劉春生：國產糖業將迎來貿易救濟的春天

作者：劉春生(中央財經大學副教授、中新經緯特約專家)

2016年9月22日，中華人民共和國商務部發布2016年第46號公告，決定對進口食糖進行保障措施立案調查。2017年5月22日，歷時8個月的調查塵埃落定，商務部裁定，進口食糖數量劇增使得食糖產業受到了嚴重損害，根據《中華人民共和國保障措施條例》，對關稅配額外進口食糖徵收保障措施關稅，期限3年，並逐年遞減，第一年為45%，第二年為40%，第三年為35%。

保障措施與貿易救濟

根據商務部的統計，1995年至2014年間，WTO成員國發起的保障措施調查共295起，使用最為頻繁的為印度(39起)、印尼(23起)和土耳其(17起)。2016年來自WTO成員發起的9件保障措施調查案件與有關，其中7起是針對鋼鐵行業的。

保障措施同反傾銷、反補貼一樣，是WTO允許的貿易救濟措施。不過，反傾銷與反補貼針對的是不公平貿易，並且通常指向特定國家的某類產品，而保障措施則針對的是特定產品的正常貿易，因此，保障措施涉及的國家和地區更為廣泛，適用條件更加嚴格。

保障措施一般用於不可預見的情勢變動。WTO的基本原則之一是自由貿易，然而成員國承擔WTO所規定的國際義務時被賦予了一定的靈活性，當成員國遭受了突然的不可預見的情勢變更，可以採取相應的貿易救濟措施。為此，在關貿總協定談判的烏拉圭回合中，達成了《保障措施協議》，既規定了成員國可以在一定條件下採用保障措施，同時也保證了這一貿易救濟行為不被濫用。

根據WTO的規定，保障措施的實施條件主要有三個：第一，某種產品的進口數量急劇增加；第二，進口產品激增對相關國內產業造成了「嚴重損害」或「嚴重損害威脅」；第三，進口產品激增與「嚴重損害」或「嚴重損害威脅」存在嚴格的因果關係。

低價進口食糖令國內糖企承壓

為老百姓生活提供甜蜜的糖企近年來遭遇的卻都是苦澀。自2001年加入WTO以來，對進口食糖的關稅配額為194.5萬噸/年，2001-2010年的十年間，進口食糖保持了平穩增長的態勢，但是一直沒有超過194.5萬噸的關稅配額。從2011年起，食糖進口進入快車道，數量急劇增加，2016年進口食糖306萬噸，超配額111.5萬噸，2011-2016年，進口食糖佔市場份額約為20-30%之間，在不知不覺中已經成為食糖的世界第一大進口國。

由於進口食糖價格低廉，對國內糖企造成了巨大的衝擊，銷售數量、銷售收入、市場佔有率以及利潤率不斷受到擠壓，大量糖企虧損，國內糖料作物的播種面積不斷減少，產業受到嚴重損害，甚至已經危及產業安全。在這種情況下，商務部遵循法律法規和世界貿易組織規則，經過嚴格的調查程序，決定對進口食糖進行保障措施，可以說是有理有據。

為其他產業提供了可參考樣本

進口食糖保障措施能引起這麼廣泛關注的主要原因是這種方式的發起具有嚴格的實施條件和程序，而且這種貿易救濟措施在並不常見。對於這一措施的出台有以下幾點啟示：

首先，為其他產業提供救濟措施提供範本。保障措施要由具有法定資格的機構通常是進口國政府或進口國內全部產量或其產量佔國內同類產品生產總量主要比重的產業提出書面調查申請。在本案中，是由廣西糖業協會代表國內食糖產業請求對進口食糖進行保障措施調查，由商務部受理搜集相關證據資料展開調查。因此行業協會在此案中功不可沒，也為其他產業在必要時申請貿易救濟措施提供了很好的參考樣本。

其次，面臨引起貿易夥伴報復的風險。保障措施針對的是特定產業的正常貿易，因此，不可避免對若干個國家產生影響，在本案中，巴西、泰國、澳大利亞均是食糖出口大國，也是食糖進口的主要來源國，值得一提的是與澳大利亞、東盟(泰國是成員國)還建立了自由貿易區。因此對進口食糖的保障措施必將會傷害到這些國家的利益，儘管商務部貿易救濟局分別與澳大利亞和巴西就食糖保障措施案進行了磋商，但如何在保護本國產業的同時不引起貿易夥伴的報復仍然考驗著相關部門的智慧。

最後，保障措施的申請，為國產糖業的發展迎來了時間。根據WTO的《保障措施協議》，保障措施的實施期限不得超過四年，在本案中，政府裁定的對食糖實行保障措施的期限為三年，對關稅配額外進口食糖徵收保障措施關稅的稅率也是逐年遞減的。貿易救濟屬於「救急不救窮」。食糖產業競爭羸弱，農戶分散種植糖料作物，規模較小，。而巴西、泰國、澳大利亞食糖產業集約化和機械化水平較高，規模經濟與成本優勢突出，市場競爭性強。因此促進食糖產業的發展，靠限制進口遠非長久之計，一方面需要各級政府不斷深化供給側改革，為食糖產業的發展提供源源不斷的活力。另一方面保障措施為食糖產業贏得了寶貴的時間，相關企業需要抓住這一難得的機遇，通過技術進步與創新提高產量，提升質量，不斷降低成本，苦練內功，迎頭趕上，提升競爭優勢，才能形成市場的良性循環，同時避免更多的貿易摩擦。(中新經緯APP)

【專家簡介】劉春生，中央財經大學國際經濟與貿易學院副教授、碩士生導師，兼任藍源資本研究院副院長、特華研究院服務經濟研究中心主任。

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