上金所理事長焦瑾璞：中國普惠金融體系的治理結構及其風險監管

本文作者系IMI學術委員、上海黃金交易所理事長焦瑾璞。文中指出，在經濟增速放緩，極易對金融風險抵抗力減弱的背景下，完善普惠金融的治理結構，審慎監管金融風險不容忽視。建立完善得分多層次普惠金融體系，面臨著從宏觀、中觀到微觀各個層面的挑戰。宏觀層面上，法律法規和政策環境不健全；中觀層面上金融基礎設施和相關服務不完善；微觀層面上，供給主體有待多元化，公益性小額信貸被忽視。對此，需要了解各類客戶多樣性的融資需求，拓展商業銀行金融服務的覆蓋面，繼續深化對資本市場的改革，完善多層次資本市場。

以下為文章全文：

普惠金融體系是聯合國在「2005國際小額信貸年」推出的一個新的概念。在聯合國起草的《普惠金融體系藍皮書》上對普惠金融體系的前景描繪為：每個發展家應該通過政策、立法和規章制度的支持，建立一個持續的、可以為人們提供合適產品和服務的金融體系。普惠金融關乎億萬基層百姓的民生經濟，通過法律保障其金融權利，符合國家發展目標和百姓現實需求。而在經濟增速放緩，極易對金融風險抵抗力減弱的背景下，完善普惠金融的治理結構，審慎監管金融風險不容忽視。

一、普惠金融體系的約束框架分析

（一）普惠金融的服務對象約束

普惠性金融體系框架認同的是將包括窮人在內的金融服務有機地融入微觀、中觀和宏觀三個層面的金融體系，過去被排斥於金融服務之外的大規模客戶群體才能獲益。最終，這種包容性的體系能夠對發展家的絕對大多數人，包括過去難以達到的更貧困和更偏遠地區的客戶開放金融市場。我們可以將金融排除的對象定義為弱勢領域。概括地講，弱勢領域是指勢力處於相對薄弱地位的領域。從經濟角度看，是在資源配置上處於弱勢地位的領域；用社會角度看，是由於存在某些障礙或缺乏機會而不能充分享受社會經濟發展成果的領域。這些弱勢領域的形成，在內因方面是由於其自身的脆弱性、缺乏市場競爭力所致；在外因方面則與權利、發展機遇等方面的不平等有關。弱勢領域不僅限於弱勢群體，還可以指其他具有弱勢特徵的事物。本文主要關注弱勢地區、弱勢產業、弱勢企業和弱勢群體四類弱勢領域。

1.弱勢地區

弱勢地區是指總體上處於欠發達狀態的地區，如農村、縣城、西部等「老少邊窮」地區。弱勢地區的基本特徵是經濟發展水平低下，且搬家隨著社會、政治、文化等方面的發展滯后。具體表現為地區生產總值及其增速指標落後，基礎設施落後、教育水平落後、社會及醫療保障體系落後等。弱勢地區的存在是二元經濟結構造成的，反映了區域發展的不平衡。弱勢地區通常會存在地理性的金融排除問題。

2.弱勢產業

弱勢產業是指處於導入期的高風險新興產業或處於產業鏈低端的脆弱產業等。習性產業通常處於產業的導入期，需要投入大量資金用於科研及市場開發，面臨著巨大的不確定新，因而往往為傳統金融部門所排斥；而處於產業鏈低端的產業通常附加值低，極易受到外部衝擊的影響，必須通過自主研發及產業升級來解決低附加值等問題，維持產業的可持續發展。但這樣一來，它們也通常會遭遇融資難題。

3.弱勢企業

弱勢企業是指規模小、資產少、產值低且對外部環境高度依賴的企業，包括小微企業、部分民營企業和鄉鎮企業等。通產以勞動密集型為特徵，或以傳統的作坊或家庭模式經營，或依附於大企業的上下游產業鏈生存。由於經營環境競爭激烈、利潤低、資金實力薄弱，橙肉外部衝擊能力有限，且組織結構不規範、財務信息不完全，常常被排除在正規金融體系之外。但是，這類企業在解決低收入人口就業等方面發揮著巨大的作用，是弱勢群體脫貧致富的有效途徑。

4.弱勢群體

弱勢群體是指社會性弱勢或生理性弱勢成員，包括農民、農民工、城市低收入家庭、下崗職工、老弱孤殘人士等。生活貧困、文化程度低、就業機會少、社會保障少、受法律保護程度低等通常是造成社會性弱勢的原因；而生理性弱勢主要是由於年老、身殘等造成的。本文更多關注的是社會性弱勢群體。因為這類群體一般不缺乏勞動能力，一部分人還有專業技能和管理能力，但由於缺乏經濟、政治和社會機會，在市場競爭中處於不利地位，很難從正規金融渠道獲得融資。

（二）普惠金融體系的整體約束框架

1.客戶層面

貧困和低收入客戶是這一金融體系的中心，他們對金融服務的需求決定著金融體系各個層面的行動。從目標客戶來看，主要針對的是社會弱勢群體，而且這些群體有對金融服務的需求，並能夠實現一定程度上的自主就業，這種需求直接推動了普惠金融體系的構建，這體現了普惠金融體系的平等性。

2.微觀層面

金融體系的脊樑仍然為零售服務的提供者，它直接向窮人和低收入者提供服務。這些微觀層面的服務提供者應包括從民間借貸到商業銀行及位於其間的各種類型。從其組成部分來看，普惠金融體系必須要建立多層次的金融機構，即適應不同客戶需求的金融機構，這個金融體系應該是將開發性、政策性、合作性和商業性金融機構以及小額信貸機構、擔保公司、租賃公司多元性金融機構合理有序搭配而成的，這樣的金融體系就是分工合理、有序競爭的完整的金融體系。其提供的金融服務也應該是多元的，這種多元性體現在金融服務的內容不僅僅局限於存貸款業務，還包括保險、債券及基金等多元性金融服務。同時金融機構在發展過程中必須注意自身的可持續發展，社會責任和商業營利性兼顧。

3.中觀層面

這一層面包括基礎性的金融設施和一系列能使金融服務提供者實現降低交易成本、擴大服務規模和深度、提高技能、促進透明的要求。這涵蓋了很多金融服務相關者和活動，例如，審計師、評級機構、專業業務網路、行業協會、徵信機構、結算支付系統、信息技術、技術諮詢服務、培訓等。這些服務實體是可以跨國界的，也可以是地區性的或全球性的。

4.宏觀層面

如果使可持續性的小額信貸蓬勃繁榮發展，就必須有適宜的法規和政策框架。中央銀行（金融監管當局）、財政部和其他相關政府機構是主要的宏觀層面的參與者。

普惠金融理念的實質是將現行的三元金融體系與規模各異的企業、收入差距較大的人群對資金的需求進行公平與合理的匹配。搭建普惠金融的框架應從客戶層面、微觀層面、中觀層面和宏觀層面同時入手，具體見圖1。

（三）普惠金融體系現有框架的不足

普惠金融包括小額信貸及微型金融，但有超越了這種以零散金融服務機構為主的模式，強調建立一個完整得金融體系，以小額信貸為核心，並提供存款、理財、保險、養老金等全功能金融服務。構建一個人人平等享受金融服務的普惠金融體系具有重大意義，但充滿了困難和挑戰。經過較長時間的探索，要建立完善得分多層次普惠金融體系，要面臨著從宏觀、中觀到微觀各個層面的挑戰。

1.宏觀層面：法律法規和政策環境不健全

有關非政府小額信貸的法律法規和監管措施不健全，小額信貸機構法律定位不明確。儘管針對小額貸款機構，國家出台了一系列政策和文件，但這些文件均未提升到法律層面；為了避免系統性金融風險，中央銀行規定小額貸款公司不能吸收公眾存款，缺乏制度性融資渠道，由於法律地位有無法享受相關金融優惠政策，後續資金匱乏；而監管方面，國家對小額貸款機構，尤其是非政府的小額貸款機構試行非審慎監管，大部分地區將監管任務交給人民銀行縣級支行，缺乏相應的專業人才和完善的監管措施，出現監管盲區。在印度安得拉邦小額信貸危機中，小額信貸機構過度商業化，有關法律法規對消費者的保護不健全，政府監管不到位，時候地方政府處理不當，最終使弱勢群體的金融服務受到嚴重傷害。

2.中觀層面：金融基礎設施和相關服務不完善

普惠金融體系的中觀層面包括金融基礎設施信用管理服務技術、支持服務網路、支持組織等。雖然經過不斷的努力和探索，農村金融基礎設施建設及相關服務的發展取得了很大進步，但與國外的基礎設施和服務相比，與農業、農村和農民的發展需要相比，與建設社會主義新農村和農村城鎮化的要求相比，仍然存在很多不完善的地方。首先，農村金融結算體系存在支付手段落後、結算網點少、結算手段單一和清算滯后等；其次信用體系建設緩慢，由於存量信息不完全、技術水平落後等原因，尚未建立起完善的農村個人和中小企業徵信體系，金融機構難以全面掌握農戶和企業的信用狀況，並且農民金融知識匱乏、信用意識較差，金融機構缺乏有效的控制信用風險的手段，導致了大量不良貸款；最後，一個相對成熟的金融體系需要大量金融服務支持其發展，技術支持服務系統和網路支持系統等在農村金融中的應用相對較少，一般用來滿足稍高端客戶的金融需求，審計技術、諮詢服務評級機構、專業業務網路等中介服務缺位。

3.微觀層面：供給主體有待多元化，公益性小額信貸被忽視

普惠金融的需求主體有貧困人群、農民、中小企業、城市中低收入者和創業者，需求主體多樣化決定了供給主體也將呈現多樣化。小額信貸的供給主體有政策性銀行、農村信用社、村鎮銀行、小額信貸公司等，形成了小額信貸的供給結構多元化、供給渠道多樣化的局面，但像抵押擔保、外資銀行等參與較少，農村地區和城鎮地區的低收入群體金融供給仍然不足，無法滿足不同層次金融市場的需求。小額信貸對弱勢群體的優惠扶持非常清晰，但這種模式以政府財政資金和扶貧貼息等資金來源為主，由於政府支出成本高，效率低，易引發尋租行為等問題，這一模式不具有可持續發展能力。因此，小額信貸的主流已逐漸過渡到制度主義小額信貸。近幾年，商業性制度小額信貸獲得快速發展，而公益性制度主義小額信貸的發展在一定程度上被忽視了。小額信貸應該是一個帶有社會發展目標和商業可持續雙重價值觀的社會產業，過於商業化的發展有忽略其承擔的社會責任和社會發展目標的傾向，容易導致人們對小額信貸的誤解和健康發展勢頭的逆轉，不可避免地影響普惠金融體系的有效構建。

（四）彌補現有框架不足的措施

1.了解各類客戶多樣性的融資需求

在普惠金融體系構建中，應將重點放在小微企業及低收入人群的融資需求方面。一方面，充分掌握小微企業在發展擴大過程中不同階段對資金的多樣化需求；另一方面，也應了解收入層次較低群眾在生活、居住以及教育等方面對資金的需求。

2.拓展商業銀行金融服務的覆蓋面

目前，的商業銀行包括大型商業銀行、股份制商業銀行、城市商業銀行、農村商業銀行以及村鎮銀行。后三類商業銀行在組建時帶有一定的地域性限制，在此不加贅述。大型商業銀行和股份制商業銀行隨著市場經濟的深化改革、信息技術和徵信系統的發展與完善，自身也在經營戰略和營銷模式方面不斷地進行市場化調整，開始將目光轉向小微金融領域，方式主要分為以下幾種：

（1）直接經營小額信貸業務。商業銀行可以在銀行內部成立專門的微型金融服務部門或者在現有的業務模式中引入新的微貸產品。

（2）加大網點投入力度，提高金融服務覆蓋面。主要形式是在二線乃至三線城市普開網點，加強自身競爭力。

（3）利用高科技手段開展金融服務。目前，各大商業銀行已經通過電話銀行、手機銀行、網路銀行等辦法來擴大服務覆蓋面。

（4）與其他金融機構合作為小微企業提供金融服務。商業銀行可以利用小額貸款公司合作專業營銷技術、地域優勢和信息優勢向其提供批發貸款業務。

3.完善多層次資本市場

的資本市場到目前為止已初具規模，一個成熟的多層次資本市場，功能上應有所區別，同時為規模各異的企業提供直接融資平台和股份交易服務。目前的資本市場雖已基本建成了多板市場，但相對於不同市場需求的企業特別是小微企業而言，其結構仍較為單一，層次不清，也沒有體現出應有的「金字塔形」結構，繼續深化對資本市場的改革仍是解決小微企業直接融資、建立普惠金融體系的渠道之一。

（1）提高主板與中小板上市條件的差異性

目前，中小板在上市的股本條件與財務條件方面與主板市場基本等同。從建立中小板的原本意圖上講，主板市場應面對的企業類型為成熟型企業，具有較大的資本規模以及穩定的盈利能力。中小板市場相對於主板市場而言，在企業成熟度和上市條件上應與主板市場有所區別。

（2）嘗試建立五板乃至六板市場，打通小微企業直接融資的高速通道

主板市場與中小板的上市條件趨同、創業板的高門檻仍將大部分小微企業拒之門外，2013年成立的新三板市場（代辦股份轉讓系統）在行業上目前仍偏重於高新技術企業，四板市場（區域性股權交易市場）屬於場外市場其股份並非向社會公開發行。五板市場（券商櫃檯市場）由券商設立，經過評估后的中小企業可通過發行企業債或私募股權的形式招募投資者，並沒有通用的上市門檻，可以幫助小企業解決融資難問題。在此基礎上，甚至可以醞釀六板市場，主要針對那些發展前景廣闊、科技含量高，但未達到三板市場上市條件、市場成熟度不高、企業規模較小以及盈利能力目前較低的小微企業，使其獲得資本市場的外部資金，為促進經濟結構進一步轉型創造良好的條件。五板、六板市場的簡歷可以將更多有發展前景的小微企業納入其中，促進其主營業務的擴張。

（3）通過縱橫有序的轉板措施完善企業的市場進出機制

具體而言，主板市場間的橫向轉板對管理主體更有效地進行管理有促進作用；多板市場的縱向轉板一方面可以對不同發展階段的企業提供特定的融資場所，另一方面可以優化企業的逐步退市機制。

二、普惠金融體系的治理結構建議

（一）立法保障普惠金融有效運行

普惠金融促進位度的構建，是從一個觀念性的政府傾斜到試圖建立一種有效的完整的法律制度的過程，我們可以嘗試著在憲法中建立關於發展權的憲法性規定。這種發展權可界定為：國家有義務通過法律的構建滿足貧困主體獲得平等金融服務並謀求發展的權利。目前雖然對新式的金融組織進行了一定的規範，如在村鎮銀行、小額貸款公司、農村資金互助社等都有相應的暫行規定或指導意見加以規範，但按照法律遠遠地效力層級來看，位階都很低，有一些規定基本沒有法律效力（如對小額貸款公司的指導意見），法律層次低，導致其法律強制執行力很弱，權威性差。所以，當務之急，應該理清現有行政規章葬和政策規定，並進一步予以完善，提升其立法層次。對於以前制定的規章不適應現實需要的及時修訂。

（二）建立激勵性稅收制度

在經濟發展不均衡、資源有限的情況下，因為市場機制不健全，其配置資源的作用有限，這是政府政策，尤其是鼓勵國家期望某些領域和產業以及群體優先發展的優惠政策，就應該是首選。這裡的優惠政策主要包括稅收政策。要實行一視同仁的稅收政策優惠，目前在同樣是從事小額信貸項目的金融機構，因為其身份和地位的不同，可以享受的稅收優惠是不同的，比如目前對商業銀行從事農村的小額信貸項目可以享受到營業稅的減免。但是對於同樣從事小額信貸項目的小額貸款信貸機構卻缺乏這方面的優惠政策，這無疑是本身受制於資金瓶頸的小額信貸機構特別是小額貸款公司因為稅收成本的增加而更加步履維艱。因此應該摒棄身份差異，只要相關機構從事了小額信貸項目，就應該對其實行鼓勵性的稅收優惠政策，以此降低經營成本。

（三）合理運用多樣化的金融工具進行管理

優化商業銀行對小微企業貸款的管理，通過提前進行續貸審批、設立循環貸款、實行年度審核制度等措施減少企業高息「過橋」融資。鼓勵商業銀行開展基於風險評估的續貸業務，對達到標準的企業直接進行滾動融資，優化審貸程序，縮短審貸時間。對小微企業貸款實施差別化監管。大力發展相關保險產品，支持小微企業、個體工商戶、城鄉居民等主體獲得短期小額貸款。積極探索農業保險保單質押貸款，開展「保險+信貸」合作。促進更多保險資金直接投向實體經濟。進一步完善小微企業融資擔保政策，加大財政支持力度。大力發展政府支持的擔保機構，引導其提高小微企業擔保業務規模，合理確定擔保費用。

進一步完善金融機構公司治理，通過提高內部資金轉移定價能力、優化資金配置等措施，遏制變相高息攬儲等非理性競爭行為，規範市場定價競爭秩序。進一步豐富銀行業融資渠道，加強銀行同業批發性融資管理，提高銀行融資多元化程度和資金來源穩定性。大力推進信貸資產證券化，盤活存量，加快資金周轉速度。儘快出台發展互聯網金融的配套管理辦法，促進公平競爭。進一步打擊非法集資活動，維護良好的金融市場秩序。

（四）營造普惠金融創新的配套政策環境

綜合運用多貨幣政策工具，拓寬涉農信貸資金來源。鼓勵有條件的地方安排一定的再貸款額度，專門用於支持銀行業金融機構開展普惠金融產品和服務方式創新業務；適當調劑再貼現規模，專門用於支持開展普惠金融產品和服務創新的銀行業金融機構辦理涉農企業商業匯票再貼現。

做好農村地區支付結算工作，提高農村支付結算服務水平。充分發揮農村信用社在農村支付結算服務中的主導作用。加快推進農村地區支付服務基礎設施建設，逐步擴展和延伸支付清算網路在農村地區的輻射範圍。大力推廣非現金工具支付，減少農村地區現金使用。繼續加強和完善支付結算業務代理制，促進城鄉支付結算服務的互補發展。

發揮財政性資金對金融資源的槓桿拉動作用。在有條件的試點地區，鼓勵地方政府通過增加財政貼息資金、增加擔保公司和再擔保公司資本金注資或設立風險補償基金等多種方式，建立涉農貸款等先補償制度。建立和完善考核制度及獎勵機制，鼓勵縣域內各金融機構法人和各金融機構的分支機構將新增存款主要留在當地使用。

（五）建立金融企業社會責任評價制度

金融企業社會責任評估報告的目的在於為全體企業樹立一種行業典範，構建金融企業在市場經濟背景下的新型商業倫理，打造公眾心目中符合和諧社會理想的企業形象。企業的社會責任，最基本的是要遵守法律、依法納稅並保障員工合法權益等，在高層次上是要在社區建設、環境保護、慈善事業、社會公益、弱者保護等方面做出貢獻。

三、普惠金融審慎監管體系

2014年1月，銀監會宣布進行機構調整，這是銀監會自2003年成立以來的首次架構大調整。此次監管架構改革的核心是監管轉型：向依法監管轉，加強現場檢查和事中事後監管，法有授權必盡責；向分類監管轉，提高監管有效性和針對性；向為民監管轉，提升薄弱環節金融服務的合力；進一步加強風險監管，守住不發生系統性、區域性風險的底線。在普惠金融方面，新設立銀行業普惠金融工作部，內容包括小微企業金融服務監管、「三農」金融服務監管、小貸公司監管、互聯網金融監管、融資性擔保業務監管。從機構角度看，銀行業普惠金融工作部包含了原監管二部的小企業辦、合作部的農村金融服務監管處、融資性擔保部以及新成立的小貸公司協會、網貸監管等。

（一）普惠金融審慎監管體系

1.監管框架

普惠金融監管的結構直接影響著監管質量。普惠金融監管框架分為政府部門的監管、行業自律、金融機構的內部控制和市場紀律四個層次。政府部門的監管主要是指專門的金融監管部門和中央銀行的監管。專門的金融監管部門在主要是銀監會、證監會和保監會。普惠金融的綜合性和個性化要求三個金融監管部門加強監管協調，保障監管的一致性和協同性。中央銀行在普惠金融的發展中起到了重要作用。改善金融基礎設施、降低金融服務的成本成為中央銀行的主要職責之一。行業自律在普惠金融的發展中也發揮著不可或缺的作用。行業自律組織在制定行業標準、加強市場紀律教育等方面也是政府部門監管和金融機構內部控制的重要補充和支持。金融機構內部控制是政府監管的基礎。如果金融機構消極被動地接受監管只會增加監管的成本。金融機構積極主動地優化內部控制和風險管理使其健康運行的基礎。市場紀律有利於金融機構在社會輿論和社會公眾的約束下自覺地為弱勢群體、弱勢產業和弱勢地區提供金融服務，這也是企業社會責任的內在要求之一。

2.分類監管

農村金融機構的可持續發展離不開有效的金融監管支持，特別是針對不同層次的金融機構採取不同的監管措施。分類監管針對不同類型的農村金融機構、不同品種的金融服務以及不同的農村金融服務市場和人口採取不同的監管措施。在監管費徵收、註冊資本金、股東人數、股東資格、股權機構規定、資本充足率、核心資本充足率、存款貯備金率、存款利率、貸款利率和經營地域範圍上採取與商業銀行不同的監管要求，並且農村商業銀行、農村合作銀行、農村信用社、村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社和小額貸款公司等農村金融機構採取的監管要求也是不完全相同的，體現了分類監管的要求。

3.風險監管

風險為本的監管著重於被監管金融機構識別、控制和管理風險能力，而非金融風險本身。監管方法轉變的原因在於金融機構提供金融產品和服務的創新的複雜程度和速度加劇，從而外部以服務和產品為基礎的合規監管的可信度越來越低。在風險為本的監管方式下，農村金融機構應當建立有效的公司治理結構和內部控制程序，滿足一系列風險管理程序標準，特別是獨立的風險控制和審計機構，以及有效的風險報告系統。菲律賓已經成功地對微型金融機構採取了風險為本的監管方法，提供了經驗借鑒。

4.科學監管

考慮微型金融行業區別於商業銀行的業務和風險特徵，注意微型金融行業的發展階段，防範金融風險，引導機構發展、擴大金融服務。建立強化金融機構內部稽核，社會審計部門共同監督為補充的金融風險監管社會網路系統，並建立一個有效的政策協調機制和信息共享機制，共同協調和防範金融風險。改進監管手段和方法，用科學監管為主替代行政管理監督為主的模式，運用互聯網等技術手段，建立遠程監管平台；建立普惠金融經營風險分析體系，出現問題及時發布預警信號。

（二）普惠金融體系保障機制的構建

1.建立有效的監管原則

對普惠金融的監管應該和對商業銀行的監管不同，綜觀全球，凡是普惠金融得到較好發展的國家，其共同點都是具備清晰地法律監管框架和完善的法律制度。總體而言，普惠金融的監管框架要符合以下幾個基本原則：

第一，社會性目標原則。現代社會金融行業不僅要注意經濟效益，還要注意社會效益，目前《銀行業監督管理辦法》把維護金融穩定、保障社會公眾利益特別是存款人利益放在首位，而沒有將普惠金融即金融服務的可獲得性放到監管原則這個高度，因此建議在金融監管領域明確這一點。將金融服務可獲得性以及消除貧困作為金融監管的目標之一。

第二，靈活性原則。即監管框架的設計要符合微型金融機構本身的特點，因其服務對象多是弱勢群體，文化層次一般也較低，應該將貸款合約文件盡量簡化，而且對於其監管手段不能採取和正規金融機構一樣剛性的強硬的監管手段。

第三，激勵兼容的原則。即監管框架的設計必須有利於調動機構、投資者、捐贈人各方面主體的積極性，通過制度的設計激勵它們能夠投入到這個為窮人服務的領域中去，而不是通過法律框架遏制這種投入，兼顧當局必須保證在運行良好的金融機構的可持續發展和規避系統性風險之間做一個平衡。可以參考相關的國外立法，如美國的《社區再投資法》明確規定，各社區的存款機構有義務為吸收存款的本社區提供金融服務，為順利實施該法律，《社區再投資法》建立了兩項重要措施，一是有效的公示制度，監管機構有權力定期將各金融機構在本地區的滿足社區金融服務的記錄公之於眾；二是監管機構將各金融機構對本地區金融彙報的比例和成績作為其開辦分行、收購以及辦理存款保險等事宜時的一個批准與否的重要考核指標。

第四，監管成本的收益衡量原則。監管者在設計監管制度是一定要注意成本和收益衡量，監管者也存在監管失效的問題，特別是對於微型金融而言，往往佔據的監管資源會達到25%~50%，但獲得的監管收益卻往往不成正比。因此，對於規模較小的微型金融而言，特別是不吸收公眾存款的小額貸款公司而言，監管就不適宜過分和過細，而是應該適度。監管框架過於繁瑣，對於監管主體而言超越了其監管能力，就會出現監管不到位以及不力的情況，對於被監管主體而言，監管如果過於繁瑣和苛刻，就會直接導致其乾脆漠視監管，使得監管形同虛設或者最終歸於失敗。

第五，適應性原則。這個原則是指，因為機構的多樣化，監管也不能正題劃一，監管應該根據各金融機構主體的實際情況，做區別性管理，只有這樣才能因地制宜，又得放矢。

第六，基於風險的自我監管原則。該原則是指應該激勵微型金融機構努力完成自我監管，應要求其在努力規避自身風險的基礎上完成風險管理，自律性管理永遠比外在監管更貼近其真實情況，也會更富有效率。

2.明確監管主體，完善差異化監管政策

依照《銀行業監督管理法》第二條的規定，銀監會主要負責對銀行業金融機構實施監管，包括商業銀行、農村信用合作社等，非銀行金融機構包括財務公司、金融租賃公司等也受到銀監會的監管。根據相關規定，銀監會的主要職能有兩條，一是維護金融秩序穩定，二是保護存款人利益。但同時銀監會應該對小額貸款機構的發展給予關注並積極促進，而不能袖手旁觀。要積極引導民間金融浮出水面併合法化和陽光化。在此基礎上，銀監會應被確認為小額貸款公司的唯一法定監管主體。主要理由如下：第一，目前非銀行金融機構的唯一和法定監管機關為銀監會。根據《銀行業監督管理法》第二條規定，銀行業金融機構及其業務活動的監督管理由銀監會負責。而且該法第十九條進一步明確要求，任何單位和組織從事銀行業金融機構的業務活動或設立相關組織都必須經過銀監會的批准。因此，由銀監會作為小額貸款公司的法定監管機關並無法律的障礙，應該是順理成章之事。第二，法律賦予了銀監會多項監管手段和措施。比如有權對監管對象進行檢查、詢問、查詢、複製等多項權利，特別是目前金融監管職責不僅是一種合規監管，更強調一種風險管理，基於此，將銀監會明確為監管機構，能夠從根本上推動小額貸款公司這種新型的金融機構在更好、更快地發展。

充分借鑒國際監管標準，緊密結合貧困地區實際，不斷完善農村金融監管制度，改進監管手段和方法，促進農村金融市場穩健發展。適當放寬貧困地區現行存貸比監管標準，對於符合條件的貧困地區的金融機構發行金融債券募集資金髮放的涉農、小微企業貸款，以及運用再貸款在貼現資金髮放貸款，不納入存款比考核。根據貧困地區金融機構貸款的風險、成本和核銷等具體情況，對不良貸款比率實行差異化考核，適當提高貧困地區金融機構不良貸款率的容忍度，提高破產法的執行效率，在有效保護股東利益的前提下，提高金融機構不良貸款的核銷效率。在計算資本充足率時，按照《商業銀行資本管理辦法（試行）》（銀行各監督管理委員會2012年第1號發布）的規定，對於符合規定的涉農貸款和小微企業貸款使用75%的風險權重。使用內部評級法的銀行，對於符合規定的涉農貸款和小微企業貸款可以划入零售貸款風險暴露計算其風險加權資產。

3.加大各類政策支持力度，引導信貸定向傾斜

進一步加大對貧困地區支農再貸款支持力度，合理確定支農再貸款的期限促進貧困地區金融機構擴大涉農貸款投放，力爭貧困地區支農再貸款額度占所在省（自治區、直轄市）的比重高於上年同期水平。對於貧困地區縣內一定比例存款用於當地貸款考核達標的、貸款投向主要用於「三農」等符合一定條件的金融機構，其新增支農再貸款額度，可在現行優惠支農再貸款利率上再降1個百分點。合理設置差別準備金動態調整公式相關參數，支持貧困地區農村企業尤其是農村中小企業獲得融資。

加強金融政策與財政政策協調配合，有效整合各類財政資金，促進形成多元化、多層次、多渠道的投融資體系，充分發揮財政政策對金融業務的支持和引導作用。推動落實農戶貸款稅收優惠、涉農貸款增量獎勵、農村金融機構布點展業的積極性。支持有條件的地方多渠道籌集資金，設立扶貧貸款風險補償基金和擔保基金，建立健全風險分散和補償機制，有效分擔貧困地區金融風險。鼓勵和引導有實力的融資性擔保機構通過再擔保、聯合擔保以及擔保與保險相加和等多種形式，積極提供扶貧開發融資擔保。

積極引導小額擔保貸款、扶貧貼息貸款、國家助學貸款等向貧困地區傾斜。進一步完善民族貿易和民族特許商品貸款管理制度，繼續對民族貿易和民族特需商品貸款實行優惠利率。各金融機構要在堅持商業可持續和風險可控的原則下，根據貧困地區需求適時調整信貸結構和投放節奏，全國性銀行機構要加大面對貧困地區給予優先支持，將信貸資源向貧困地區適當傾斜。貧困地區當地地方法人金融機構要多渠道籌集資本，增加信貸投放能力，在滿足宏觀審慎要求和確保穩健經營的前提下加大對貧困地區企業和農戶的信貸支持力度。

4.強化交叉性金融產品監管，加強金融信息共享

互聯網金融監管已被納入銀監會銀行業普惠金融工作部監管，而近年來交叉性金融業務迅速增長，針對部分新興金融業態和新型金融工具，需要協調監管政策和措施，建立風險研判的評估制度，以促進其健康發展。比如，隨著互聯網、電子商務、電子交易等技術飛速發展，互聯網與金融業的相互融合和滲透日益深化。互聯網金融作為一種新的金融模式，橫跨多個行業和市場，交易對象廣泛。拍拍貸等P2P網貸平台、天弘基金與支付寶合作推出的「餘額寶」、阿里巴巴等電商企業設立的小而貸款公司等都是典型例子。這對金融監管、金融消費者保護和宏觀調控提出了新的要求，需要協調相關部門統一認識、明確政策導向、監管規則和監管責任。

加強信息共享機制建設是發揮普惠金融監管作用的重要抓手。要明確信息採集範圍，統一採集標準，實現數據信息共享的規範化和常態化，建立覆蓋全國、標準統一、信息共享的金融業綜合統計體系。這一體系的建立，將極大地增強對整個金融體系的監測、分析能力，為預測、判斷、評估和防控金融風險，維護金融體系穩定提供「順風耳」、「千里眼」。

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人民大學國際貨幣研究所（IMI）成立於2009年12月20日，是專註於貨幣金融理論、政策與戰略研究的非營利性學術研究機構和新型專業智庫。

人民銀行副行長潘功勝與諾貝爾經濟學獎得主蒙代爾出任IMI顧問委員會主任，委員包括埃德蒙、陳雲賢、漢克、李若谷、李揚、馬德倫、任志剛、蘇寧、王兆星、吳清、夏斌、亞辛·安瓦爾等12位國內外著名經濟學家或政策領導人；人民銀行副行長陳雨露出任學術委員會主任，委員會由47位來自國內外科研院所、政府部門或金融機構的著名專家學者組成。IMI所長、聯席所長、執行所長分別為張傑、曹彤、賁聖林，向松祚、塗永紅、宋科任副所長。

自2012年起，研究所開始每年定期發布《人民幣國際化報告》，重點探討人民幣國際化進程中面臨的重大理論與政策問題。報告還被譯成英文、日文、韓文、俄文、阿拉伯文等版本並在北京、香港、紐約、法蘭克福、倫敦、新加坡和阿拉木圖等地發布，引起國內外理論與實務界的廣泛關注。

迄今為止，研究所已形成「國際金融」、「宏觀經濟理論與政策」、「金融科技」、「財富管理」、「金融監管」等五個研究方向，並定期舉辦貨幣金融圓桌會議、大金融思想沙龍、燕山論壇、麥金農大講壇、陶湘國際金融講堂等具有重要學術影響力的高層次系列論壇或講座。主要學術產品包括IMI大金融書系、《國際貨幣評論》（中文月刊&英文季刊）、《IMI研究動態》（周刊）、《國際貨幣金融每日綜述》（日刊）等。

國際貨幣網：www.imi.org.cn

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