治理與反思 國家治理技術的演進邏輯——以流動人口管控實踐為例

類別：政府治理

本次推出的是天津師範大學的韓志明教授的研究《國家治理技術的演進邏輯——以流動人口管控實踐為例》（武漢大學學報（哲學社會科學版），2017，70(5):106–116, DOI:10.14086/j.cnki.wujss.2017.05.011）。文章認為，流動人口的管控是國家治理的重要任務，也是透視國家治理的重要窗口。人口流動給國家治理帶來了重要挑戰，也促進了各種治理技術的發展。從古代社會流動人口管控的實踐來看，國家管控流動人口的基本舉措主要有嚴格限制、申報登記和安置賑濟等，這其中包含了四種治理技術，並與國家治理目標形成四種匹配模式，即不流動—捆綁技術、清晰化—測算技術、有序化—吸納技術、無害化—控制技術。透過流動人口管控實踐的歷史，可以看到國家治理技術演進的內在邏輯，主要是治理技術隨著社會變遷而出現存廢和揚棄，治理技術的精密化越來越高，治理技術嵌入了更多福利化的內容，治理技術本身及其應用情境更趨複雜化。對流動人口管控技術的分析有助於理解國家治理技術的常態性、動態性和複雜性。

任何社會都存在人口的流動。人口的流動是經濟社會發展的需要，也是經濟社會發展程度的標尺。人口的適度流動促進了社會要素的優化配置、經濟的活力和文化的交融等，但也帶來了勞動就業、社會治安、公共服務和政治穩定等方面的現實問題。自古以來，對於社會中由於災荒、瘟疫、戰亂或商業貿易等導致的人口流動，「官方是不願接受的，並要進行程度不同的行政干預」（曹文柱，1992:332），歷朝歷代的政府都採取了大量措施對流動人口進行管控。作為社會治亂興衰的晴雨表，流動人口不是孤立的社會現象，而是經濟、政治和社會的結構性問題，也是國家治理面對的重要問題。流動人口的管控是考察國家治理的重要窗口。

一、問題提出

人口是國家的基本要素，人口管控是國家治理的基本任務。古往今來的國家治理都必須要面對流動人口這個敏感而重大的問題，也不可避免受到流動人口所帶來的各種負面問題的困擾。

二、 大國流動人口管控的國家實踐

人口是國家的戰略性資源，但龐大的流動人口也給國家治理提出了難題和挑戰。雖然不同歷史時期的社會情況有所不同，流動人口的性質及其規模也大不一樣，但國家的管控措施大致不外乎嚴格限制、申報登記和賑濟安置等基本做法。這些措施既有一定的延續性，又有一定的差異性。

（一） 嚴格限制

要想杜絕人口流動及其負面後果，根本性的舉措就是不讓人口流動，防患於未然。這是傳統農業社會國家的基本政策。古代國家主要通過戶籍制度將土地、財產和福利與人口等捆綁在一起，限制人口的隨意流動。傳統社會還通過建立保甲制度，推行嚴厲的懲罰措施，把民眾「捆綁」在一起，讓民眾相互監督，舉報人口流動的情況。直到國民黨政府時期，還通過互相監督和告發來查獲閑雜人等，增強對市民的監控和管理。

對於已經流動的人口，政府的基本做法就是遣送回籍。新建立初期，國家為了維護城市社會秩序，從最初對遊民進行收容發展到對外流災民、流浪乞討人員展開救助、教育、安置和遣返。2003年，在「孫志剛事件」爆發之後，國家廢止了收容遣送制度。

（二） 申報登記

人口信息是國家治理的基礎信息。很早就開始了人口登記。早在商朝即有「登人」或「登眾」之說。現代戶籍制度下也有大量「黑戶」，享受不到公民應有的權利。自秦朝開始，國家就開始採用統一的人口登記制度，按不同情況區分各種戶籍，分門別類地掌握人口狀況，還制定了詳細的程序。

國家掌握流動人口情況的重要手段是申報。流動人口申報制度始於西周。秦漢之後，國家要求百姓要主動申報土地、財產、人口和年齡等信息（宋昌斌，2004:13）。唐朝以來，人們離開居所去往外地，都需向戶籍所在地的官方申請「公驗」或「路引」。清初沿用明代的黃冊制度。

20世紀初期，民國政府規定，在城市轄區中，所有歸屬於轄區人口的往來、婚嫁、失蹤、收養等信息，都要向政府專設的管理機關報告，在商鋪或者旅館有旅客住宿的情況下，店主要對往來旅客進行登記並上報等。

現代流動人口登記更加技術化了。一些城市建立「多層次網格巡查制度」，對流動人口實行分類化申報登記管理，對有違法犯罪前科的人進行重點檢查和監管，確保能夠隨時掌握其信息，而對主動申報的有正常職業的則會簡化程序。

隨著信息技術的發展，實名制越來越成為流動人口監管的重要工具，具體如火車票、手機號碼、儲蓄和快遞等實行實名制，都有助於相關部門及時掌握流動人口的信息。

（三） 安置賑濟

在多政權並立的歷史時期，各政權為了爭取人口資源，通常用減免賦稅或輕徭薄賦的辦法來招撫民眾。

各朝代都推行安置賑濟流動人口的政策。安置流動人口主要是三種做法。一是以工代賑。其次是賦予流入人口正式的社會角色，將其納入到正常的管理體制中來。最後是對由於戰亂或災荒而形成的流動人口進行救濟。具體來說，一是食宿賑濟。二是開展社會收容。三是出台救助法規。

三、 流動人口治理的目標和技術體系

國家治理目標需要相應的治理技術去落實。根據目標與技術之間的對應性，可以從如下四個方面來探討兩者的匹配關係。

（一） 不流動——捆綁技術

首先，人是可以移動的社會元素，人口流動是社會生活的常態。人口流動是不可避免的，不讓人口流動是難以做到的。

傳統社會生產力水平比較低，社會幾乎是靜態的，農業是社會的主導產業，土地是最基本的生產資料。把人口束縛於土地之上，限制人口的自由流動，是農業經濟的內在要求。將人與土地捆綁在一起，也就限制了人口流動。

古代的保甲制度以戶為單位進行編組，實行聯保連坐。保甲制度的連坐機制使人們互相牽制，個人有過錯，集體受到懲罰。這些措施增加了保甲制度的吸附力和執行力，也提高了人口流動的成本。

同樣，戶籍制度歷史悠久，也是通過資源或福利捆綁來限制人口流動的。古代的戶籍制度，捆綁著地權與賦役。當前的戶籍也不是簡單的身份符號，而是與大量的福利待遇掛鉤的。現行的戶籍管理制度就導致了60多種城鄉間的不平等福利。權利、資源和福利的捆綁強化了現實的利益格局，也使人口的流動變得舉步維艱。

為了限制人口流動及其後果，國家常用的做法就是將人們固定在居住地，限制可能的流入和流出。這些捆綁技術通過權益捆綁，提高流動人口的成本和代價，直接限制住「用腳投票」的可能性。縱觀歷史，捆綁技術延續數千年而依然存在，顯示出強大的生命力。

（二） 清晰化——測算技術

人口流動通常是無規律的社會運動。當流動人口達到一定的規模，包含了動輒數千萬數億人的社會活動，由此產生的複雜的社會效應，將是出人意料的。如果國家不能掌握相關的信息，就會形成盲人摸象的處境，導致各種各樣的社會隱患。

測算技術主要是指進行人口登記或統計的管理方法，其目標是要摸清人口底數，獲得人口數量和狀況的真實信息，以方便國家的徵兵徵稅和徭役等，而掌控人口流動的情況是其中內容之一。通常在人口流動比較頻繁的時期，除了定期開展人口與土地的普查，國家還會增加人口普查與核對的頻率，以保證數據的準確和可靠。國家也會根據社會人口構成的複雜性而增減人口的統計項目。

早在2200多年的原始社會，這就出現了人口普查的萌芽，實現國家對個人的管理。每個國家都發展出人口管理的測算技術。真實而準確的人口信息為國家治理奠定了信息基礎，但測算技術是一項技術活，需要良好的制度機制和信息技術。歷朝歷代都投入大量資源進行人口統計，包括掌握流動人口的信息。

測算技術致力於獲得清晰的人口地圖。但就流動人口來說，測算技術具有內在的限制。因為流動人口本身是不容易測算的，測算的結果質量也不高。目前大部分城市都還採取嚴格的外來人口登記制度，可是對諸如北上廣等超大城市來說，要想做到全部的和即時性登記，需要巨大的成本不說，實際上也是難以做到的。

（三） 有序化——吸納技術

流動人口成分複雜，隱蔽性強，流動性大。如果缺乏必要的羈縻和約束，很容易產生各種越軌行為。人口流動產生的直接後果就是無序。人口外流脫離了流出地政府的權力範圍，又無法進入流向地政府的監管範圍，國家權力對他們鞭長莫及，必然導致權力盲區和監管真空。

治理流動人口的吸納技術是指將流動人口重新納入國家權力版圖的手段和方法。這包括了多種形式的管控實踐，主要包括兩種途徑：一種是將流動人口納入流向地政府管理體系；一種就是將流動人口遣送回籍。

吸納技術的任務是將已經脫序的流動人口重新整合進國家管理體系中來，使之成為國家治理「看得見、夠得著」的對象。通常在重大的動亂或災荒之後，尤其是在新政權建立初期，面對已經形成規模的大量流動人口，國家會採取這種辦法來承認既定事實。

吸納實質上是制度性地位的重新認定以及相應的資源配置過程，因此吸納技術也可以說是利用權利或福利來規劃和組織流動人口。吸納技術的效率取決於制度體系的彈性、開放性和吸引力，尤其是資源儲備等。其中吸納的策略可以是一步到位的，也可以是漸進的。

（四） 無害化——控制技術

從歷史上治亂循環的規律來看，流動人口在歷朝歷代的政權更迭中都扮演著重要的角色，是改朝換代過程中農民起義的生力軍，因而成為國家長治久安所必須要嚴陣以待的問題，最重要的是防止可能的危害，避免最壞的結果。

就無害化的目標來說，國家治理就是要削弱流動人口帶來的衝擊及其有害性，相關的措施主要都是控制性技術，其中主要包括：第一，就地安置；第二，隔離措施；第三，對於大規模的流動人口，通過集中安置或以工代賑等方式推行公共工程。

在生產力水平落後的農業社會，大多數社會民眾都有安土重遷的心理，除非被逼無奈，走投無路，都不願意背井離鄉。因此無害化技術的底線目標是非常簡單的，即給流動人口提供基本的生存條件，讓人能活得下去，不至於滑向罪惡之路。但為了操作上的方便，無害化技術通常需要將流動人口集中起來進行處理，這也很容易導致不恰當的強制和歧視，反而容易激發矛盾和問題。

而且，由於國家利益與個人利益之間的差異，很多時候基於國家利益而實施的無害化技術，往往會限制和剝奪某些個人權益，以至於形成某種「零和博弈」的死結。

四、 流動人口治理技術的演進邏輯

解決流動人口問題的治理技術複雜多樣，下面主要從資源、成本、信息和能力等維度來理解治理技術演進的邏輯。

（一） 治理技術的存廢和揚棄

通過人口統計來掌握人口的狀況，加強對流動人口的監測和管控，是各個時代人口管理的基本做法。就此而言，社會很早就掌握了大國人口治理的技術，體現出非常高的技術理性。人口治理具有一般性，治理技術具有中立性和普適性，戶籍制度和人口統計等技術可以應用於不同的政治和社會環境中，在管控流動人口的過程中發揮重要作用。

保甲制度和連坐法曾經是古代社會人口治理的重要方法。實際上，傳統單位制度下對個體的管控，也可以看作是保甲制度邏輯的延續。現代社會是高度流動的社會，保甲制度和連坐法沒有了操作上的必要性和可行性。但保甲制度和連坐法包含的解決信息、激勵與責任問題的機制，仍然具有啟發價值。

遣返原籍等是歷史上管控流動人口的常用手段。傳統社會的人口流動主要是由賦役、戰亂和災荒等問題引起的。由於經濟和社會的容納能力非常有限，流動人口很難在流入地獲得生存資源。等這些暫時性的問題過去了，人們通常要返回原籍繼續謀生，政府也會提供適當的資助。而對於無故流出的流民，政府更是想方設法將其遣返。但現代社會的人口流動主要是經濟性的，是人們理性選擇的結果，遣返流動人口就會破壞經濟和社會發展。此外，隨著遷徙自由已經成為得到普遍認可的公民權利，遣返的合法性也已經不復存在。

（二） 治理技術的精密化

流動人口管控的基礎是信息。古代國家為了摸清人口狀況，建立了完善的制度，投入了大量的資源。古代的戶籍管理分類很細，管理水平也很高，但這種管理過程是手工操作的，受到信息技術的限制，因此管理系統很難實現高度的精確化和清晰化。流動人口的數量通常只能是一些概數。現代社會智能化的人口信息管理系統以及相關的信息技術的發展，為國家掌控流動人口提供了更好的條件。

戶籍信息是流動人口管理的基礎。但流動人口數量龐大，流動頻繁，依靠戶籍基本找不到人，也管不到人。因此對於流動人口的登記，通常以實有房屋等為載體，實行以房控人、以業管人和以證管人，建立實有人口的信息管理系統。在信息採集上也形成了標準化的格式，比如公安部門登記流動人口的地址標準，包括應用指紋識別技術，以便於計算機內部編碼、統計和查詢。

精密化說到底是信息問題，主要取決於信息技術的進步。流動人口治理的精密化意味著，對流動人口進行更加精準的識別和認證，分門別類進行更加精準和有效的治理。雖然國家不斷追求更精準化的治理，也有實現精準化的動力。但老百姓也有隱瞞信息的激勵，以逃避國家的賦役和懲罰，規避國家的監控。

（三） 治理技術的福利化

土地是農業生產最重要的生產資料，傳統國家將人口與土地捆綁在一起，利用土地來限制人的流動，同時也通過株連和連坐等懲戒措施來防治人口流動。國家對流動人口的管控就是要通過對民眾的牢牢控制，保障農業生產和社會生活的穩定秩序，進而實現國家賦稅徵收、徭役攤派和政治穩定等目標。治理過程充滿了強制色彩，民眾權利基本上無從談起。

現代社會是工業社會，人口與作為生產資料的土地的關係間接而疏遠。在市場經濟體制下，勞動力的自由流動是資源優化組合的重要機制。無論是經濟上還是政治上，限制流動人口顯然都是得不償失的事情。尤其是人口流動主要是謀生或逐利性質的，傳統國家所擔心的流民作亂的問題已經不復存在。如此一來，雖然國家仍然需要保持對流動人口的管控，但結果就是國家必須要更多利用福利性技術來調控流動人口的行為和選擇。

傳統社會把人釘在土地上。國家呈現出的是審查、敵視、拒人千里、揮舞著大棒任意驅趕流動人口的形象。現代社會到處都是流動人口，國家表現出來的是一副上門服務和派發福利的親善姿態。不過，服務並不意味著放棄了管控。流動人口接受國家提供的服務，實質上也就被納入到國家權力體系中來，服務的話語將管控的維度掩藏起來了。

從這個方面說，對流動人口的有效治理存在兩種邏輯。在現代社會中，流動人口越多，社會越有活力，生產力越發達，國家就有更多的資源和能力來服務於流動人口，從而形成良性的治理循環。

（四） 治理技術的複雜化

在大多數時候，傳統社會都可以說是簡單社會。流動人口的治理主要是一些天災人禍所帶來的臨時性任務，而且管理體系和治理任務也都比較簡單，治理的焦點主要是流動人口的生存和生活問題。其原因在於，社會結構比較簡單，社會經濟關係並不複雜，國家的職能範圍是非常有限的，更不需要承擔民眾的公共服務和社會福利，因而主要是從民眾生計和政權穩定的角度去解決問題。

現代社會是高度複雜的社會，經濟和社會生活高度複雜，流動人口管理的複雜性指數非常高。首先，流動人口的數量和規模更加龐大，而且人口流動的誘因和訴求也更加多樣了，其中有經濟性原因，也有權利性訴求；其次，由於政府職能的專業化，流動人口的管理過程更加複雜，牽涉到公安、海關、城管執法以及社區等多層次多部門；最後，流動人口的管控與計劃生育工作、暫住人口登記、警務責任制、出租房管理、勞動用工管理等錯綜複雜地關聯在一起。這些都要求更加精確、規範而複雜的管理。

特別值得指出的是，傳統社會的國家治理固然也要面對流動人口所造成的複雜性局面，尤其是由此產生的威脅政權穩定的問題，但卻基本上不需要面對複雜的經濟和社會權利等問題。現代社會的流動人口主要是經濟性的，因此國家治理已經基本上不需要面對可能威脅政權穩定的問題，但卻必須要面對龐大數量的流動人口帶來的複雜的社會治安問題、人口管理制度所涉及的公民權利問題及其所包含的公平和正義問題。

五、 結論與思考

流動人口的治理是國家治理的重要任務。隨著社會的發展，流動人口的性質已經有了巨大的變化，國家治理的理念和舉措也都有了重要的轉向。傳統社會推行的主要是以限制流動為主的管控措施，而現代社會則主要是圍繞秩序、安全和權利等來提供管理和服務。

流動人口的治理技術既有很大的延續性，也有顯著的轉變和升級。現代社會生產力的發展把人口從土地上解放出來，給予流動人口廣泛的生存空間，民主和法治制度賦予人口流動以合法性和正當性，公民權利觀念的確立要求國家承擔起更多的服務職責。這些因素共同推動了治理技術的轉型升級。其中最重要的是，壓制個人權利的做法逐漸被取消了，而更多將福利和服務融入治理技術中去。治理技術的轉向也呼應並體現了社會價值觀念的嬗變。

當然，國家治理所面對的情境和問題都是不一樣的，治理技術有其各自的邏輯，也有各不相同的效用。雖然保甲制度和連坐制已經不復存在，但其管控流動人口的分權策略、權力下沉和社會自我管理等機制卻是有適應性和普適性的，事實上現代社會的網格化管理就不同程度地包含了這些元素。

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參考文獻：略

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