升級新農村建設 實現美麗鄉村中國夢

評財政部《關於開展田園綜合體建設試點工作的通知》

財政部日前下發《關於開展田園綜合體建設試點工作的通知》（財辦〔2017〕29號，以下簡稱通知），2017年確定河北、山西等18個省份開展田園綜合體建設試點。中央財政從農村綜合改革轉移支付資金、現代農業生產發展資金、農業綜合開發補助資金中統籌安排，支持試點工作。

從此，田園綜合體建設將正式進入試點鋪開階段。

文件出台的時代背景和目的

一

農業、農村、農民，解決「三農問題」始終是共產黨工作的重中之重，是國家長治久安、全面建設小康社會和實現中華民族偉大復興夢的必然要求和重要保障。黨的十六屆五中全會作出了加快社會主義新農村建設的重大決定，提出實施以「生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主 」為內容的新農村建設戰略。新世紀以來，中央已連續頒布了14份中央一號文件指導「三農」工作。尤其是2017年《中共中央、國務院關於深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》，提出要「深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，堅持新發展理念，協調推進農業現代化與新型城鎮化，以推進農業供給側結構性改革為主線，圍繞農業增效、農民增收、農村增綠，加強科技創新引領，加快結構調整步伐，加大農村改革力度，提高農業綜合效益和競爭力，推動社會主義新農村建設取得新的進展，力爭農村全面小康建設邁出更大步伐。」 該文件明確提出，支持有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益，集循環農業、創意農業、農事體驗於一體的田園綜合體，通過農業綜合開發等渠道開展試點示範。而且今年的中央一號文件在部署「三農」改革工作時更加註重解決實際問題，尤其在確保農業農村資金投入方面確定了多項措施。

本次財政部的通知正是在此背景下響應中央精神的實際落實與強力推動。可以預見，有了財政直接有效的主動支持，以轉移支付、專項資金、定向補助等輸血手段為主支撐的農村建設，將得到快速的發展升級。

通知的著力點和特點

二

1

建設追求成體系全面上水平。按通知精神，圍繞田園綜合體的建設目標和功能定位，重點抓好六大支撐體系建設，即（一）通過集中連片高標準農田建設和基礎設施、配套設施建設完善生產體系；（二）大力打造農業產業集群，穩步發展創意農業等新型業態構建產業體系；（三）通過創業創新培育農業經營體系發展新動能；（四）秉承綠色發展理念，構建鄉村生態體系屏障；（五）完善綜合體社區公共服務設施和功能，補齊公共服務體系建設短板；（六）妥善處理好政府、企業和農民三者關係，健全優化運行體系建設。這六大體系的建設、完善，將使新農村建設全面上水平，讓農業得到創新發展，讓農村脫胎換骨煥然一新，讓農民真正改善生存環境極大地提升幸福感。

2

資金支持渠道方法多樣立體。要求各試點省份、縣級財政部門要統籌使用好現有各項涉農財政支持政策，創新財政資金使用方式，採取資金整合、先建後補、以獎代補、政府與社會資本合作、政府引導基金等方式支持開展試點項目建設。經財政部年度考核評價合格后，試點項目可繼續安排中央財政資金。財政資金的支持是所有支持政策中最為直接有效的措施，但要建立起有效激勵機制，使財政性資金起到引導和示範作用，同時也明確提出了政府與社會資本合作這一創新舉措，期望同其它領域一樣通過向社會資本敞開大門拓寬資金渠道、改進管理體制機制。

3

試點立項條件立體清晰導向明顯。通知對試點的評定和立項，明確了一系列條件：一是立足功能定位準確，突出農業為基礎的產業融合、輻射帶動等主體功能；二是基礎條件較優，農業基礎設施較為完備，農村特色優勢產業基礎較好，區位條件優越，核心區集中連片，發展潛力較大；三是生態環境友好，堅持了綠色發展理念，農業清潔生產基礎較好，農業環境突出問題得到有效治理；四是政策措施有力，地方政府在建設用地保障機制等方面作出探索，為產業發展和田園綜合體建設提供條件；五是投融資機制明確，積極創新財政投入使用方式，探索推廣政府和社會資本合作，嚴控政府債務風險和村級組織債務風險，不新增債務負擔； 六是創新農民利益共享機制，讓農民分享產業增值收益； 七是運行管理順暢因地制宜探索田園綜合體的建設模式和運營管理模式。這些條件立體地勾畫出了標準輪廓，希望通過樹立標杆引領田園綜合體建設達到符合中央一號文件的要求，真正催生複合國情的以人為本，惠農支農、宜產宜居的新農村。

4

強化組織和配合夯實責任抓落實。強調各省要強化組織領導，科學編製規劃和年度實施方案，嚴格試點項目管理和競選，以及建立資金監管考核機制等。通知要求各試點省份要建立健全財政部門牽頭負責，農村綜合改革機構、農業綜合開發機構分別具體組織並互相支持配合的工作機制，力圖責任明確，多部門協調配合。

落實政策需解決的主要問題與建議

三

應該說政府每一項政策的出台都是在大量調研基礎上，由制定者精心設計的。但一方面居廟堂之高終難免不明或脫離鄉野之實，另一方面不同部門所處角度畢竟不同，何況三農問題複雜異常解決起來難度超大，不但要頂層設計縝密，還要執行力超強招法創新。結合曾經的掛職、支農經歷，和與村鎮負責人朋友的探討，筆者認為貫徹落實好本通知精神，切實推動包括試點在內的田園綜合體建設和管理，走出新路，還需要解決一些棘手問題並輔以配套措施。

1

需要多部門的協作為保障。因為是財政部發文，通知中強調了以財政部門牽頭，農村綜合改革機構、農業綜合開發機構等部門配合進行試點項目的篩選和立項；也要求擬開展試點項目的縣（市、區），要成立以縣級人民政府主要領導任組長，財政部門及農村綜合改革機構、農業綜合開發機構牽頭落實，發改、國土、環保、水利、農業、林業等有關部門參加的田園綜合體建設領導小組。此處似乎更強調對試點項目的選取立項主要為管理好財政資金的支持，而非如何協同抓好試點項目建設。任何組織形態下多部門的協調配合都是老大難，這次財政部單獨發文，勇擔主責，確實體現了擔當，但恐難免有單兵突進、越俎代庖之嫌，好事辦好、辦順當恐不容易。

2

需要管理體制和方式的創新。田園綜合體既是多主體參與的產業集群、生產體系，又是綜合配套和基礎公共服務齊全的居民社區，農民的生產生活方式都會有較大變化，所以原有農村集體經濟組織和村委會的管理體制和方式都要相應變革和充實。而由於人才和管理能力的局限性，一方面要從加強農村基層組織入手，強化鎮鄉政府的領導，狠抓村級班子建設；另一方面需要按照市場運作、村民監督的原則，研究一套適應新形勢的管理體制和運作方式，比如在鎮政府組織下的村集體和社會資本合作投資經營，以及政府購買公共服務。

3

需要科學的建設規劃為先導。長久以來城鄉建設只注重城市建設規劃，對農村建設的規劃引導和控制著力不足，在建設上村民集體自治實際也是村委會自己定，更談不上科學性、規範性和強制性。除了近年來新農村建設成效顯著的地方，很多村鎮農戶住宅和集體工廠企業沿襲歷史，私搭亂蓋嚴重；農戶環境意識較低，隨意堆放農副產品、肥料等；村巷衛生環境較差，配套設施缺失，既不雅觀又不方便。這次倡導的田園綜合體建設，對空間布局、功能區分和整體配套的統籌規劃要求都很高，所以必須規劃先行，特別是結合新一輪永久基本農田保護區劃定，調整好土地利用總體規劃、村鎮建設發展規劃等一系列規劃。同時，要強化規劃的法律強制性，研究好村民集體自治和許可權上收的平衡。

4

需要嚴格執行明確量化的建設標準。如前所述，通知對試點項目立項明確了條件，但一來以定性為主，缺少量化，操作上恐隨意性較大、容易發生濫竽充數現象；二來恐淪落為資本和能人的逐利盛宴，加上部分官員以短期業績為重，形成一哄而上、一刀切的局面。因此需要農業綜合改革機構、農業綜合開發機構等部門為主導，專業地制定既有標準量化又能「因村制宜 」、有利於保持特色的建設標準和評定指標，規範和指引投資建設和運營。

5

需要創新招法解決集體建設用地限制。國家設置的耕地紅線不可逾越，大多鄉鎮的集體建設用地非常緊張，將是制約本輪建設的主要因素。建議以本次田園綜合體建設為契機，在縣級政府統籌、鄉鎮政府具體操作下，結合新農村村鎮建設發展規劃，在撤併村的同時，加強宅基地規劃和管理，在控制農村建設用地總量、不佔用永久基本農田前提下，加大盤活農村存量建設用地力度，提高集約用地水平。

6

重在產業發展。說一千道一萬，農民的首要訴求是就業吃飯。借鑒特色小（城）鎮建設的成功經驗，結合屬地資源稟賦和產業基礎，務實精選實用的特色產業，突出產業落地，最大限度地吸收農民就業，達到「產村融合「，而不是美麗空殼，安居不能樂業。

7

大力推進PPP模式建設和運營田園綜合體和政府購買公共服務。鼓勵引導社會資本、金融機構、農戶、農村合作社、農業專業服務商、農產品經銷商等各方主體積极參与包括農業、農村基礎設施建設與運營，特色產業開發經營等田園綜合體的投資建設和運營經營，而環衛、文娛、醫養等公共服務都適合以政府購買服務模式開展企業化、市場化運作。同時財政的補助支持也要分門別類，既有補建設的，又有補運營的，更需要補渠道建設的。建議由縣級政府授權鎮政府作為實施機構，由縣級政府統籌核算各類財政資金用于田園綜合體建設、運營的政府付費和購買公共服務，並納入財政預算。同時為保護村民利益和滿足就業，可由村集體經濟組織以土地使用權或實物資產出資，與設會資本共同組建項目公司或經營實體。

總結：

社會主義新農村建設模式，從新家園、示範鎮，到特色小城鎮、美麗鄉村，再到田園綜合體，伴隨著新型城鎮化之路不斷探索，不斷創新，體現了執政者的智慧和擔當，求真務實和與時俱進。這同時也促成了農民生產生活方式的重大轉變，需要官員和農民從數千年農耕文化形成的思維方式上做出巨大轉變。各級官員應牢記2016年習近平總書記在安徽鳳陽縣小崗村主持召開農村改革座談會時發表的重要講話，「要尊重農民意願和維護農民權益，把選擇權交給農民，由農民選擇而不是代替農民選擇，可以示範和引導，但不搞強迫命令、不颳風、不一刀切。」

當代都市建設已呈現「東風夜放花千樹」的繁華壯美，農村是否能很快結束「桃源望斷無尋處」的尷尬？正逢盛世，建設田園般美麗新農村的天時地利人和皆已具備。期待著廣大農村恢復古代田園詩 「綠樹村邊合，青山郭外斜「描繪的美好畫面，農民就像」稻花香里說豐年，聽取蛙聲一片「所描繪的那樣富足恬靜、安居樂業。

作 者：劉春鑫

濟邦諮詢：助理總裁兼質控合規部總經理和研發中心主任

↓↓↓

<<晉馬住工>>專註於新型輕鋼房屋的建造，打破了傳統圍護牆體「兩板一夾心」的常規做法，創新研發的專利技術「3D噴築」牆體<實心牆>，現已實現預製模塊化生產、安裝，承接定製高端別墅、農村自建房、旅遊養老別墅、生態農莊、民宿等建設項目。