特朗普和穆斯林不得不說的故事

專題一

2017年1月27日，美國總統唐納德•川普簽發了一份行政命令，即《保護國家免受外國恐怖分子進入美國之害》（Protecting the Nation from Foreign Terrorist Entry into the United States），暫停接收一切難民，並暫時禁止來自七個穆斯林國家的公民入境。此命令一出立刻引發全美多地示威抗議，反對者將之稱為「穆斯林禁令」（「Muslim Ban」）。禁令宣布一周后，應華盛頓州和明尼蘇達州的請求，美國區域法院法官詹姆斯•羅巴特(James Robart)在2月3日叫停了該禁令。禁止驅逐簽證持有者以及滯留在美國機場的難民。數個聯邦法院都已經禁止了驅逐人員出境的行動，令美國政府的司法和行政分支形成對立。

隨後白宮向聯邦上訴法院提出恢復其禁令的請求，但是遭到了拒絕。川普並沒有就此作罷，其於2月16日表示將於下周簽署一份新的總統行政令，對之前的禁令加以調整，以取代目前被聯邦法官叫停的入境限令。同日，司法部向上訴法院提交了一份法律文件，表示目前而言政府將出台新的禁令，而不是進行曠日持久的法律戰。該文件稱「與其繼續這一訴訟，總統打算在不久的將來撤銷該禁令，並以一條新的、經過大幅修訂的行政命令取而代之，以消除合議庭認為存在的憲法問題」。正在為此提起上訴的美國司法部當天要求受理此案的聯邦第九巡迴上訴法院暫停訴訟。

小貼士

美總統川普「穆斯林禁令」主要內容

1. 暫停向特別關注國家的國民發放簽證和其他移民福利，來自七個穆斯林國家（伊拉克、敘利亞、伊朗、利比亞、索馬利亞、蘇丹和葉門）的所有人均面對為期90天的簽證暫時無效。但是外交官和聯合國人員等的簽證則不包括在禁令當中。(section3.c)

2. 該命令暫停美國難民接納計劃（US Refugee Admissions Program），為期120天(section.5.a)

3. 在各自的國家面臨檢控的少數派宗教信仰者將獲得優先權。（section.5.b）

4. 無限期禁止敘利亞難民入境（section.5.c）

5. 2017年的難民接收上限為5萬人（section.5.d），前任總統歐巴馬所設定的上限則是11萬

6. 簽證免面談計劃（Visa Interview Waiver Program）亦被暫停，該計劃原本規定，如果臨時簽證持有者在簽證到期前一年內申請續簽，將可以豁免，無須面談。（section.8.a）

美國政府不僅僅主張法院應服從行政機關對移民和國家安全政策所做的決定，例如在2016年的Cardenas訴United States案（Cardenas v. United States, 826 F.3d 1164, 1169, 2016）中，援引了1977年的Fiallo訴Bell案（Fiallo v. Bell, 430U.S. 787, 792，1977）中的認定，即「驅逐或排除外國人的權力是政府部門行使的一項基本的主權，大部分免於司法控制。」在Holder v訴Humanitarian Law Project案（Holder v. Humanitarian Law Project, 561 U.S. 1, 33-34, 2010）中法院也解釋說，法院在國家安全和對外關係方面應順從於政府部門。本案中，川普政府還認為其有「暫停接納任何類別的外國人的不受審查的權力」，總統關於移民政策的決定，特別是在國家安全問題的驅動下，是不可被審查的，即使這些行動可能違反憲法權利和保護。

但是聯邦第九巡迴上訴法院在本案中明確駁斥了這一立場，因為並沒有先例支持這種不可審查性，而且這與憲政民主的基本結構背道而馳。在Boumediene訴Bush（Boumediene v. Bush, 553 U.S. 723, 765, 2008）一案中，即使通過國會法規，國會和行政部門也不可以消除聯邦法院對敵方戰鬥人員的人身保護管轄權，因為「政治分支」（「political branches」）無權隨意改動憲法。在美國的體制中，司法機構有責任解釋法律，有時需要通過訴訟來解決對行政機關憲法權力的挑戰。

雖然長期以來的先例一直建議在移民和國家安全問題上尊重政府部門的決定，但沒有法院認為其無權審查那些為遵守憲法而進行的行政行動。最高法院一再明確地拒絕了這樣的觀點，即政治分支機構對移民具有不可審查的權威，或在這方面的政策制定中不受憲法約束。在Zadvydas訴Davis案（Zadvydas v. Davis, 533 U.S. 678, 695, 2001）中，法院就強調了政治分支機構對移民的權力，應「受制於重要的憲法限制」。

此外，在Alperin訴Vatican Bank案（Alperin v. Vatican Bank, 410 F.3d 532, 559，2005）中，第九巡迴上訴法院就申明其有權利審查在國家安全事務上政府部門的行動。第九上訴巡迴法院在American-Arab Anti-Discrimination Comm.訴Reno案（American-Arab Anti-Discrimination Comm. v. Reno, 70 F.3d 1045, 1056,1995）中同樣指出，「儘管對外國人進行分類與外交政策和國家安全問題密切相關，當憲法權利遭到威脅時，法院可以審查為立法或行政行動辯護的外交政策。」

雖然通常認為要尊重政府做出的國家安全決定，但聯邦最高法院明確指出，政府在此類事項上的的權力並不會自動凌駕於法院對個人的憲法保護之上，即使在戰爭時期（United States v. Robel, 389 U.S. 258, 264 ,1967）。而且國防目標本身不能用於證明為實現這一目標而行使的立法權力的合法性（United States v. Robel, 389 U.S. 258, 264,1967），僅僅因為一項法規與外交關係相關，並不足以說明它可以授予行政機關完全不受限制的選擇自由（Zemel v. Rusk, 381 U.S. 1, 17,1965）。

綜上，儘管美國法院極為尊重總統關於移民和國家安全的政策決定，但並不意味著總統在這方面享有不受司法審查的權力。

小貼士

美國憲法第五修正案中的正當程序

條款

美國憲法第五修正案和第十四修正案，規定了除經過正當法定程序，不得剝奪任何人之生命、自由或財產。前者適用於聯邦，後者則拘束各州。但是在美國憲法中，並沒有明文規則何謂「正當法律程序」，而是交由聯邦法院，於具體案件發生時，根據其不同情事，做出判決。美國憲法第五修正案規定：未經正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產（No person shall be ... deprived of life, liberty, or property, without due process of law ....）美國憲法第十四修正案規定：各州亦不得未經正當法律手續使任何人喪失其生命、自由或財產（nor shall any State deprive any person of life, liberty, or property, without due process of law）

美國憲法第五和第十四修正案明確禁止政府未經正當法律程序剝奪公民的生命、自由和財產。此次入境限制風波中，在地區法院，原告華盛頓州和明尼蘇達州認為，被訴的行政命令至少以三種方式侵犯各種外國人的正當程序權利。第一，行政令第3條(c)款在未經憲法規定的充分通知和給予回應機會的前提下剝奪了某些合法永久居民以及非移民性質簽證持有者再次進入美國的權利。第二，第3條(c)款禁止某些合法永久居民和非移民性質簽證持有者行使其獨立的、受憲法保護的出國旅行的權利和再次進入美國的權利。第三，第5條與聯邦法案中難民在美國尋求避難所和幫助的規定相衝突。

對此美國政府並未表明，該行政命令提供了正當程序條款要求的條件，比如，在通知和執行該行政命令之前舉辦聽證會。事實上，政府也沒有主張該行政命令規定了正當程序。政府提出的抗辯理由是絕大多數受此行政令影響的個人並不擁有正當程序條款規定的權利。

但是在2001年的Zadvydas v.Davis案（Zadvydas v. Davis, 533 U.S. 678, 693, 2001）中，法院就認定憲法第五修正案中的正當程序條款提供的保護不限於美國公民，它們「適用於美國境內所有人，包括外國人，不管他們在這裡的存在是合法、非法，臨時還是永久的」。對此，川普政府並沒有提出強有力的抗辯，表明正當程序條款不適用於這些外國人。

眾所周知，美國是一個政教分離的國家，美國聯邦憲法第一修正案禁止美國國會制訂任何法律以確立國教，或者妨礙宗教信仰自由（Congress shall make no law respecting an establishment of religion ; or prohibiting the free exercise thereof）。川普以保護國家安全，打擊恐怖主義為名，以穆斯林為目標，針對宗教信仰，量身定做了這麼一個行政命令，比如禁止來自7個穆斯林國家的人入境以及90天的簽證無效期；在各自的國家面臨檢控的少數派宗教信仰者將獲得優先權。

但諷刺的是，去年9月份，自由意志主義傾向的華盛頓智庫「加圖研究所」（Cato Institute）統計了一些有關恐怖主義和移民的風險分析的數據。從1975年到2015年，以來，只有3名難民在美國境內實施了致命恐怖襲擊——這3人均為古巴人，且都是在1980年《難民法》（Refugee Act）生效前被接納的。事實上，在調查的1975年至2015年間的任何一年，美國人因難民（不論屬於任何宗教）發動的恐怖襲擊而喪生的概率僅為36.4億分之一。

鑒於事項的敏感性和訴訟程序的緊張性，聯邦第九巡迴上訴法院並沒有就川普的行政命令是否宗教歧視做出判斷。且下周川普政府將對此發布新的行政命令，其將採取何措施以降低外界對其宗教歧視的批判，值得我們拭目以待。美國圖蘭大學憲法學教授斯蒂芬·格里芬認為，如果能將非穆斯林國家列入限令名單，將打消外界對川普政府涉嫌宗教歧視的看法。格里芬猜測，已經登上名單的７個國家應該不會被除名，名單可能會進一步擴充。

參考文獻：

【1】Wohl, Alexander , Free Speech and the Right of Entry into the United States: Legislation to Remedy the Ideological Exclusion Provisions of the Immigration and Naturalization Act , 13 Immigr. & Nat'lity L. Rev. 1991, pp. 625-670.

【2】Swiatocha, Emily J., Constitutional Law - Indefinite Detention of Aliens beyond Post-Removal Period Does Not Violate Due Process Rights, 36 Suffolk U. L. Rev. 265 (2002-2003), pp. 265-272.

【3】Alex Nowrasteh , Terrorism and Immigration: A Risk Analysis, September 13, 2016.

【4】STATE OF WASHINGTON; STATE OF MINNESOTA v. DONALD J. TRUMP, President of the United States; U.S. DEPARTMENT OF HOMELAND SECURITY; REX W. TILLERSON, Secretary of State; JOHN F. KELLY, Secretary of the Department of Homeland Security, No. 17-35105, D.C. No. 2:17-cv-00141

【5】閆行健，美國1965年外來移民與國籍法修正案探析，《美國研究》2016年第3期

作者：陳亭君（北京師範大學法學院國際公法方向研究所）

學術指導：曹勉之

美編：李尚文