美國軍事力量發展的推動力：戰略管理與規劃

一、前言

一個國家「戰略行為體」的運轉猶如一個旋轉的陀螺體，其軸線就是國家安全戰略（或稱大戰略），軸線直則運轉穩；陀螺支撐體則由在國家安全戰略框架下的各層級戰略構成，其緊密度決定了這個陀螺體的結構鬆散程度；著力點則由民族利益（或稱國民特性）和國家利益組成，顯而易見，兩者的統一度決定了這個陀螺體運轉過程中的阻力大小，同時也構成了各層級戰略文化背景；而陀螺旋轉的驅動力則是本文要重點探索的美軍戰略管理與規劃能力。

作為世界上唯一的超級大國，美國的全球戰略舉世矚目，其戰略思想是以美國國民特性與國家利益為基礎，通過以國防部為主導的全球公共區域、以中央情報局為主導的文化傳播通道、以國務院為主導的外交渠道等國家安全戰略意圖輸出途徑，來輸出其價值觀。

美國的戰略體系可分為三個層次，即國家安全戰略、國防戰略、軍事戰略。國家安全戰略涉及到國家發展的各個層面，包括國防、外交、經濟、信息、社會等不同領域方面的內容。確保這些領域的安全涉及到軍隊、執法機構、外交部門和各個相關機構的共同努力。國防戰略涉及的是國家防衛能力建設，由國防部統籌各種資源進行軍隊建設，並具體負責國防戰略的制訂，這充分體現了美軍文人治軍的理念，旨在使軍隊領導人專心於軍事戰略計劃的制訂和實施。國防戰略往往僅指明總體行動方向，需要軍事戰略來進行具體操作，軍事戰略是由參謀長聯席會議負責制定，重點是軍隊能力建設和設計聯合作戰方針。

美國的國家安全戰略自二戰後歷經幾十年的演化過程才形成了今天的發展思路與架構模式，對於美國安全戰略的演化過程不再贅述，本文重點探討其戰略管理及規劃理論和框架問題。

二、美軍戰略管理與規劃的「5P」模型

美軍的戰略管理實際上體現的是企業管理的思想，即將國防部想定為一個超大型企業，其戰略管理過程也符合明茨伯格的「5P 」模型：

戰略首先要進行規劃（Plan），以實現一定的目的，而要在競爭環境中實現某種目的，必須要採取一定的謀略（Ploy），規劃是普適的，而謀略則是具體的。戰略又是一種模式（Pattern），是過去成功經驗的凝練；定位（Position）則是組織在競爭環境中的地位，以及通過何種產品（手段及方式）來實現戰略；戰略又是某種觀點（Perspective），即通過組織文化和獻計獻策的集體行為來影響戰略層面的決策。

以上的「5P」模型適合於各種企業，而美國國防部可以看作是世界上最大的軍事企業，並處於近乎壟斷的地位，其定位非常明確——確保其全球主導地位（Position）。結合自二戰以來成功的經驗，美國國防部已經逐步完善了戰略的發展模式（Pattern）。就美軍戰略而言，觀點（Perspective）是自底向上的意見搜集行為，將其反饋給決策者，美軍要求作戰指揮官由下而上，評估國防部長辦公廳規劃和預算決定所產生的影響，向參聯會主席和國防部長提供有關國防部和軍種規劃能否滿足作戰需求的意見。在此基礎上，再通過制定新的規劃（Plan）和實施某種謀略（Ploy）來完成其軍事戰略。

美軍的戰略管理可粗分為兩種，一種是四年制的，以四年防務評估（QDR）為核心，對過去四年中的美軍建設進行評審，找到合適的模式（Pattern），對未來世界安全環境作評估，確立地區性定位（Position），進而開發對應性武器裝備或戰法。如針對中亞地區的反恐合作、針對北美地區的防空安全合作、針對非洲地區的安全合作與教育活動、針對太平洋地區的空海一體戰。這種四年的戰略管理是中期的，主要是為了契合政治需要，即每四年一次的政府更替。

另一種戰略管理是短期的，即年度管理，通過制定年度戰略規劃，結合國防預算，實現部隊的漸進式發展。這部分戰略管理在四年防務評估報告的指導下是採用計劃方式來實現的。在實施過程中必須要對戰略目標進行優先順序安排，如最新的FY2012-2013 戰略管理規劃就提到國防部平衡資源與風險來實現五個按優先順序排列的戰略目標：一是在今天的戰爭中取得優勢地位；二是防止與遏制衝突；三是準備擊敗對手並在大範圍突發事件中取勝；四是保留並增強全志願部隊；五是改革國防企業的業務和支援職能。

事實上，美國國防部還有個較早的內部文本的2012財年戰略目標：一是在今天的戰爭中取得優勢地位；二是保留並增強部隊；三是防止與遏制衝突；四是為大範圍突發事件做準備；五是在整個國防部內培養節約型文化。

從這兩個版本的比較可以看出，不同的優先順序決定了不同的戰略行為，而且從內部版本走向公開也是美軍戰略傳播的一個發展思路。美軍各級戰略——行動的層級關係如圖1所示。

圖1：美軍各級戰略——行動的層級關係示意圖

三、國家戰略指導系統框架分析

在具體實施美國的國家安全戰略目標時，其國家戰略框架是由通過國防管理系統來實現，而不是兩層軍事戰略指導下的單純的軍事計劃和軍事行動。具體參見圖2：

圖2 國家戰略指導系統框架

在圖2中，首先指明了總統和國防部長的角色，從宏觀上建立戰略體系、理順指揮體系，對軍隊進行指揮（統一指揮計劃）和政策指導。參謀長聯席會議則具體負責國家軍事戰略制訂和聯合戰略規劃系統（Joint Strategic Planning System，簡寫為JSPS）的建立，其核心是機密級別的聯合戰略能力規劃（Joint Strategic Capabilities Plan）。

具體的戰役實施仍然是聯合戰區司令官的責任，戰區戰略是美國特有的戰略，在許多國家看來是國家戰略層面的方針政策，在美國看來則是地區性戰略，這也是美國世界霸權的體現。美國的戰區戰略要由戰役計劃來具體操作，即所謂的作戰計劃（OPLAN），如針對朝鮮人民民主共和國的「5027」和「5029」計劃。

在圖2中，聯合戰略規劃系統（JSPS）和自適應規劃與執行（Adaptive Planning andExecution，簡寫為APEX）在統一指導下，共同完成計劃的實施，這就是戰略和戰役層的互動，自適應規劃與執行（APEX）由參謀長聯席會議主席CJCSM 3122系列手冊所中規定，用於取代老版本的聯合作戰計劃與執行系統（JOPES），該作戰計劃系統更為靈活，有多種選項，可快速分析和評估。可便利升級，適合於跨機構信息互通及合作，適應性較強。這也是其名稱的含義所在，目前這項工作正在進行之中。

1、頂層指導文件

國家戰略指導系統框架頂層包括6個文件，除大家熟知的國家安全戰略、國防戰略和四年防務評估報告外，還有統一指揮計劃（UCP）、軍隊應用指南（GEF）、軍隊發展指南（GDF），所有這些文件，構成了戰略指導系統的頂層。

（1）統一指揮計劃（Unified Command Plan，UCP），這個計劃就是對美軍的作戰司令部的職責範圍做出規定和說明，事實上，至少還有兩個文件有類似的說明，一個是《美國武裝部隊準則》（Doctrine for the Armed Forces of the United States），還有一個是《部隊統一指揮備忘錄》（the Forces for Unified Commands memorandum），不過UCP是最權威的文件，被設定為內參級（FOUO）。除了傳統的六大地區司令部外，美軍還注重四個職能司令部的作用，例如，在2001年「911」恐怖襲擊之前，USSOCOM（特種作戰司令部）的首要任務是在行動中進行作戰指揮支援，包括組織、訓練和裝備特種部隊，進而將它們投入作戰，支持在全球作戰的指揮官以及美國的駐外大使和這些國家的特戰部隊。美國總統隨後在2004年的「統一指揮計劃（Unified Command Plan）」中擴大了USSOCOM的職權範圍。該計劃將與國防部同步制定計劃應對全球恐怖主義網路威脅，同時直接指導全球反恐作戰的責任分配給了特戰司令部。USSOCOM為了支持反對恐怖主義的全球戰役，對國防部的所有計劃進行了分析、協調並優化，在滿足全球需要的條件下進行到軍力和資源的分配，然後形成給聯合參謀部（Joint Staff）的建議。

（2）軍隊使用指南（Guidance for Employment of theForce，縮寫為GEF），是戰略到戰役層面的鏈接指導，作為保密性文件，軍隊應用指南包括：安全合作、詳盡計劃的制定、全球態勢、全球軍力管理、核武器使用計劃的制定。GEF由國防部長制訂，與參聯主席的JSPS是并行和互補關係。

（3）軍隊發展指南（Guidance for Development of theForce，縮寫為 GDF），是軍隊的長期（20年）發展計劃，2008年首次發布，取代了過去的戰略計劃指南（Strategic PlanningGuidance )、轉型計劃指南（Transformation Planning Guidance）、態勢指南（Posture Guidance）、科技戰略指南（Science andTechnology Strategic Guidance），以及若干零碎的計劃指南，是在聯合戰略視角下的軍隊發展方針。GEF就是軍隊使用，而GDF就是軍隊建設，也就是我們前述的戰略規劃的兩個要點。

2、實施層——美軍聯合戰略規劃系統（JSPS）

在國家戰略指導系統架構下，聯合戰略規劃系統是參謀長聯席會議主席負責實施的主要戰略規劃系統，這個系統是美軍軍事戰略規劃的實施層核心。

根據美國法典的相關規定，參謀長聯席會議主席作為軍事顧問，為總統、國防部長、國家安全委員會和國土安全委員會建言。作為諮詢專家，參謀長聯席會議主席需要整理產生相應的戰略規劃文件，這些文件均由聯合戰略規劃系統產生，主要包括5個重要文件：

l 國家軍事戰略（TheNational Military Strategy ，簡寫為NMS）。

l 聯合規劃文件（JointPlanning Document ，簡寫為JPD），參謀長聯席會議主席使用聯合規劃文件為國防部長提供計劃優先順序、需求和推薦意見，國防部長根據其意見，制訂國防規劃指導（DPG），然後啟動「規劃——計劃——預算——執行」系統（PPBES）。

l 參謀長聯席會議主席計劃建議（Chairman』s Program Recommendation (CPR)，該文件以聯合戰備、訓練和能力的持續性改善為重點。其目的是為聯合規劃文件提供調整方案，修改或擴充聯合規劃文件的指導性。

l 聯合戰略能力計劃（JointStrategic Capabilities Plan，簡寫為JSCP），根據國家軍事戰略指導戰區作戰司令官完成戰略規劃，戰區司令官將國防戰略和軍事戰略相關的國家安全目標轉化為軍事能力並體現在作戰計劃（OPLAN）中，聯合戰略能力計劃提供詳細的計劃指導以及軍隊調遣來完成概念性的軍力計劃，例如，「若爆發第二次朝鮮戰爭將動用10個旅參戰」，就是這樣的想定式的計劃。聯合戰略能力計劃是聯合戰略規劃系統和自適應規劃與執行系統的紐帶，也是美軍軍力規劃的核心。該計劃是由參謀長聯席會議主席指令CJCSI 3110.01 《聯合戰略能力計劃》所規定，是由參聯會下屬的戰略與政策局（J-5）負責完成。

l 參聯會主席計劃評估（Chairman』s Program Assessment ，簡寫為CPA），是用來鑒別PPBE系統對規劃優先權的支持程度。用來提供規劃目標備忘錄，以此影響完成國家安全目標所需支持的先後順利。該工作是由參聯會下屬兵力結構、資源和評估局（J-8）負責進行。

由此可見，聯合戰略規劃系統是以兩條線進行的，一條是軍事戰備和軍事計劃，以戰略與政策局（J-5）為主，內嵌軍隊使用規劃，外接到自適應規劃與執行系統；另一條則是國防項目管理，即PPBE系統，為軍事行動提供技術和資源支持，內嵌軍隊建設規劃，外接到國防部相關項目管理系統，在規劃方面，以兵力結構、資源和評估局（J-8）為主。

軍隊使用和建設的結合點就是聯合戰略能力計劃（JSCP）。

以上僅對JSPS進行簡要介紹，具體內部結構因為屬於美軍保密核心框架，只能做理論層面的研究。

四、美國國防戰略規劃流程

國防戰略規劃的重點是：軍隊建設與軍隊使用。「建設」的目的是增強戰鬥力，「使用」就是部隊的部署與行動，旨在消除外在的風險。不僅軍隊使用有風險，軍隊建設也有其內在風險，為了消除內在風險、提高效率，美軍在建設方面成功實施了「規劃—計劃—預算—執行」（PPBE）的管理方法，其本質就是有效利用資源的一種方法。

「規劃—計劃—預算—執行」（PPBE）方法是1961年麥克納馬拉（RobertS. McNamara）任美國國防部長時，由黑弛（Hitch）引進並發展成為計劃預算制度，其功能在於協助達成目標，設計最具成本效益的計劃，因此，也是系統分析方法在軍事上應用的源流，它始終與軍事戰略規劃相結合。發展至今，已廣泛應用，成為國防資源分配的工具，參見圖3。

圖3：「規劃—計劃—預算—執行」（PPBE）系統流程示意圖

根據美國國防部的相關文件「規劃—計劃—預算—執行」系統（PPBES）的最終目的是——在有限的財力下，為作戰司令官提供軍力、裝備和支援的最佳組合，在預計可能遭受的威脅的基礎上制訂相關戰略，最終產生規劃、計劃並提出國防部的預算方案。

美軍在2001年《四年防務評估》后，重點提出了基於能力的建設問題，即應該具有什麼樣的能力來應對挑戰。

軍隊的能力也即戰鬥力，是通過對潛在對手的評估和對自身的評估來進行戰略上的決策。1973年成立的美國國防部凈評估辦公室，就是為此目的而設立的，根據國防部文件DODDirective 5111.11規定，凈評估主任是國防部長的主要助手與顧問，他負責對美國現有軍事實力、發展趨勢以及未來的能力與潛力進行凈評估，並與其他國家軍隊進行比對，以識別未來美國所面臨的威脅與機遇。

作為早期蘭德公司的研究人員，安德魯.馬歇爾（Andrew Marshall）在蘭德公司發展出凈評估方法，並於1973年出任第一任凈評估主任，活躍至今，被譽為美國國防部的尤達，弟子包括切尼和拉姆斯菲爾德這樣的重量級人物。由於凈評估辦公室需要對自身和對手有著清楚的認識和了解，情報方面的工作是非常關鍵的，因為錯誤的情報將導致錯誤的判斷，這也是凈評估辦公室非常神秘的原因，它是美國戰略情報分析的集大成者。

軍隊是通過資金支持來實現發展的，也即通過PPBE的整個過程來實現之，PPBE實際上不過是「戰略規劃+財務管理」的模式而已，良好的PPBE系統難點並不在財務管理上，畢竟財務管理是非常成熟的現代管理方法。難在戰略規劃上，戰略規劃的優劣決定軍隊建設的好與差。

在邏輯上，PPBE是在戰略指導下進行的，它們的關係如何，美軍也做了一番研究，圖4為PPBE在規劃階段和各層級戰略的關係：

圖4： PPBES規劃階段戰略流程圖

圖4 較好地說明了如何將戰略與規劃相連接，以完成基於戰略視角的軍隊建設，即在國家安全戰略框架下制定國防戰略，通過四年防務評估來對國家軍事戰略進行審核，審核通過或整改后的國家軍事戰略分兩條路實施，一是軍隊發展指導，實際上就是各軍種自身的發展規劃，這種規劃分為長期和短期計劃，通過價值衡量轉化為相關建設預算。短期計劃如軍事訓練、人員工資等，可事先進行預算規劃，變動不大，而且也易於評估。長期計劃則需經過審核通過後變成項目，通過劃分時間階段來實施，如大家所熟知的美國陸軍的數字化項目、未來戰鬥系統（FCS）項目，都是如此操作的。前者開始預算很少，分項目也少，通過不斷追加，最終演變為今天的美陸軍作戰信息系統；而後者則開始預算很多，分項目也很多，但最終除少數子項目外不得不叫停，畢竟，經過分析發現其投入和產出不成比例。

《參聯計劃建議》是美軍自身建設中富有特色的一個文件，重點是軍種聯合，因為各軍種有自己的發展計劃和指導，但需要聯合，1986年國防部改組法的出台，就是各軍種自行其是、造成拯救伊朗人質失敗等諸多問題的解決之道。「聯合」不是僅停留於口頭，而是需要實際的行動和協作，需要有指導和規範。《參聯計劃建議》是聯合規劃指導的上層指導性綱要，主要是為了對戰區聯合行動提出主要指導方針。各戰區依據此指導來進行聯合演練和制定相關行動方案。

五、結論

最新出版的美國皮尤研究中心《美國價值觀調查報告2012》指出，「美國仍然是一個高度宗教化的國家」。自美國建國至今，基督教思想（特別是清教思想）仍然是直接影響其對外政策思維及戰略思想的潛在的、決定性因素。也正如美軍軍事宗教自由基金會創始人，前美國空軍軍法署署長米凱•溫期坦所說：「這種狂熱的支配主義基督教已經像海嘯一樣橫掃五角大樓所有的737個美國軍事機構……」。因此，「保護並輸出美國式價值觀」成為美國國家安全戰略的核心內容是必然的，加強「保護並輸出美國式價值觀」的能力建設則是美軍戰略規劃最顯著的本質特性。

綜上所述，美軍的戰略管理可概括為：以美國特有的戰略文化為背景，對美軍內部資源和外部風險進行評估，通過平衡資源與風險，謀求國家與軍隊發展效益的最大化，進而在全球安全環境中立於不敗之地，為「美國的普世價值」保駕護航。

從美軍戰略層級的分析來看，其國防和軍事戰略必須有預先的計劃，結合資源管理、引領部隊建設之路，從而保障戰役和行動的勝利。就此而言，美軍的戰略體系是一個龐大且細緻的管理體系，這個體系的建設歷經了幾十年，絕不僅僅是戰略層面的空談。

但從另一個方面看，美軍的這種戰略規劃框架仍然有其不足之處。

一是美軍戰略規劃與實施面臨軍種利益與軍種文化的挑戰

從內部看，美軍軍隊建設模式是建立在聯合的基礎上，但在真正實施時仍免不了受各軍種利益以及軍種文化的影響。例如，「空海一體戰」概念提出后，很多人更關心陸軍在其中的作用，而陸軍智囊人員也對此進行了評述，利文沃斯指參學院高級軍事研究學校的創始人，陸軍退役准將德切格（Huba Wass de Czege）在《陸軍》雜誌2011年5月號的文章中，將現在的「空海一體戰」與1990年代盛行的「快速決定性作戰」（RDO）理論相比較后，認為這兩種理論均充滿了理想主義論調。事實上，「快速決定性作戰」是軍事技術部門的偏愛而被陸軍和海軍陸戰隊反感的概念，雖然在科索沃、阿富汗甚至伊拉克戰爭得到了部分證實，但最終陷入泥潭的仍然是地面部隊。德切格認為，沒有強力地面部隊的作戰只是某種懲罰，而不能取得全勝。況且這些理想性的構想從來沒有實踐，也沒有在學校中得到教育和認同。在《陸軍》雜誌2011年11月號的文章中，德切格認為「空海一體戰」的開支是巨大的，將使美國像當年入侵阿富汗的蘇軍一樣，陷入泥潭難以自拔。他引述了辛里奇（Raoul Heinrichs）在《外交家》雜誌的文章，「空海一體戰」的競爭最終可能導致核武器的競爭與發展。德切格認為，視為合作夥伴將其拉入國際安全協定，即使困難重重也比軍事競賽強。

又如，作為「空海一體戰」概念的戰場空間核心支撐的「海基能力」（seabasing）概念，由海軍陸戰隊提出至今已近20年，也正是由於軍種利益與軍種文化的影響，至今尚未完全統一認識，國防部對成立「海基能力協調辦公室」的建議避而不談。由此可見，在戰略層面上，軍種矛盾和文化上的差異是難以避免的。

二是美軍龐大的官僚機構同樣制約著其整體效能的發揮

美國國防部本身就是世界上最大的官僚機構，也造成了戰略層級的複雜性和系統複雜性：從尉官到將官，從文官到武官，從部長到普通職員，涉及人員眾多，部門眾多，而且由於保密原因，層層設定情報和文件的獲取許可權，因審核而造成戰略計劃的滯後效應。而各個單位為了自身的利益，紛紛出籠相關的戰略文件，造成戰略文件的泛濫，反而降低了效率，迫使國防部出台項目優先權，試圖在文件海洋中找到正確的方向。2008年出台的《軍隊發展指南》就是最好的例子，美軍不得不整合越來越多的戰略計劃，調和矛盾並消除部門之間的摩擦。在效率方面，由於PPBE需要國會的審核，國會內部兩黨之爭也會拖拽國防項目的後腿，難以「集中力量辦大事」。

三是多元文化對美國主流文化的衝擊將對美國「戰略行為體」的軸線產生巨大的影響

隨西裔人口大量湧入，美國的國民特性（國民身份）正遭受著巨大的衝擊，同時國內信仰狀況呈下降趨勢，作為美國主流文化的「盎格魯-撒克遜」文化在未來能否保持主流地位，將對未來美國國家安全戰略的走向產生巨大的影響。另外，美國製造業結構的不合理性、全球經濟一體化對美國國家利益的衝擊、外太空的脆弱性與網路空間的無界性能否保障美軍在全球公共區域的暢通無阻……等等諸多的不穩定或不確定性，都將對美國「戰略行為體」的運轉產生直接的影響。如何抵消這些負面影響，平衡戰略風險，將是考驗美軍高層的一堆隱性難題。

對於而言，學習和借鑒美國戰略管理的科學性和實用性，結合的具體實踐，避免美軍戰略管理上的不足，建立合理的「戰略—規劃—行動—評估」體制，為提高人民解放軍組織效能和作戰效能而努力，是非常重要的，總參戰略規劃部的成立與發展也以此為目的。從無到有，從小到大，我軍戰略管理和戰略規劃一定會日臻完善，對此我們深信不疑。

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