輸配電價改革 實現電價改革的新突破

杭州蕭山國際機場去年總用電量約1.3億多萬度，是名副其實的用電大戶，用電成本佔用能成本的80%以上。「通過大用戶向發電企業直接購電，一度電便宜3分錢，我們去年全年節省了電費180萬元。」蕭山機場動力機電與能源管理部副總經理胡軍說，隨著油改電項目的推進，今年用電量將增長20%左右，預計上半年用電成本能減少200多萬元。

數字顯示，2015年，浙江省電力直接交易的規模僅佔全社會電量的1.1%，2016年這一數字迅速增長到20.7%。而浙江只是全國的一個縮影，巨變的背後，是新一輪電力體制改革在全國的加速推進。

輸配電價改革領跑電力體制改革

在新一輪電力體制改革中，隨著價格改革向縱深推進，價格機制在市場機制中的核心作用不斷提升，其在發揮市場決定資源配置作用、提高供給體系質量和效率等方面的效果不斷顯現。而在新的價格機制的構建過程中，輸配電價改革可謂是重中之重。

「在現行電價的構成中，輸配電成本佔1/3，由於各省不一樣，全國差別太大，因此不好平均，但毫無疑問是電價的主要部分。抓輸配電價改革就是要抓住電價改革的主要矛盾。」人民大學經濟學院副院長鄭新業表示，按照「9號文」的指導，電網就好比高速公路，應該只收「過路費」。他所說的「9號文」，指的是2015年3月15日中共中央、國務院發布的《關於進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發〔2015〕9號）。

宏觀院市場所價格監管研究室室主任楊娟與其看法一致。她對經濟導報記者說：「輸配電是電力產業鏈條的中間環節，而過網費是終端用戶電費構成中的重要部分，約佔終端電價的30%。」她認為，輸配電環節具有自然壟斷的屬性，因此要有效約束其成本和價格。

事實上，在電力體制改革中人們常說的「管住中間」，指的就是要管好輸配電價。2014年，輸配電價改革試點在深圳電網起步，通過3年的努力，目前已實現全國輸配電價改革全覆蓋，初步建立了科學規範透明的電網輸配電價監管框架，不僅提高了監管科學化水平，強化了壟斷行業成本約束，而且有效降低了企業用能成本。據了解，通過嚴格成本監審，核減與輸配電業務不相關資產、不合理成本，在第一個監管周期，五省（區）電網輸配電定價成本平均核減比例達到16.3%，輸配電價降價空間68億元，全部用於下調終端用戶用電價格。第二批12個試點省份輸配電價平均降低每千瓦時1.2分，預計降低工商企業用電支出232億元。2016年9月啟動第三批14個省級電網輸配電價改革，實現了全國省級電網輸配電價改革全覆蓋。

國網能源研究院財會與審計研究所所長李成仁對經濟導報記者說：「通過改革，降低輸配電成本，最終降低終端用戶的銷售電價。估計7月份公布第三批14個省級電網的輸配電價后，核定后工商業電價還會降得更多。」

楊娟表示，輸配電價改革，被公認為領先於其他電力體制改革。她說：「壟斷行業的定價監管工作剛剛起步，而輸配電價改革是真正意義上開始對壟斷行業進行約束，可以說是填補了在這方面的空白。」

輸配電價改革助推電力直接交易駛上快車道

輸配電價改革並非惟一的突破，近幾年來，隨著煤電聯動機制、電力市場化交易、完善重點領域電價機制、實行差別化電價等一系列政策的推出，使得改善供給側結構的電價機制已基本建立。而讓蕭山機場受益匪淺的電力直接交易就是推進輸配電價改革所帶來的另一成果體現。其實，電力直接交易發軔於上一輪電力體制改革，也被稱為「大用戶直購電」。上一輪電力體制改革的標誌性文件是2002年3月國務院發布的《電力體制改革方案》（5號文），核心是廠網分開，在電力市場引入競爭機制，當時就提出了開展發電企業向大用戶直接供電的試點工作。但直至「電力用戶向發電企業直接購電試點」審批許可權下放，特別是「9號文」發布，新一輪電力體制改革啟動后，才開始進入健康快速的發展軌道。

李成仁對經濟導報記者說：「通過擴大電力直接交易規模，2016年，國家電網公司共降低企業用電成本300億元左右。隨著煤炭價格上漲，受用電量和電價雙重因素的影響，今年的數字可能會低點，估計在200億元左右。」

直接交易電量的價格不再執行政府定價，而是通過市場交易由供求雙方確定合理價格。在鄭新業看來，全國20%多的電量進入市場直接交易，是價格管理部門的「重大成績之一」，此舉對企業降低成本效果顯著，因為直接交易的電力市場擴圍，有利於發電市場跨區域的資源配置，低成本高效益的企業將會替代現在高成本的企業，促使電價進一步下降。「在湖北，有的電力直接交易價格一度電降了1角多，不得了」，他以中鋁為例道，「全國最大的電力用戶是中鋁，而中鋁這些年的虧損基本上是虧在電價上的，去年業績大幅改善，是近年來經營業績最好的一年。」據了解，2016年鋁業的原鋁產量近300萬噸，如果按生產一噸鋁需要消耗電力13500千瓦時計算，那麼電價每降低1分錢，就能為鋁業的原鋁生產帶來約4億元的利潤。而鋁業2016年的財務年報顯示，2016年電解鋁外購電280億度，2016年用電成本為每度0.28元，較2015年的0.34元降低16%左右。

據統計，隨著輸配電價改革的大力推進，2016年全國電力直接交易規模約為1萬億千瓦時，占電網企業銷售電量的23%，每千瓦時平均降低6.4分錢，年減輕企業用電成本約640億元。

政府定價在改革中要完成定位轉型

作為新一輪電價改革的核心，輸配電價改革，主要就是徹底改變電網企業過去將上網電價和銷售電價的購銷差價作為主要收入來源的運營模式，改為按照政府核定的輸配電價收取輸配電服務費，即代之以「准許成本加准許收益」。

在過去的購銷差價時代，價格管理部門沒有對電網企業所提供的服務成本進行獨立監管核算，而要進行輸配電價改革，在學者楊娟看來，這一變革凸現的是「政府定價在社會主義市場經濟中的定位轉型」。她表示，監管單位要克服的是信息不對稱的難題，並如何有效地將制度約束和激勵機制結合起來。因此，政府定價除了要有相關的程序規定，還要有相關的配套制度，如非常重要的行業管制會計制度。「通用會計準則的成本分類，是不能為政府定價提供基礎的，因為通用會計制度只能看出是否合法，卻看不出是否合理相關，因此建立管制會計制度，同時要增加信息的公開透明程度，如電網企業定期報送相關資料，以便管理部門跟蹤成本核定是否存在偏差。」她說。

楊娟表示，英美等市場經濟發達的國家，對電力等壟斷行業的價格實行的是非常精細化、系統化的監管，配備有專門的機構，整個監管體系非常成熟。如英國的監管機構有900多人，監管範圍包括天然氣、電力，最核心的是電價；而美國聯邦能源管制委員會也有1000多人。

談及輸配電價改革框架的設計和確立，楊娟表示，改革框架在輸配電價改革的起步階段非常重要，而「准許成本加准許收益」這一框架的確立，是在充分聽取了業內學者和專家的意見，經過反覆討論后最終確立的，即在「准許成本加准許收益」的制度框架內，又引入了激勵性的機制。

對於輸配電價改革，鄭新業同樣讚賞有加。他說：「輸配電價改革在整個電價改革中處於非常核心的地位，已經取得了非常大的成就。」

確保交叉補貼和普遍服務落實

採訪中，鄭新業也坦率地表示，「輸配電價改革未來也面臨非常大的挑戰，面對新出現的一些問題，需要全社會形成共識才能解決。」

在鄭新業所憂心的挑戰中，首當其衝的就是缺少監管人員，因為在新的監管模式下，電力價格的監管業務在數量上和專業性上，都對監管部門提出了更高的要求，顯然，與英美的千人左右的人員規模相比，各級價格監管部門在人員數量上明顯不足。楊娟在接受記者採訪時同樣也對此表示了憂慮。面對記者，鄭新業不止一次強調：「監管能力加強是整個國家的核心問題，最便宜的監管就是最糟糕的監管。」他和楊娟一致認為，急需創立監管會計制度，同時建議要引入第三方力量加強對電力單位的成本核定和輸配電價的監管。

值得注意的是，接受採訪的專家學者都提到，伴隨著電力體制改革，由於市場的利益主體和資源配置也在隨之變化，進而可能會對原有的電力交叉補貼和普遍服務造成負面影響。

李成仁表示，近幾年來，需要補貼的居民和農業用電增長幅度較高，而電價高的工商業用電相對卻增長較低。以2016年為例，國家電網公司的居民和農業用電增速分別是13.8%、7.2%，工商業和大工業用電的增速只有6.9%、1.2%，國家電網公司按國家保底要求一年承擔的交叉補貼額度有200多億元。同時，由於東西部經濟發展不平衡，東部地區的電網企業效益較西部要好一些，西部地區的自我投入能力較低，無法滿足本地區社會經濟發展的需要。

同時，各地新增配電網的出現也令李成仁感到困惑。他個人認為，很難制定出一個合理的省級電網的輸配價格適用於新增配電網，因為當前電價體系隱含著地區間、用戶間兩種交叉補貼，價格制定非常複雜。

鄭新業表示，「電網越大，效率越高，不確定性越小，同時也有力支撐了交叉補貼和普遍服務等各種政策的落實，因此，對電網要嚴格監管，但並非要肢解電網。」為保證交叉補貼和普遍服務的實現，他提出建立一個全國性的基金，以應對國家電網全國統籌能力的下降。李成仁也建議針對電網建立普遍服務基金，既有利於全國電網建設的協調發展，也有利於資源的優化配置。

記者從國家發展改革委價格司了解到，在輸配電價改革的過程中，將研究建立准許收入跨監管周期、跨區域調節機制，妥善解決區域交叉補貼問題，幫助邊疆地區和藏區以合理的價格獲得電力普遍服務。（經濟導報記者 王曉濤）