破冰產業。

李金早在此次研討會上指出，全域旅遊發展從星星之火到燎原之勢，迸發出了巨大的生機和活力。相較於紅紅火火的實踐，全域旅遊的理論研究則明顯滯后，很多研究還停留於對全域旅遊名詞的望文生義解釋層面。面對全域旅遊的全新發展格局，不僅僅是需要學者們作政策層面的解讀，更需要深入調研，總結全域旅遊的發展規律，從而更好地指導全域旅遊發展。

在當天的研討會上，旅遊改革發展諮詢委員會委員、部分學者及旅遊企業代表就全域旅遊推進情況及發展進行探討。鳳凰旅遊根據會議討論內容，將整理各位代表發言並推出《鳳旅大咖看全域旅遊》系列報道，為全域旅遊發展貢獻「錦囊妙計」。

石培華：全域旅遊的實踐突破與理論創新

作者：旅遊智庫秘書長、南開大學教授、博導石培華

全域旅遊提出和推進短短兩年時間，正在從理念轉變成實踐，全域旅遊已經成為國家戰略，迄今，旅遊界創造的旅遊概念，還沒有一個產生如此強勁、廣泛、深遠的影響。

《2017全域旅遊發展報告》系統了梳理了全域旅遊發展取得的進展，概括為七個方面。在此基礎進行梳理總結，筆者將全域旅遊的實踐突破和理論創新概括為以下十個方面重大突破：

一、全域旅遊已成為國家新戰略

全域旅遊已經成為新時期旅遊業發展的國策或者說國家戰略。2016年6月，習近平總書記在寧夏視察指示，「抓全域旅遊的路子是對的，要抓下去」。2016年5月，李克強總理在世界旅遊發展大會報告中指出要大力推進全域旅遊。2017年「大力發展全域旅遊」寫入國家政府工作報告，成為12個熱詞之一。同時，全域旅遊作為旅遊發展戰略寫入國務院批複實施的《「十三五」旅遊業發展規劃》。全域旅遊已經成為當代旅遊業發展特點的理論概括，既是基於國情提出的重大戰略，也反映世界旅遊發展的共同趨勢和方向，是當代旅遊業發展中的重大理論創新和實踐突破。成為指導全國旅遊工作的重大戰略方針，以及指導和加快旅遊目的地建設、促進旅遊業轉型升級的重要指導依據，是實施「三步走」戰略，建設世界旅遊強國的有效途徑和抓手。

二、全域旅遊已成為社會新熱詞

「全域旅遊」提出來之後，迅速成為網路關注的熱點，,成為最受互聯網關注的熱詞之一。截至到2017年7月27日，通過百度搜索引擎，全域旅遊的搜索結果有4,690,000條,全域旅遊示範區的搜索結果有4,100,000條。全域旅遊提出以來也受到學術界的廣泛關注研究，成為學術界高度共識的熱詞。截至2017年7月27日，在知網以「全域旅遊」為關鍵詞進行全文搜索，搜索到相關文獻58,318篇，以「全域旅遊示範區」為關鍵詞進行全文搜索，搜索到相關文獻19,972篇。通過萬方（學術論文）查詢，以「全域旅遊」為關鍵詞進行全文搜索，搜索到相關文獻22,993篇，以「全域旅遊示範區」為關鍵詞進行搜索，搜索到論文426篇。

三、全域旅遊已成為發展新潮流

全域旅遊示範區創建氛圍十分濃郁，形成了全所未有的力度。國家旅遊局啟動全域旅遊示範區創建工作，示範區分為縣級（縣市級）、市（州）級、省級示範區創建，以縣級為重點和主體。2015年9月，國家旅遊局下發《關於申報創建全域旅遊示範區的通知》，正式啟動全域旅遊示範區創建工作。截止目前，國家旅遊局共批准了兩批500家國家全域旅遊示範區創建單位，覆蓋全國31個省區市和新疆生產建設兵團。此外，國家旅遊局批准了海南、寧夏、陝西、貴州、山東、河北、浙江7個省為全域旅遊示範區創建單位。總面積180萬平方公里，佔全國國土面積的19%；總人口2.56億，佔全國的人口的20%。全域旅遊示範區創建單位成為發展最快的地區，2016年，500家國家全域旅遊示範區創建單位共接待國內外遊客18億人次，約佔全國旅遊人數的40.5%，同比增長20%，旅遊總收入1.76萬億元，同比增長21%。全域旅遊的創建發展，極大推動各地公共服務補短板的工作取得顯著成效，全域公共服務體系逐步成熟。各創建單位共改建和新建廁所25769座，其中30%以上的廁所配備了第三衛生間，「廁所革命」覆蓋城鄉全域。各地共建設旅遊停車場4000餘個，在建的旅遊風景道3000餘條，城市綠道7500餘公里，暢達便捷的交通網路加速構建。各地建成旅遊集散中心2500餘個，整合形成多項新功能，旅遊集散諮詢服務體系日趨完善。各地建立旅遊政務網、旅遊大資料庫、動態監控系統、移動旅遊APP等，智慧旅遊建設取得明顯進展。綜合環境整治力度加大，實現全域旅遊發展成果共建共享。

四、全域旅遊已成為發展新模式

全域旅遊發展的本質是一種發展模式，其目標就是實現促進旅遊業從單一景點景區建設管理向綜合目的地服務轉變，從門票經濟向產業經濟轉變，從粗放低效方式向精細高效方式轉變，從封閉的旅遊自循環向開放的「旅遊+」轉變，從企業單打獨享向社會共建共享轉變，從圍牆內民團式治安管理向全面依法治理轉變，從部門行為向黨政統籌推進轉變，努力實現旅遊業現代化、集約化、品質化、國際化，最大限度滿足大眾旅遊時代人民群眾消費需求的發展新模式。

全域旅遊作為對規律的把握和總結，具備模式的基本特徵，滿足發展模式的基本要件。所謂模式，是指依據從實踐經驗中歸納出的核心知識體系即理念、概念或規律，提出的一種解決某一類問題的通用方式，一種固定的組織管理方式或資源配置方式。而全域旅遊作為新階段旅遊發展方式和發展戰略的一場變革，成為旅遊行業全面貫徹落實五大發展理念的戰略載體，是一種新的認知模式、思維模式、發展模式、改革模式、治理模式、新的生活模式、運營模式。

五、全域旅遊已成為發展新理論

全域旅遊已催生新的旅遊思維方式，形成全域旅遊新思維和發展新哲學。首先，全域旅遊思維是一種對旅遊生態進行重新審視、謀划新發展的思考方式。對旅遊發展規律的新思考，旅遊發展不再簡單依託傳統的景點模式，而需要更加全局化、系統化的思維對整個旅遊生態進行全局整合性、空間系統性、共建共享性的全方位概括和反映。其次，全域旅遊的本質是統籌創新思維。是統籌創新生產要素資源提高生產效率；是要統籌創新產業資源促進產業融合發展；是需要統籌創新社會管理要素資源提高公共管理效率。再次，全域旅遊也是一種歸納思維與辯證思維。主要體現在全域旅遊是對近四十年來旅遊發展歷程的總結與升華，並正確處理了景區景點發展與全域旅遊目的地打造、特色化與標準化建設、發展重點與全面發展、以及政府與市場的辯證關係。

所謂「理論」，是指人們對自然、社會現象，按照已知的知識或者認知，經由一般化與演繹推理等方法，進行合乎邏輯的推論性總結。美國《哈珀柯林斯社會學詞典》中將「理論」廣義地界定為：「有關現實某一領域的任何抽象的、一般性的陳述，通常包括對一般性概念的詳細闡述」。雖然短短兩年，全域旅遊已經成為重要的當代旅遊學理論。這是因為全域旅遊具備了理論的幾個要件：第一，全域旅遊是基於對客觀事物的理解，形成的對旅遊錯綜複雜關係的一種規律性系統化的抽象歸納總結，是提煉實踐檢驗形成的命題和理論，具有理論抽象性特點。第二，全域旅遊理論作為一種通過社會實踐的總結性思維形成的命題與理論，發展成為從實踐中來，到實踐中去的理論體系，使其具備實踐性特點。第三，全域旅遊已形成從指導實踐層面的導則、創建標準等到理論層面的概念內涵特徵體系等系統化理論的建構，正構建起內涵豐富、特徵突出、層次清晰、系統集成的理論體系，使其具備理論的系統性特點。2017年7月26日，習近平總書記在省部級主要領導幹部「學習習近平總書記重要講話精神，迎接黨的十九大」專題研討班開班式上發表重要講話，強調「理論創新」的重要性，提出要「以更寬廣的視野、更長遠的眼光來思考和把握國家未來發展面臨的一系列重大戰略問題，在理論上不斷拓展新視野、作出新概括」，並引用徐特立說過的「沒有實際的理論是空虛的，沒有理論的實際是盲目的」，來強調重視科學理論指導，善於推進理論創新的總要性。而全域旅遊作為將區域整體當成旅遊目的地發展的新理念，是對規律的整體把握和描述，是從實踐中來到實踐中去，對旅遊實踐的總結和指導旅遊發展的重要理論之一，具備一般理論的抽象性、實踐性、系統性等特徵。

六、全域旅遊已成為改革新平台

全域旅遊成為旅遊行業全面深化改革、實現從部門行為向黨政統籌的突破口和助推器，成為重要的改革創新平台和現代旅遊治理方式，成為一個巨大的改革包和政策包,成為倒逼旅遊業發展改革的重要抓手，以全域旅遊為載體推動一系列改革，通過構建全域大旅遊綜合協調管理體制機制，推進建立旅遊綜合協調管理、旅遊綜合執法、旅遊綜合統計監測、旅遊綜合規劃管理、旅遊社會參與等體制機制改革。兩年來，當前全域旅遊綜合管理機製取得了新突破，截至目前，全國已有23個省(區、市)、155個地市成立了旅遊發展委員會，分別佔全國的74%和55%;已設立旅遊警察機構131家、旅遊工商分局77家、旅遊巡迴法庭221家;發展機製取得了新突破，各地形成黨政統籌、部門聯動的發展機制，普遍加大了全域旅遊政策扶持力度，擴大旅遊發展專項資金規模、成立旅遊發展引導基金，設立旅遊投融資平台公司等。

七、全域旅遊已成為發展新引擎

全域旅遊作為旅遊發展的重大工程包、消費包、投資包，是旅遊投資和消費的引爆點，全域旅遊正形成數萬億級的綜合投資、數十億級的綜合消費，日益成為旅遊產業發展的新動能和新引擎。全域旅遊發展除了需要進行投融資規劃、投資商和開發商導入加大核心產品之打造外，還需要加大餐飲配套、旅遊交通、智慧旅遊、旅遊集散中心、旅遊標識系統、旅遊廁所、遊憩空間等旅遊基礎設施和公共服務建設，成為拉動旅遊投資、滿足遊客需求的巨大的工程包、投資包和消費包。全域旅遊推動了旅遊產業發展的新舊動能轉換。通過發展全域旅遊能夠實現從封閉的自身循環向開放的「旅遊+」融合方式轉變，不斷加大旅遊與文化、農業、工業、林業、商貿、體育、金融、醫藥等產業領域的融合力度，形成產業新產能、新動能，推動旅遊產業發展的新舊動能轉換。已經成為整合政府、企業、社會資本的重要載體和抓手，成為推動旅遊創新發展和區域發展的新戰略、新引擎、新動能。

八、全域旅遊已構築發展新空間

全域旅遊構建了新的空間形態和載體，促使旅遊發展從「圍景建區、設門收票」向「區景一體、產業一體」轉變，是一種融合型、共享型、複合型的新型旅遊空間。多區融合的空間：全域旅遊貫徹生態區、文化區、產業區、生活社區、城區、鄉村各個空間載體，成為眾多區域融合發展的新型空間形態；主客共享的空間：通過發展全域旅遊，可以使遊客更加深入地體驗社區、風土人情，使遊客和居民緊密聯繫在一起，使全域旅遊真正實現了「主客共享」。多種功能疊加的複合空間：在全域旅遊新型複合空間內，生態、農業、文化、產業等其他功能和價值在得以繼續保持的基礎上，附加了旅遊消費體驗等新功能，使得同一個區域成為一個多種功能疊加、多重價值衍生提升的複合型新空間。發展全域旅遊，不僅需要實現在空間上的突破，又要實現旅遊管理和服務設施的全覆蓋，還要實現產業融合方面產業鏈的延伸，從而構建「點」、「線」、「面」、「網」、「鏈」於一體的全域旅遊發展框架模型。形成「以點成線，以線帶面」的「點」、「線」、「面」空間發展格局。在「點」上，形成旅遊景區（點）、特色小鎮、美麗鄉村、旅遊綜合體、旅遊度假區、城市休閑功能區、特色街區、房車露營地、體育旅遊示範基地等具體的節點；在「線」上，以現有的景區（點）為骨架作為旅遊的制高點，串通景區與景區之間的聯繫，以線為景，以景造廊，加強鐵路、公路、水路沿線旅遊化改造(景觀帶美化)，形成各具特色、主題各異的全域旅遊線路和風景道；在「面」上，通過旅遊線路的交織，拉動形成旅遊發展軸、旅遊發展帶、旅遊發展廊，打造區域旅遊圈。其次，全域旅遊作為一種發展載體，能解決旅遊管理和服務設施的全覆蓋問題，形成旅遊交通網、要素服務網、安全保障網等多種網狀管理和設施的全覆蓋；最後，全域旅遊作為一種發展載體，能有效解決「旅遊+」、「+旅遊」的產業融合發展的問題，能促成旅遊在價值鏈、產業鏈、服務鏈、體驗鏈等方面的拓展和延伸。

九、全域旅遊已形成不同新模式

根據全域旅遊發展內在動力機制不同，眾多全域旅遊區大致劃分為以下六種基本類型：一是核心景區型全域旅遊區。這種類型的全域旅遊區依託核心景區作為發展的動力源和吸引核，主要通過做大核心景區，以市場消費為核心完善服務配套體系，帶動周邊景區景點，鄉村、城鎮等發展，最終形成大規模綜合性目的地型旅遊景區，逐步優化形成全域旅遊區。二是綜合發展型全域旅遊區。此類全域旅遊區是典型的全域旅遊目的地，存在多個核心景區多個旅遊吸引核，經綜合開發，多個核心景區形成旅遊發展廊道，最終成為綜合型的全域旅遊目的地。此類全域旅遊目的地以旅遊業為主導產業、主打品牌和主攻方向，整合資源構建國際旅遊勝地。三是特色村鎮美麗鄉村型全域旅遊區。此類全域旅遊區主要依託全域一體的大地風景或整體城鎮風貌作為核心吸引源，有著特色文化、特色風貌與特色大地景觀等，是「看得見山、望得見水、記得住鄉村」的全域旅遊發展形態。四是城市依託型全域旅遊區。此類全域旅遊區所依託城市自身品牌特色吸引力都很強，城市集旅遊休閑區、商業區、社區、文化區、產業集聚區、生態優化區等多區功能疊加，居民旅遊者共享，全域城市形成綜合吸引力。五是交通依託型全域旅遊區。此類全域旅遊區主要依託交通線路或自然山脈河流等自然地貌整合串聯景區景點，形成廊道型的全域旅遊區。六是特色產業依託型全域旅遊區。此類全域旅遊區依託特色產業，拓展特色產業鏈，構建全產業鏈聯動的全域旅遊新模式。特色產業的集聚和創意體驗，構建新型的全域旅遊區。

基於不同的區域經濟發展階段，有著不同的旅遊發展模式。根據經濟發展水平不同，社會文明程度不同和市場化程度不同等劃分全域旅遊發展類型，可將全域旅遊劃分為：欠發達地區脫貧致富型全域旅遊、發達地區后工業化型全域旅遊、資源型城市發展轉型全域旅遊與生態功能區資源開發保護型全域旅遊。欠發達地區脫貧致富型全域旅遊，主要分佈於14個集中連片特困地區，以及其他老、少、邊、窮地區，也往往是旅遊資源富集、民族民俗風情濃郁、發展旅遊獨具優勢潛力的地區。此類區域發展可以將全域旅遊創建與扶貧攻堅有機結合起來，整合各種資源和資金，通過大力實施全域旅遊戰略，全面改善基礎設施和公共服務，全面推進扶貧攻堅和精準扶貧，推動貧困人口在全域旅遊發展中更多受益，促進人民大眾在全域旅遊發展中充分就業創業，大力發展全域旅遊共享經濟，保障人民群眾公平享有旅遊權利，使全域旅遊成果普惠廣大人民群眾。發達地區后工業化全域旅遊，這類主要分佈於東部沿海地區，大多屬於經濟發達地區，已步入后工業化發展階段。基於經濟發展階段的提升和經濟的發展，普遍追求生活品質的提升。這類旅遊區主要通過旅遊現代化實現后城市化與後現代化提升。資源型城市發展轉型全域旅遊。主要針對的是資源型城市轉型發展問題，旅遊業作為現代服務業中重要的一環，可以通過創建全域旅遊，促進產業升級創新，促進整體環境優化提升，構建新型產業空間和新的增長空間。達到產業轉型打造全域旅遊目的地。生態功能區依託型全域旅遊。這類全域旅遊區，在保護生態環境同時，發展無景點、低開發、重保護的生態旅遊區，將全域旅遊作為生態環境保護的有效模式。

地域廣闊，各地旅遊發展起步時間不同，旅遊所處的發展階段也有較大差異，改革面臨問題不同，全域旅遊發展的任務和重點也不同。加之旅遊產業在國民整體經濟中的作用不同，各地發展全域旅遊應按照各地旅遊產業發展階段與功能定位不同選擇合適的發展模式。按旅遊產業地位與旅遊發展階段不同可分為以下幾類全域旅遊發展方式：戰略支柱產業型全域旅遊、輔助產業型全域旅遊與潛力發展型全域旅遊。其中戰略支柱產業型全域旅遊區是指在區域內旅遊產業占較高比例，旅遊人數相對當地居民比例較高，旅遊產業相較其他產業地位較高的全域旅遊區。輔助產業型全域旅遊區是指區域自身經濟發展水平較高，產業綜合支撐能力較強，旅遊業是區域內教有代表性的現代服務業產業的全域旅遊區。這類全域旅遊區其他產業綜合支撐能力較強，與其他相較於旅遊業較有優勢的戰略支柱性產業，但自身旅遊業發展基礎較好，應注重加強培育。潛力發展型全域旅遊區是指區域內旅遊產業發展相對落後，但自身旅遊資源與旅遊業開發現狀適合發展全域旅遊的全域旅遊區。該種類型的全域旅遊區旅歐產業基礎相對薄弱，但旅遊資源豐富有發展潛力。

十、全域旅遊已形成創建新機制

全域旅遊發展及全域旅遊示範區創建作為一項巨大的系統工程，用什麼樣的推進機制和工作體系去推動全域旅遊的發展及全國旅遊示範區創建，需要面臨和解決的主要任務和關鍵環節。從全域旅遊的概念內涵及示範區創建工作實踐來看，推進全域旅遊發展需要構建一種「上下聯動、黨政統籌、市場主體、規劃引領」的四位一體推進機制和工作體系。

全域旅遊工程及全國全域旅遊示範區創建工作作為一項巨大的系統工程，需要在將其上升為國家戰略、從全局謀划和推進的基礎上，加強各級政府的協調與聯動，打造「上接天線，下接地氣」的工作環境與創建氛圍，形成「國家統領」、「省里統籌」、「市級整合」、「縣級落實」的從上至下、從下至上、上下貫通、四級聯動的工作體系。「黨政統籌」，是指發揮地方黨委、政府的領導作用，從區域發展戰略全局出發，把推進全域旅遊作為地方經濟社會發展的重要抓手，統一規劃、統籌部署、整合資源、協調行動，形成推動全域旅遊發展新合力。在全域旅遊工作中要形成黨政統籌的工作機制，主要是由旅遊的綜合性強、戰略性強、關聯度高、涉及面廣等特徵所決定的。只有主要黨政領導重視才能保證全域旅遊工作的有序推進與協調發展。因此，推動景點旅遊向全域旅遊模式的轉變，就需要堅持黨委、政府對旅遊工作的領導，建立各部門聯動、全社會參與的旅遊綜合推進機制，形成綜合產業綜合抓的局面。

推進全域旅遊發展，絕對不是政府在搞運動，需要發揮市場機製作用，按照市場的規律來推進，達到產業發展的規律和市場經濟的要求，在發揮市場的決定性作用的基礎上，形成「企業主體、金融支撐、社會參與、輿論引導」的全社會的共建共享機制和體系。要強有力的規劃引領、政策激勵、標準驅動、考核要求等綜合改革體系來釋放動力，從而支撐全域旅遊工作的有效開展。

全域旅遊推進機制與工作體系圖