當科技超越法律：FinTech的英國經驗

這兩年，由金融（Financial）和科技（Technology）結合而生的「金融科技」（FinTech）一詞在大熱，一舉取代已被污名化的「互聯網金融」，為層出不窮的「新金融」提供了新的理論勢能。然而，從系統性風險到金融消費者保護，從用戶隱私到網路安全，這波由科技驅動的金融革新仍不乏風險隱憂。如何在技術日新月異和模式迅速迭代的背景下，保持法律制度的彈性，既不因監管太早或過於嚴苛而阻礙真正的創新者，又不因出手太晚而失去了控制風險蔓延的機會？這樣的「步調難題」（pacing problem）恐怕是科技和法律之間的永恆困惑。懷揣著這一疑問， 2017年7月至8月，人民大學金融科技與互聯網安全研究中心一行多人前往英國，與政府、學者、業界就FinTech議題展開深入對話，其間獲益良多，在此與同道分享。

英國的FinTech產業

儘管中美一直是FinTech的主要策源地，但過去四年間，英國後來居上，根據安永會計師事務所的測算，2015年，英國的FinTech市場規模大約是66億英鎊，僱員數量61000人，國內投資總額達5.24億英鎊，其涵蓋了支付（54%）、信貸（20%）、保險（8%）和投資管理（12%）等諸多領域。

表1 全球FinTech市場規模（不含大陸）來源：EY,UK Fintech: on the cutting edge,2016

FinTech在英國的發展其來有自。作為傳統金融中心，倫敦在2008年的金融海嘯中遭受重創。為了儘快從危機中恢復，英國開啟了以金融服務創新、消費者利益提升和市場競爭強化為導向的新經濟政策，FinTech由此應運而生。自2008年到2013年，英國FinTech的交易規模以每年74%的規模遞增，投資總額增長了八倍之多，這次訪問也印證了這一點。與年輕的創業者迥異，我在倫敦遇到FinTech企業家的年齡大多在50歲左右。劍橋大學新興經濟中心的研究者告訴我，這些企業家一般在傳統金融機構工作多年，因為在金融危機中失去工作，而不得不轉戰來此。但這並非全是壞事，在某種意義上，他們的經驗、人脈和資本是倫敦FinTech生態系統形成的關鍵。

正如其他產業，脫歐以及歐盟將法蘭克福打造成金融中心的計劃都對英國的FinTech市場產生了不利影響。不過，多位受訪者都對我表示，這種影響只是暫時和局部的，長遠來看，倫敦依然是歐洲的FinTech首都，英國所特有的法律制度和監管政策才是其保持活力的關鍵。

人工智慧當投資人「遇上」人工智慧人工智慧科技公司成功基石在於技術研發能力，而後期商業的成功則取決於其能否最大限度地發揮技術價值，應用到產品上並迎合消費者需求。

獨立的監管機構

2013年的英國金融改革，在英格蘭銀行暨央行之外確立了以審慎監管局（Prudential Regulation Authority, PRA）和金融行為監管局（Financial Conduct Authority，FCA）為支柱的「雙峰監管」（twin-peaks regulation）框架。其中，PRA負責實施宏觀審慎監管職能，主要對象是系統性重要金融機構，包括存款機構、保險公司和大型複雜投資公司。FCA負責所有金融機構的行為監管，通過促進消費者保護、健全金融體系和提高金融市場服務效率，增強社會公眾對金融體系的信心。儘管在今年3月，為了強化宏觀審慎監管，PRA被歸入英格蘭銀行，其董事會被審慎監管委員會（Prudential Regulation Committee，PRC）所取代，但PRC的12名成員中，由7名來自英格蘭銀行以外，從而保持了PRA的相對獨立性。

監管機構的獨立性意義重大。一方面，目標的獨立性（goal independence）有利於監管目標與多變且多元的政府目標適度疏離，從而增加監管行為和政策制定的確定性與可信度，進而增強民眾對監管制度的信心。就FinTech而言，雖然自前首相卡梅倫開始，英國政府為打造FinTech產業不惜餘力，但在我們與PRA和FCA的訪談中，相關負責人均說明其監管內容被依法限定，支持FinTech發展並非直接監管目標。反觀，「一行三會」被賦予行業行政主管和行業監管的雙重職責，這使得監管機構在推動實體產業快速發展與加強行業審慎監管之間顧此失彼，「踩油門」與「踩剎車」交替出現，政策法律的可信性大打折扣。另一方面，工具的獨立性（instrument independence）能夠發揮監管機構的專業技能，以便從法律規則出發，對複雜問題做出及時和體系化的反應，從而保持監管的穩定性和連續性。在我們問及對FinTech是否出台專項監管制度時，PRA和FCA回答說，他們均立足於自身的法定職權和既有架構，並不會FinTech做一事一議的處理。

新型的政商關係

「獨立性」並不是無視政治意願或經濟發展，英國的實踐表明，監管機構可以採用更靈活、更中性的手段，為科技創新和FinTech營造適宜的土壤。一方面，監管機構積極助推初創公司。2014年10月，FCA設立「創新中心」（Innovate and Innovation Hub），促使真正挑戰商業模式、有助於消費者利益、且與目前監管框架不太相容的企業參與，向其提供非正式支持，幫助其降低合規成本。無獨有偶，2016年6月，英格蘭銀行成立了「金融科技加速器」（FinTech Accelerator），旨在與技術創新的公司合作，探索如何將FinTech創新用於中央銀行業務。作為對參與加速器的企業的回報，英格蘭銀行為企業提供了展示其解決方案的機會，以此獲得專家和重要客戶的參考建議。作為加速器的配套設施，英格蘭銀行還創建了一個金融科技相關組織的社區，以期通過合作網路機制，分享創意、想法和見解，使企業之間相互學習，同時有助於英格蘭銀行能與來自整個行業的各種金融科技公司合作。迄今，創新中心和金融科技加速器已向數百家公司敞開了大門。在倫敦的金絲雀碼頭，以FCA為中心的「新金融區」蓬勃興起，大量FinTech企業匯聚成長，其業務、文化和風格與「倫敦城」（City of London）的老金融中心形成了鮮明對比。在那裡，我們與英國最大的FinTech孵化器之一——Level 39進行了深入訪談，它已成功孵化了電子支付、區塊鏈、智能投顧領域的公司100餘家，其中很多受益於FCA的創新中心。

另一方面，鼓勵創新並不意味著「去監管」。以英國首創的「沙盒機制」（Sandbox）為例，儘管它被很多人視為放鬆管制，進而推動少數企業創新的制度，但其負責人卻再三向我們澄清：「我們並非去監管，而是強化監管。」實踐中，FCA為獲批進入沙盒的每一家企業指定專人負責，通過強制的信息披露，依具體情勢進行差異化的全程特別指導（Individual Guidance）。顯然，這一模式不但在整體上維護了監管安定性，而且降低了創新前沿地帶所特有的法律不確定性，便利了企業融資和新產品及服務的推出。同時，它將監管要求內嵌於業務的開發流程中，消費者的利益得以優先考慮。

審慎的規則創新

在本次訪談中，多名受訪者都坦承：FinTech仍在快速發展中，其風險難以被充分認知和評估，新的制度框架仍有待時日。那麼，如何在法律未動、科技先行的局勢下，把握具體的監管步驟？據我觀察，英國的監管機構主要有如下經驗：

其一，保持學習姿態。作為企業和中央銀行的聯絡平台，金融科技加速器在鼓勵企業創新之外，還負有提升央行對FinTech發展趨勢的了解，反思科技創新如何影響其政策目標的重任。此外，監管者多採取與學者一道研究、聘請知名教授擔任內部顧問等方式，和學界進行緊密合作。再者，監管機構還應具備國際視野，定期與FinTech領先國家交流分享，而我們本次的訪談便起因於此。其二，出具非正式意見。在出台正式法規之前，監管機構應對新興科技保持高度關注，並在適當的時機發布白皮書，以提示風險或引領方向，2015年的《數字貨幣》（Digital Currencies）、2016年的《分散式賬本技術：超越區塊鏈》（Distributed Technology: beyond blockchain）等報告均是適例。其三，提出修法建議。法律的生命在於經驗，因而它必須隨時代而變。有鑒於此，FCA不僅將創新中心定位為企業創新中心，還定位為法律創新中心，從而在對創新的監管中創新監管自身。據悉，今年10月份，FCA將系統總結沙盒制度的經驗，就FinTech發布一攬子制度建議，我們可以拭目以待。不過，企業創新和法律創新畢竟有所不同：前者由市場推動，那麼法律創新則要兼顧消費者、社會和政府的訴求。故此，監管機構應當以「消費者保護」和「防範系統性風險」為依歸，綜合考量潛在所有利益攸關者的權益，從而在遵循法律保留、正當程序和比例原則的前提下，作出有效且負責任的決策。

如何應對這樣一個科技超越法律的時代，是各國共同的難題。英國在FinTech領域的經驗，給不確定的時代提供了一些確定的，但又遠未定型的「它山之石」。