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左希迎:南海秩序的新常態及其未來走向

左希迎:南海秩序的新常態及其未來走向

原標題:左希迎:南海秩序的新常態及其未來走向

文章來源:盤古智庫;作者:左希迎

南海問題長期難以解決,其深層次原因在於南海問題同時存在著兩種截然對立的秩序觀念,即堅持的以主權原則為基礎的秩序觀念,以及美國、菲律賓和越南等國堅持的以國際規則為基礎的秩序觀念。近年來,通過島礁建設、行政建設和資源開採,對南海的實際控制有了質的飛躍,談判議價能力大為提升。

與此同時,美國通過國際規則和國際法對施壓的邊際收益正在遞減,與東盟國家之間的關係也在緩和,南海秩序進入到一種新常態。隨著新權力格局的形成,重新調整既有南海秩序,構建與新權力格局相匹配的南海新秩序,已經具備了條件。

20世紀70年代以來,南海問題逐漸演變為亞太地區的一個突出的安全議題。回顧幾十年的發展歷程,南海秩序一直處於變動之中。在1994年《聯合國海洋法公約》生效之前,各國在南海問題上以爭奪島礁為主要目標,南海秩序是以主權原則為基礎的。此後,雖然國際法理化鬥爭在增加,但以主權原則為基礎的南海秩序仍然佔主要地位。

2009年5月,向聯合國大陸架界限委員會提交相關劃界信息,引起了南海周邊國家的抗議。隨後美國也逐漸介入南海問題,以國際法和國際規則向施壓,國際法理化鬥爭的成分急劇上升,以國際規則為基礎的南海秩序逐漸佔據了優勢。2012年黃岩島事件更是意味著南海問題的升級隨後開啟了島礁建設工作,菲律賓則單方面提起國際仲裁,這兩個事件分別代表著主權原則和國際法兩種秩序觀念的現實努力。

「南海仲裁案」以後,南海秩序進入到一種新常態。由於美國川普政府將朝鮮核問題置於亞太地區安全議題的優先地位,加之與其他直接當事國展開了良好的互動,南海問題趨於緩和。然而,這一局勢正在發生變化,川普政府在南海問題上正在逐漸升級對的壓力。事實上,南海暗流涌動,顯示了與美國、與南海問題直接當事國之間在秩序理念上的政治角力,這與各方在「南海仲裁案」上的政治博弈一脈相承。那麼,當前各國的戰略博弈對南海秩序有何影響?未來南海秩序將走向何方?

1.南海問題上的兩種秩序觀念

長期以來,與越南、菲律賓等南海問題直接當事方之間存在的分歧更多是歷史遺留的領土爭議問題,爭議的核心是領土主權問題,並沒有上升到秩序理念的高度。然而,美國介入南海問題后,其軍事活動逐漸增加,所謂踐行自由航行和支持國際仲裁等行徑更是使得這一問題逐漸複雜化。與之相對應,南海問題的爭議核心轉變為國際規則和國際法問題,並形成了兩種針鋒相對的秩序觀念。

第一種秩序觀念來自,它堅持以主權原則為基石,追求通過談判協商和平解決爭端,主張不管爭議國家選擇何種方式,都不能違背主權國家的意志。目前是國際社會中主權原則的堅定捍衛者,這種主權觀念的形成,不僅來源於過去幾十年甚至上百年的歷史記憶,也是基於所處國際地位的考慮。有學者指出,堅持剛性主權,對國際法的看法是二元的,不接受領土問題司法化。在此理念指導下,在南海問題上堅持以下原則。

第一,堅持通過雙邊談判解決領土主權問題。對而言,南海問題涉及到領土主權爭端,需要與各爭議方進行一對一的談判,這也符合國際關係的基本原則。政府的立場是一貫的、連續的,在最新的立場文件中有更明確、更清楚的表述。具體而言,這一立場包括兩個核心內容:其一,談判是雙邊的、而非多邊的。在南海問題上,堅持與南海直接當事國進行雙邊談判一直是南海政策的支柱。2013年1月22日,菲律賓單方面就南海問題提出國際仲裁。

為此,政府連續發表多個立場文件和聲明,表述自己的立場和原則。政府明確指出:「通過雙邊談判解決中菲在南海的有關爭議,既是政府的一貫政策,也是中菲之間達成的明確共識。」國內學術界和政策界也大多支持這一政策主張,認為雙邊談判仍是解決問題的唯一正道,爭端的多邊化、國際化往往會導致問題複雜化。其二,反對任何國際仲裁。基於歷史記憶和現實環境的考慮,不會接受在南海問題上進行國際仲裁。在回應仲裁案的判決時,外交部發表聲明指出,「在領土問題和海洋劃界爭議上,不接受任何第三方爭端解決方式,不接受任何強加於的爭端解決方案。」

第二,主張通過和平手段解決南海問題,支持航行和飛越自由。南海問題涉及六國七方,利益眾多而矛盾複雜,作為其中最大的國家,始終受到其他各方的質疑,包括美國在內,各國對會以大欺小的擔憂一直存在。為了安撫其他各方,自始至終聲明主張通過和平手段解決南海問題。對於航行自由原則,國際社會存在一個誤解,即只有美國才是捍衛者。事實上,同樣堅定支持航行自由原則,屢次承諾尊重和支持各國根據國際法在南海享有的航行和飛越自由,並為之做了大量工作。2015年10月9日,中方舉行了南沙華陽礁和赤瓜礁燈塔啟用儀式,外交部發言人華春瑩在答記者問時指出,這「將為航經該海域的船舶提供高效的導航助航服務,大大提高南海海域的船舶航行安全」。到目前為止,已經在南海島礁上建成了5座燈塔,這些設施正在為南海海域提供公共產品。這背後的原因在於,作為一個大國,堅持自由航行不僅是遵守國際規則的體現,也是戰略利益之所在。

第三,反對外來力量干涉南海問題。南海在地緣上位置重要,亞太大國無一例外試圖介入這一問題。歐巴馬政府時期,美國提出「戰略再平衡」,積極介入南海問題,並視為其核心利益。在這個大環境下日本、澳大利亞和印度等國都躍躍欲試,以不同手段施加影響。從外交政策的指導原則和現實利益考慮,反對外來力量介入到南海問題的解決過程中。不過考慮到現實的發展提出以「雙軌思路」來處理南海問題。王毅外長指出,「雙軌思路」意指「有關具體爭議由直接當事國在尊重歷史事實和國際法基礎上,通過談判協商和平解決,南海和平穩定由和東盟國家共同加以維護。」雖然「雙軌思路」歡迎東盟國家在維持南海和平與穩定上發揮建設性作用,但是在領土爭主權端上,仍然堅持由直接當事國通過談判解決。

第二種秩序觀念以國際規則為導向,主張通過國際法或國際規範和平解決爭端,這種秩序觀念的堅持者是菲律賓、越南和美國等國。這些國家意圖並不一致,對美國而言通過國際規則可以塑造的行為,維持既有的亞太安全秩序;菲律賓和越南則因為實力較弱,只能靠國際規則來彌補力量的不足,並削弱在南海問題上的合法性。由於能力所限,這些國家已經被裹挾到美國的秩序理念中去。總的來說,這一種秩序理念擁有兩個要素。

第一,解決南海問題需要遵守國際法和國際規則。基於國際地位和價值觀念,美國認為一個開放、多邊和法治的南海符合其現實利益要求。因此,儘管美國沒有加入《聯合國海洋法公約》,但是它仍然要求南海各方遵守該《公約》,並質疑對南海的索求和九段線缺乏國際法基礎。在2017年的香格里拉對話會上,美國國防部長馬蒂斯也闡述了這層意思:「我們將繼續在國際法所允許的範圍內飛行、航行和執行任務,並通過在南海海域及其空域的實際行動來表明我們的決心。我們在這一區域的行動同時也表達了我們捍衛自身利益與國際法所賦予的自由的意願。」正是在這一邏輯基礎上,美國強烈要求遵守「南海仲裁案」的判決,並將其看成檢驗是否遵守國際法的試金石。此外,美國還將航行自由原則置於重要位置,並認為是其踐行國際法,確保其軍事優勢的重要工具。

第二,南海問題需要和平解決,反對通過以大欺小改變現狀。由於直接當事國之間的實力差距過大,美國支持通過和平手段解決南海爭端。「南海仲裁案」公布仲裁結果后,在美國國會參議院外交關係委員會舉辦的關於南海的聽證會上,美國退役海軍上將丹尼斯·布萊爾(DennisC.Blair)就指出:「美國支持和平解決爭端,並堅持所有國家,不論大小,都要服從國際法下的契約。」隨著力量的增加,美國對於可能使用武力、以大欺小的擔憂在持續上升。2016年5月24日,歐巴馬在訪問越南時在演講中指出:「國家是擁有主權的,不管國土大小,國家的主權必須得到尊重領土不可侵犯。大國不能欺負小國,並應和平解決爭端。」美國領導人的這種憂慮,更加凸顯了其在價值觀念上防止通過武力手段解決南海問題的傾向。

綜上,和美國在南海問題上堅持了兩種不同的秩序觀念。那麼,如何理解這兩種秩序觀念?這需要從長歷史來考察。追根溯源,主權原則源於威斯特伐利亞體系形成之時,並在二戰後成為國際秩序的核心理念。從本質上來說,二戰後國際秩序是以自由主義為基石,它既推崇國家主權,同時又包含著對人權、民族自決和自由航行的肯定。在冷戰期間,由於美蘇兩個陣營競爭激烈,主權原則仍然被看成是國際關係中的首要核心原則。

然而,冷戰結束以後,美國成為國際體系中的唯一超級大國,人權、國際法和國際規則等普世原則日趨強勢,主權原則逐漸被侵蝕、流散,作為國際關係大廈支柱的地位也受到質疑。由此,國際社會形成了兩種截然相對的邏輯:主權原則強調反對侵犯國家主權,普世權利則允許干涉主權。體現在南海問題上,根據自我的價值觀念和利益考量而堅持主權原則,然而由於實際控制能力較弱,無法踐行主權原則;美國和其他南海直接當事方則基於其價值觀念和利益考量,傾向於更看重國際規則並且依靠國際規則和實際控制佔據優勢。換言之,近年來兩種南海秩序觀念分庭抗禮,正是發生在主權觀念被侵蝕的歷史大背景下,這對於理解南海問題非常重要。

2.南海秩序的新常態

長期以來,由於地緣距離和技術條件所限,加之佔領島礁數量甚少,對南海的實際控制較弱。在主權原則和國際規則的秩序觀念博弈中,與越南、菲律賓等國相比也處於劣勢。然而,自2012年黃岩島事件以來,南海局勢逐漸產生了重大變化。為了應對危局,實時抓住機遇,開啟了在南沙群島的陸域吹填工程,並一舉改變了實際控制不足的局面。換言之,現在南海秩序形成了一種新常態,從目前各方的互動和反應來看,各方已意識到現實的發展。總體而言,南海秩序的新常態包括三個方面的內容。

第一,對南海的實際控制有了質的轉變,談判議價能力大幅提升。英國學者凱瑟琳·莫頓(Katherine Morton)認為,在南海的抱負是被歷史任務所驅動,以實現作為海洋國家的合法地位。黃岩島事件以來,一方面加強實際控制,包括提升行政管理能力、加強資源開採、島礁建設和加強防務等努力,使得在堅持以主權原則為基礎的秩序觀念上,擁有了強大的現實力量支撐,一舉改變了南海問題的權力基礎。另一方面,調整了外交政策,提出了「雙軌思路」和「五個堅持」,試圖與東盟進行對話,對其進行安撫。從政策邏輯上來看,這是一種兩面下注的戰略。就效用而言,實際控制是根本性的,主要做了以下三個方面的工作。

其一,強化了行政管理能力。近年來,隨著南海局勢逐漸升溫,政府逐漸在頂層設計和基層建設上強化對南海的行政管理能力。2012年6月21日,國務院正式批准成立三沙市,以加強對南海的治理和管理。同年中央海權辦成立,負責協調國家海洋局、外交部、公安部、農業部和軍方等涉海部門,統籌海洋權益事宜。2013年,政府決定整合國家海洋局及其海監、公安部邊防海警、農業部漁政、海關總署海上緝私警察的隊伍和職責,重新組建國家海洋局以統一執法。

這些制度調整的成效是顯著的,它不僅為推進南海治理提供了制度保證更為重要的是,它使得實際控制南海具有了事實支撐,並走向了一種不可逆的過程。由此,在氣象觀察與預報、漁業管理、旅遊開發、搜尋與救助、海洋科研以及環境保護等領域,正在全面踐行對南海的治理。尤其是在海洋執法力量上,更是飛速增長。根據美國國防部的統計,2015年擁有海洋執法船隻205艘,與之相比,越南、印度尼西亞、馬來西亞和菲律賓分別只有55艘、8艘、2艘和4艘,具有壓倒優勢的執法力量是在未來南海秩序安排上立於不敗之地的強有力保證。

其二,開展了島礁建設及其防務部署。自從2013年下半年以來,通過填海造陸,美濟礁、渚碧礁、東門礁、華陽礁、赤瓜礁和南薰礁形成了大約3200英畝的土地。美軍方稱,在短短時間內的島礁建設面積是越南、馬來西亞和菲律賓過去40年島礁建設之和的17倍還多。在島礁建設取得階段性進展之後,在南海的防禦力量的部署也隨之展開。根據美國媒體報道,早在2016年,就在永興島上部署了先進的地對空導彈系統和「殲-11」「殲-7」戰鬥機。

根據美國最新的《2017軍力報告》,在完成陸域吹填后,進入了前沿陣地的基礎設施建設階段。到目前為止,已經建成了可以供軍用運輸機著陸的機場,並且部署了大型監視雷達,以及地對空/海武器系統。加之整體上海軍力量的日益強大,南海秩序的軍事基礎發生了重大變化。美國學者艾立信(AndrewS.Erickson)和奧斯汀·斯特蘭奇(Austin Strange)認為,「通過製造新陸地的事實,北京正在擴展它控制的領土,並改變南海的安全格局。」

事實上,對南海島礁建設和防務部署要分兩方面看。不能忽視的是,這些島礁的防禦能力較弱,在裝備使用與維護、戰場環境、力量投送等領域存在諸多挑戰。在美國一部分分析家看來,由於南海島礁在防務上非常脆弱,因此其軍事意義不大。不過,南海島礁建設並非全無作用,美國的一些學者也意識到了它在未來南海格局中的重要性。相對而言,島礁建設及其防務部署擁有三個方面的意義:一是它加強了對南海島礁的實際控制,在空間上提供了進行戰略部署的基本條件。

在美國有些分析家看來,試圖通過「切香腸戰術」(salami slicing)步步緊逼,構建「沙長城」(Great Wall of Sand)。二是島礁建設提升了在南海進行戰略投射的能力。基於這些島礁的軍事部署,包括情報偵察、反艦導彈和先進戰機,將擴大軍隊的作戰範圍,這也正是美國學者比較擔憂的。三是加強對其他國家的戰略威懾。雖然這些島礁的防務比較脆弱,但對能力較弱的周邊國家來說,不管在現實上,還是在心理上,都可以對它們形成實實在在的軍事威懾,從而改變相關國家的政策評估和選擇。

其三,提升了資源開採的水平和能力。南海各方長期以來通過與外國公司合資的方式,大量開採南海油氣資源。例如,30年以來,越蘇石油聯營公司(Vietsovpetro)一共開採石油1.93億噸,天然氣230億立方米,為越南和俄羅斯創收數十億美元。限於技術因素,一直在油氣資源開採方面處於劣勢。為了打破這一困局,從兩個方面進行了諸多努力,一方面加大科研投入,實現技術突破。

2012年5月9日,首座自主設計建造的第六代海上鑽井平台海洋石油981首次在南海海域進行鑽探;此外,在深海載人潛水器、可燃冰開採技術等方面都取了重大進展,這些工作極大地提升了在南海進行資源開發的能力。另一方面,也加強了立法工作,從國內法律層面保障海洋資源的開採。2016年2月26日,通過了《中華人民共和國深海海底區域資源勘探開發法》,以規範深海海底區域資源勘探、開發活動,推進深海科學技術研究、資源調查,保護海洋環境,促進深海海底區域資源可持續利用。

第二,美國通過國際規則和國際法對施壓的邊際收益正在遞減。在西方觀察家看來,南海問題對美國之所以如此重要,在於它關係到以規則為基礎的自由主義秩序。他們認為試圖在南海推進灰色區域(grayzone)戰略,以海洋執法力量為工具,通過邊緣策略漸進地侵蝕盟友對美國的信心,進而瓦解既有秩序,從而使得秩序的守護人美國左右為難。為此,美國在南海問題上的遭遇令美國主流媒體感覺到當前自由主義秩序正在受到衝擊,並呼籲美國政府捍衛這一秩序。從南海目前的態勢來看,美國主要通過三種手段向施壓。

其一,試圖利用國際仲裁來規勸,這一訴求目前並未達到預期效果,未來見效的可能性也很小。這主要有四個方面的原因。一是美國至今仍然沒有加入《聯合國海洋法公約》,使得美國利用國際法名不正而言不順。約瑟夫·奈(JosephS.Nye,Jr.)批評美國參議院拒絕批准美國加入《聯合國海洋法公約》,他認為美國不能僅靠自由航行來對抗在南海的訴求。二是「南海仲裁案」的判決過於偏袒菲律賓,使得這一判決喪失了基本的公平和正義。三是菲律賓在國內大選后,羅德里戈·杜特爾特(Rodrigo Duterte)就任總統,他追求一種靈活獨立的外交政策,改善了中菲關係,使得「南海仲裁案」的效用大打折扣。四是做了大量的外交工作,以最大程度上降低「南海仲裁案」結果的影響。在這些因素的綜合作用下,「南海仲裁案」並沒有達到美國的預期。

其二,美國實施航行自由的成本在上升,收益在下降。歐巴馬政府時期,美國在南海島礁附近進行了四次航行自由行動,以維持對航行自由的承諾。川普上台後一度暫停了航行自由行動,美國國內有一種輿論認為,停止航行自由行動的成本是高昂的。2017年5月25日,美軍「杜威」號導彈驅逐艦在南海開展航行自由行動,但是其政策效果並不佳。此後,只要美軍不是高密度地定期開展航行自由行動,其政策收益將維持在較低水平。

這是因為,目前來看,美國在南海及其周邊區域的軍事力量並不充足,這限制了美國高密度地定期開展航行自由行動。根據美國國防部的統計,現在人民解放軍海軍擁有超過300艘水面艦艇、潛水艇、兩棲戰鬥艦和巡邏艇,在可預見的未來還將持續增加。美國在南海地區極為有限的軍事力量恐怕難以應對日益增長的海軍力量。此外,隨著美國開展航行自由行動次數的增加,周邊國家的敏感度也越來越低,政治效用也在邊際遞減。

其三,在軍事上加碼,這將增加美國在南海及其周邊區域的戰略負擔。在歐巴馬政府時期,美國的南海政策也經歷了一個轉變的過程,第一任期主要以外交施壓為主,第二任期則加大了軍事介入。儘管沒有將南海問題置於優先外交議題,但是川普政府基本上延續了歐巴馬政府的政策。一是鞏固與盟友、戰略夥伴的關係,提升防務合作。針對盟友和戰略夥伴對川普堅持「美國優先」理念的疑慮,美方嘗試安撫這些國家。

例如,2017年6月1日,越南總理阮春福訪問美國后美越兩國在聯合聲明中一致同意加強雙邊防務關係,美國政府決定向越南移交漢密爾頓級巡邏艦。二是擴大軍事演習規模,在南海地區展示力量。三是想方設法增加在南海地區的軍事存在,強化其前沿基地的軍事力量。2017年4月18日,美國海軍陸戰隊1250名人員抵達澳大利亞達爾文港,這是自2012年起第五批美國海軍陸戰隊赴澳大利亞輪訓。此外,根據美新兩國的協定,美國計劃在2018年前把4艘瀕海戰鬥艦部署到新加坡的樟宜海軍基地。

第三,東盟國家在中美之間的地位尷尬,並在「南海仲裁案」公布裁決后與的關係逐漸走向緩和。在南海兩種秩序觀念同時存在的情況下,中美在國際規則、地區秩序和軍事存在等問題上出現分歧,處在中美兩個大國中間的東盟的地位難免會變得尷尬。自2012年東盟外長會議首次因南海問題而未發表聯合聲明以來東盟國家內部已經屢現齟齬,這反映出由美國一手炒熱的南海問題已經造成東盟國家內部出現裂痕。

不過在「南海仲裁案」公布裁決結果后,與東盟國家間關係得到了極大的改善。在2016年7月召開的東盟外長會議上,與東盟國家外長發表聯合聲明,聲明承諾各方尊重國際法規定的在南海的航行及飛越自由,各方重申通過和平手段解決領土和管轄權爭議,各方承諾保持自我剋制等。同年9月7日,第19次-東盟領導人會議落下帷幕,並發表了《與東盟國家應對海上緊急事態外交高官熱線平台指導方針》和《與東盟國家關於在南海使用〈海上意外相遇規則〉的聯合聲明》,達成了兩個重要的共識。2017年4月召開的東盟峰會上,菲律賓作為輪值主席國淡化了南海問題,在主席國聲明中並沒有提及「南海仲裁案」。

根據以上討論,目前南海秩序出現了一種新常態,主要包括以下幾個特點。一是實際控制的能力有了極大的提升,消弭了以往堅持主權原則與實際控制能力不足之間的鴻溝,使得擁有了強大的議價能力,部分補足了在國際規則上的不利地位,在未來南海秩序安排上佔據了先機。二是經過幾年的戰略博弈,南海的權力格局正在走向新的均衡狀態。在這其中,島礁建設和「南海仲裁案」是其中兩個重要的界點,分別代表了主權原則和國際法的力量。總的來說,包括美國在內的諸多國家已經認識到現實的變化並一定程度上默認了這種格局變化。三是南海秩序的新常態仍然是動態的,還沒有達到最後的均衡狀態,各方博弈仍在繼續。

3.南海能否形成新的秩序

事實上,圍繞著南海問題形成新秩序的一些有利條件正在緩慢生長,一些有利條件已經階段性出現。一是經過幾年的島礁建設工作,對南海實際控制的能力已經今非昔比。換言之,南海地區的新權力格局已經基本形成,重新調整既有南海秩序,在新權力格局下生長出新的秩序,這已經是一種歷史必然。二是與南海直接當事國及東盟關係正在改善。杜特爾特上台後堅持獨立自主的外交政策,正在走向緩和的中菲關係有利於雙方達成和解。2017年年初越共領導人阮富仲訪華后中越關係改善。與東盟其他國家關係的改善,也有助於共建南海新秩序。三是與歐巴馬相比,川普對南海的注意力較少,加之其喜歡「做交易」的外交風格,可能成為推進南海的新秩序建設的契機。

未來南海地區的新秩序將有以下特點。一是未來的秩序以新權力格局為基礎。隨著陸域吹填基本結束,島礁的基礎設施建設將成為未來一段時間的重點,在南海實際控制的能力還將繼續提升,這種現實會成為影響秩序的重要變數。必須看到,南海的權力格局與秩序變化是一個動態過程,但是秩序匹配權力格局的時間會比較漫長,甚至有可能會一直存在錯位。二是未來的秩序是一種複合型的秩序。它可能是基於主權原則但是也會融合國際法和國際規則,也就是說,它是兩種秩序觀念妥協的結果。三是未來新秩序的基本架構主要由直接當事國設定,但是美國和東盟將會扮演重要角色,它們如何發揮作用將在一定程度上決定新秩序的性質。在這方面,未來與東盟國家推進落實《南海各方行為宣言》的過程有可能是增加信任和秩序建設的重要部分。

回顧歷史,南海地區的規則建設一直在進行,核心工作之一就是落實《南海各方行為宣言》(DOC),形成「南海行為準則(COC)」。2002年11月4日與東盟國家簽訂了《南海各方行為宣言》,開啟了為南海制定規則的過程,但長期難以達成實質性共識。自2004年12月7日在馬來西亞吉隆坡舉行的第一次落實《南海各方行為宣言》高官會開始截止到目前為止,與東盟國家一共進行了14次磋商。

在前期十餘次磋商中進展非常有限,轉機發生在「南海仲裁案」仲裁結果公布前後。2016年8月15~16日,在落實《南海各方行為宣言》第13次高官會上,審議通過了「與東盟國家應對海上緊急事態外交高官熱線平台指導方針」和《與東盟國家關於在南海適用〈海上意外相遇規則〉的聯合聲明》兩份成果文件。2017年5月18日,與東盟國家落實《南海各方行為宣言》第14次高官會在貴陽舉行,會議審議通過了「南海行為準則」框架,菲律賓也對這一成果表示歡迎。作為重要階段性成果,「準則」框架包括原則、目標、基本承諾等要素,為下一步「準則」磋商奠定了堅實基礎。

對於通過落實《南海各方行為宣言》,最終形成「南海行為準則」的前景,有一種聲音是謹慎樂觀的。例如,外交部邊界與海洋司司長歐陽玉靖認為,「準則」框架旨在為南海地區國家確立南海規矩,它將是南海秩序形成的重要節點。對中方來說,域內的分歧和域外的干涉是阻礙談判進程的最重要因素,但是談判是唯一的出路。另外一種觀點則相對悲觀,認為與東盟在南海問題上難以實現突破。

對剛剛達成的準則框架,有外國學者就認為,需要的是表面看起來在合作,但並不希望看到一個有約束力的「準則」,因此不應對「準則」框架抱有希望。拋開觀點之爭,僅僅從操作程序上來看,南海新秩序的構建是充滿了挑戰的工作。其中一個難題在於,南海問題的核心是與其他直接當事國之間的領土主權爭端,問題最終還是要通過直接談判來解決。東盟國家作為整體並不是這一進程的參與者,如果它們僅僅參與制定南海問題上的規則,那麼東盟作為一個主體參與的界限在哪裡?這一問題將隨著落實《南海各方行為宣言》的深入而日趨凸顯,並有可能成為阻礙進程的關鍵。

此外,南海新秩序的未來走向,除了取決於與東盟國家的磋商與妥協,還受制於外部的大環境。最為重要的外部因素就是美國的干涉與施壓。冷戰後,美國視崛起為其亞太戰略優先考慮。中美之間在南海問題上的齟齬,應該置於這一維度下考察,由此,在南海問題上的行為往往被美國戰略家看成是一個方向標。在美方看來,在南海進行島礁建設、強化防務和踐行所謂「切香腸戰術」的行為,衝擊到既有國際秩序和美國信譽,而這勢必引起美國的干預。美國干涉的手段非常多元,包括加強軍事存在,實施航行自由行動,利用國際法規勸,加強與東盟的協調,鞏固與盟友、戰略夥伴的合作,其目的是增加的戰略成本,塑造的行為。如果南海新秩序不符合美國利益與美國的理念距離太遠,美國干涉的意願會很強烈。

同時周邊的一些國家國內政治對外交政策的影響值得引起關注。杜特爾特贏得大選后,改變了菲律賓的外交政策方向,並在很大程度上改善了在「南海仲裁案」后的外部環境。然而理性地看,杜特爾特政府的轉向乃基於菲律賓的國家利益考慮並非完全基於感情上認可。根據菲律賓最新的《國家安全政策2017~2022》,「『西菲律賓海(南海)』的爭端仍然是菲律賓主權和領土完整首要的安全威脅。」菲律賓對外部安全環境的判斷,將成為期未來五年的指導方針。對越南而言,情況更為複雜。基於國內政治和外部環境的考慮,越南一直在執行多面下注的外交政策。在與改善關係的同時,積極發展與美國、日本之間的關係。2017年5月底到6月初,越南總理阮春福先後訪問美國和日本,以圖平衡各方關係。在訪問日本期間,兩國表示嚴重關切南海問題,並且承諾加強雙方防務合作。

另外,未來周邊某些國家可能會提出仲裁案,或者以提出仲裁案向施壓。菲律賓提出的」南海仲裁案」給帶來了極大的壓力,越南從中獲益甚多,並有可能效仿這一策略。越南一直支持菲律賓在南海上通過國際仲裁的方式來解決,並以觀察員國身份積极參加「仲裁案」聽證會。事實上,越南早前曾經考慮通過國際仲裁方式提起訴訟。2014年6月1日,時值在西沙海域部署981鑽井平台,時任越南總理的阮晉勇在接受採訪時曾說:「我們已經做好準備採取法律行動,我們正在考慮何時才是採取此舉的最佳時機。」相對而言,越南提交國際仲裁的可能性比較小,但以提出「仲裁案」為策略向施壓的可能性較高。

另一種可能是其他直接當事國開啟大規模島礁建設。充分利用強大的基建能力,通過大規模島礁建設掌握了對南海實際控制的優勢局面。然而南海其他直接當事國也可以大規模進行島礁建設。只要擁有財政保證和相應的技術支持,越南和菲律賓同樣可以通過大規模島礁建設改變現狀。正是因為意識到了這一點,2017年5月25日,商務部發布了2017年第28號公告,宣布為維護國家安全對耙吸式挖泥船、絞吸式挖泥船、斗式挖泥船、吸沙船和自航自卸式泥駁實施出口管制。

4.結語

「南海仲裁案」以後,南海問題有所緩和。然而局面緩和無法掩飾南海的複雜性,南海問題長期難以解決,其深層次原因在於其中同時存在著兩種截然對立的秩序觀念,即堅持的以主權原則為基礎的南海秩序,以及美國、菲律賓和越南等國堅持的以國際規則為基礎的南海秩序,這兩種秩序觀念是針鋒相對的,很難達成妥協。近年來,通過大力推進島礁建設,強化南海防禦,提升行政管理能力,加快資源開採,對南海的實際控制有了實質性的轉變,談判議價能力大幅提升。與此同時,美國通過國際規則和國際法對施壓的邊際收益正在遞減,與東盟國家之間的關係也在緩和,南海秩序進入到一種新常態。

隨著新權力格局的形成,重新調整既有南海秩序,構建與新權力格局相匹配的南海新秩序,已經具備了條件。但需要看到,南海新秩序的形成將是一個漫長的、艱難的過程。除了南海直接當事國之間的內部矛盾,還有諸多外部挑戰,尤其是美國的干涉。因此構建南海新秩序,需要盡量削弱美國干涉造成的影響,使南海問題回歸到其本來的實質,即南海問題是與其他直接當事國之間的領土主權爭端問題,這才是解開南海問題的鑰匙。

首發於《現代國際關係》2017年06期。

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