如何破解「弱者種地」難題？

伴隨土地制度改革而來的是農業經營制度改革，解決農村「誰來種地」問題，必須聚焦於培育新型農業經營主體。

張紅宇/文

2017年，中央一號文件把推進農業供給側結構性改革、加快培育農業農村發展新動能作為主題，以體制改革和機制創新為根本途徑，加大農村改革力度，激活農業農村內生髮展動力。

伴隨土地制度改革而來的是農業經營制度改革，解決農村「誰來種地」問題，必須聚焦於培育新型農業經營主體，這本身也是破解「弱者種地」的必然選擇。

培育新型農業經營主體

新型農業經營主體是改革的主力軍。新形勢下，農業主要矛盾已經由總量不足轉變為結構性矛盾，主要表現為階段性的供過於求和供給不足並存，矛盾的主要方面在供給側，必須重構和優化農業產業體系、生產體系、經營體系。農業經營體系涉及體制改革和機制創新，很大程度上影響著、甚至決定著產業體系和生產體系的質量。換句話來講，只有經營主體結構「優」，才有產品結構「優」、要素結構「優」和產業結構「優」。

在眾多農業經營者之中，2.3億普通農戶規模小、實力弱，沒有足夠能力實現提檔升級，調整種養產業帶來的邊際效益也比較低，應以保總量、保基礎為主。新型農業經營主體經營規模大，集中於某一個領域、品種或環節，開展專業化生產經營活動，尤其是直接面向市場，對市場反應最靈敏，最能把握市場需求的變化，可以根據市場需求快速調整生產結構，把新技術、新品種、新理念引入農業，推動優質、安全、多元化農產品更有效率地「產」出來、「流」向消費者，更好地解決農業供給側存在的結構性問題，是推進農業供給側結構性改革的引領力量。

新型農業經營主體要有不同定位。在專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等多元經營主體共存的局面下，必須準確定位不同主體在發展生產、提升效益與競爭力等方面的不同組織功能，提高各類資源要素的配置效率。

專業大戶、家庭農場是農業生產經營的基礎，具有生產功能和專業化優勢，是直接從事初級農產品生產的主力軍，在保產能、保供給等方面作用突出。目前，經營面積50畝以上的農戶達到356萬戶；家庭農場達87.7萬個，經營耕地1.76億畝，占承包耕地面積的13.4％。據對全國3000多戶家庭農場典型監測，家庭農場的年均純收入達25萬元，勞均純收入近8萬元，遠高於普通農戶。家庭農場要突出其專業化、標準化的規模經營優勢和直接生產經營的制度績效。

農民合作社集生產功能、服務功能於一體，是聯繫農民、組織農民、服務自我的獨特載體，有助於實現農業經營和農業服務的規模經濟，特別是在降低生產成本和交易成本、增加農民收益等方面，有其他組織形式不可替代的優勢。截至2016年底，全國依法登記的農民合作社179.4萬家，入社農戶佔全國農戶總數的44.4％；流轉土地1.06億畝，佔全部流轉耕地的22.4％。

農業企業產權關係明晰、治理結構完善、管理效率較高，在高端化、品牌化、國際化農產品生產上發揮引導示範效應。目前，全國各類龍頭企業12.9萬家，形成了以1242家國家重點龍頭企業為核心、1.5萬家省級龍頭企業為骨幹、10萬多家中小型龍頭企業為基礎的發展格局；年銷售總收入達9萬多億元，湧現出了新希望、溫氏等一批年銷售收入超百億元的大型企業集團。據觀察，企業化是現代農業發展的一大趨勢，但在有一定的階段性特徵，屬於一個漸進變遷的過程。

不同經營主體具有不同功能，融合發展可以倍增優勢和效率。既要鼓勵發揮各自的獨特作用，又要引導各主體相互融合，積極培育和發展家庭農場聯盟、合作社聯合社、產業化聯合體等。四川簡陽生豬養殖推行「六方合作」，即養豬戶、合作社、保險公司、金融機構、買豬方、政府等六方共同合作，把畜牧產業鏈條上各主體、各要素緊密串聯，實現了多方共贏。安徽、河北等地探索發展的農業產業化聯合體，以龍頭企業為核心、農民合作社為紐帶、家庭農場和專業大戶為基礎，雙方、多方或全體協商達成契約約定，形成了更加緊密、更加穩定的新型組織聯盟。各主體分工協作、相互制約、形成合力，實現共同利益的最大化，是實現一二三產業融合發展的有效形式。

同時，要避免強者越強、弱者越弱。特別是在企業與農民的合作與聯合中，一定要建立共享機制，促進要素資源互聯互通，密切企業與農民、合作社與合作社、企業與家庭農場、企業與合作社等之間的合作，從簡單的買賣、雇傭、租賃行為，逐步向保底收購、合作、股份合作、交叉持股等緊密關係轉變。比如，農業部組織開展的土地經營權入股發展產業化經營試點，一年多來，7個試點縣（市、區）共有13家農業企業、9家合作社開展了土地入股探索，涉及農戶1.4萬多戶、土地面積5.1萬多畝，形成了直接入股公司、入股合作社、農民與原公司成立新公司、非公司制股份合作經營、公司入股合作社等五種模式，農民以「保底收益+二次分紅」的形式，有了更多實實在在的獲得感。

開放是農業農村改革發展的活力所在。在土地流轉、農地經營、農業生產服務、農產品加工營銷等方面，應鼓勵多元主體積极參与，以市場為導向，一視同仁，公平競爭，做到農地農用、新型經營主體用、新型職業農民用、新農人用。比如，土地流轉可以跨主體進行，農業社會化服務可以跨區域展開，城市工商資本按照有關規定可以流轉土地參與農業經營，電子商務等IT企業也可以發展生鮮電商、智慧農業等。同時，要嚴守政策底線和紅線，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地農業用途，不得損害農民土地承包權益。

新型農業經營主體要抓好規範化建設。規模是規範的基礎，規範是質量和聲譽的保障。經過多年來自我發育和政策支持，各類新型經營主體總體數量和規模不斷擴大，成為建設現代農業的骨幹力量。但規範化程度依然不高，有的是「空殼子」，長期休眠不生產經營；有的是「掛牌子」，一個主體、幾塊牌子，既是家庭農場、合作社，又是龍頭企業，搞得「四不像」；有的是「混日子」，沒有過硬的技術，沒有明確的發展目標，沒有拿得出手的產品，這些都影響了新型農業經營主體的整體質量和外在形象。

家庭農場要還原本質特徵。家庭農場的本源是家庭經營，是三口之家、四口之家的核心農場，不能泛化。現階段，從全球範圍看，所謂家庭農場指的都是核心家庭。家庭農場應是家庭勞動力經營，是經營者的自耕，不能將所經營的土地再轉包、轉租給第三方經營。要積極倡導獨戶農場，而不應將僱工農場、合夥農場、兼業農場、企業農場等作為規範化、示範性農場。農忙時可以雇短工，可以有1個-2個輔助經營者，但家庭成員的勞動一定要佔到60％以上。家庭經營的上述特徵決定了只能發展適度規模經營，動輒幾千畝、上萬畝土地顯然種不過來。

農民合作社要擴大規模。從國際合作社發展來看，都是合作社數量減少，但經營或服務規模不斷擴張，呈現出了規模化的趨勢。瑞典農業及林業合作社由19世紀初的3000多家減少到40家，丹麥奶業、生豬和糧食合作社由1903年的1073家減少到20家，集中化勢頭明顯。這對農民合作社發展提供了很好的借鑒。要遵循合作社本質，堅持合作社歸農戶所有、由農戶控制、按章程分配的辦社原則。在此基礎上，按照合作社數量遞增、同類合併、規模擴大、質量提升的發展之路，擴大經營規模，積極發展聯合社和集生產、供銷、信用「三位一體」的綜合社，提高綜合競爭力。

龍頭企業與一般企業的本質區別，就在於要帶動農民發展，通過建立利益聯結機制，讓農民分享產業鏈的增值收益。這也是中央扶持龍頭企業的重要原因。龍頭企業必須堅持服務農民、幫助農民、富裕農民，在自願平等互利的基礎上，規範發展訂單農業，為農戶提供質優價廉的生產服務，吸引農民以多種形式入股，形成經濟共同體、責任共同體和命運共同體。

準確把握「三權分置」

去年公布的《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱《三權分置意見》），對引導土地經營權有序流轉、發展適度規模經營、推動現代農業發展提供了制度基礎。

隨著工業化、城鎮化快速推進，土地經營權流轉越來越普遍。截至2016年底，全國土地流轉面積達到4.7億畝左右，占家庭承包耕地總面積的35.1％。相當於全國2.3億農戶中，超過7000萬的農戶部分或全部流轉出了土地。在這種情況下，平等保護土地經營權，賦予經營主體更加穩定的預期，處理好土地流出者與流入者的關係，意義重大。

最近幾年，各地農民群眾在堅持農村土地集體所有、保持家庭承包關係和面積不變的前提下，自我探索了「按戶連片耕種」「一戶一塊田」「農業共營制」，以及建立在經營權共享上的農業生產託管和半託管，都是在不改變原有承包權益的基礎上，在更大範圍內實現經營權的有效配置。

「三權分置」要廓清權利邊界。集體所有權、農戶承包權、土地經營權統一於農村基本經營制度，「三權」之間具有層層派生的關係，又能夠相對獨立地運行。

關於「三權」關係。農村土地集體所有權是土地承包權的前提，農戶享有的承包經營權是集體所有權的實現形式，在土地流轉中，農戶承包經營權派生出土地經營權。在政策和法律上釐清「三權」關係，是一個需要在實踐中不斷探索和完善的過程。要通過不斷的實踐探索和理論創新，逐步完善「三權」關係，充分發揮「三權」各自功能和整體效用，形成層次分明、結構合理、平等保護的格局。

堅持集體所有權。在「三權分置」過程中，集體所有權必須得到更加充分的體現和保障，不能被虛置。要明確和保障集體所有權的發包、調整、監督等權能，包括農民集體有權依法發包集體土地，因自然災害嚴重毀損等特殊情形依法調整承包地，對承包農戶和經營主體使用承包地進行監督，採取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途行為等。通過建立健全集體經濟組織民主議事機制，切實保障集體成員的知情權、監督權、決策權，確保農民集體有效行使集體土地所有權，防止少數人私相授受、謀取私利。

穩定農戶承包權。土地承包權是農民最重要的財產權之一，農戶享有土地承包權是農村基本經營制度的基礎，中央對農民承包權益的保護始終是明確的。

《三權分置意見》再次強調嚴格保護農戶的土地承包權益，包括承包農戶有權佔有、使用承包地，自主組織生產經營和處置產品並獲得收益，通過轉讓、互換、出租（轉包）、入股或其他方式流轉承包地並獲得收益。承包土地被徵收的，承包農戶有權依法獲得相應補償，符合條件的有權獲得社會保障費用等。同時，根據形勢發展賦予承包農戶更充分的土地權能，包括依法依規建設必要的農業生產、附屬、配套設施，依法依規就承包土地經營權設定抵押、自願有償退出承包地，具備條件的可以因保護承包地獲得相關補貼等。

放活土地經營權。土地經營權是土地作為農業生產要素功能的直接體現。實施「三權分置」的重要目的，就是更好用活土地經營權，優化土地資源配置，既促使提升土地產出率，又保障務農者的勞動效益和收入水平，更好地促進規模經營和現代農業發展。

《三權分置意見》明確了土地經營權人對流轉土地依法享有在一定期限內佔有、耕作，並取得相應收益的權利，強調在保護集體所有權、農戶承包權的基礎上，平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，保障其有穩定的經營預期。

強調經營主體有權使用流轉土地自主從事農業生產經營並獲得相應收益，有權在流轉合同到期后按照同等條件優先續租承包土地，任何組織個人不應妨礙經營主體行使合法權利等。鼓勵創新放活經營權的方式，根據各地二三產業發展的不同階段和勞動力轉移水平，在引導土地經營權有序流轉的同時，鼓勵採用股份合作、生產託管等方式，發展多種形式的適度規模經營，探索更多放活經營權的有效途徑。

要推進「三權分置」落到實處。當前，農村土地「三權分置」制度框架雖已初步建立，但在理論和實踐層面仍存在一些需要解決的問題。

一要加強理論研究。中央文件已初步明確了「三權」的權能內涵以及「三權分置」的實現路徑。針對法學、經濟學界的相關爭論，要深入研究土地承包和土地流轉過程中農民集體、承包農戶、經營主體的權利和權能內容，進一步釐清「三權」的權利邊界，完善「三權」權能內容，釐清相互關係。在此基礎上，做好《農村土地承包法》等相關法律的修訂和完善工作。

二要夯實工作基礎。加快推進農村承包地確權登記頒證工作，擴大整省試點範圍，強化工作督導，加強平台建設和成果轉化應用。健全土地流轉管理服務體系，加強土地經營權流轉交易市場建設，健全市場運行規範，拓展市場服務功能；加強流轉合同管理，推廣使用標準流轉合同文本；探索建立土地流轉履約保證保險，研究完善工商資本租賃農地監管和風險防範機制。

三要強化實踐指導。在試點試驗的基礎上，要抓緊研究提出承包地退出辦法，既要充分保障廣大農民的財產權益，又有利於土地集約節約利用，避免重蹈部分東亞國家因土地規模經營水平低而導致農業競爭力弱的問題；健全土地經營權抵押融資配套制度，穩步推進經營權抵押貸款試點，切實解決新型經營主體金融信貸難問題。

四要加強經驗總結。一些地方在實行「三權分置」過程中進行了生動而又豐富的探索，要密切關注基層在「三權分置」實踐中出現的這些新情況新問題，及時總結推廣典型經驗和做法。在此基礎上，建立一個科學的評價體系，引導地方因地制宜發展規模經營。

做好農村承包地確權登記頒證工作，依法維護農民土地承包經營權的合法權益，是實行「三權分置」農地制度改革的重要前提，也是推進土地經營權有序流轉、發展規模經營的重要基礎。截至2016年底，全國有2582個縣（市、區）開展了試點，確權面積近8.5億畝，約佔全國二輪承包合同面積的70％。從山東、四川、安徽等先期試點省份來看，承包地確權登記頒證的制度績效已經開始顯現。

一方面，強化了承包地的權屬確認和保護。通過採用先進的測繪技術，摸清了承包地的底數，基本解決了承包地塊面積不準、四至不清等歷史遺留問題，化解了大量土地承包糾紛，打消了農民進城落戶的顧慮，推動了城鎮化進程。另一方面，促進了承包地流轉、抵押等權能的實現。通過「確實權、頒鐵證」，讓農戶吃上了「定心丸」，更加放心流轉土地，降低了交易成本，穩定了新型主體的經營預期。

堅定規模經營發展方向

發展現代農業，推進農業供給側結構性改革，規模經營勢在必行。必須發展農業規模經營，破除小農經濟約束，從根本上提高資源配置效率、土地產出效率和勞動生產效率。

規模經營要把握好「適度」。發展規模經營，主要是立足於農民增收、農業增效，這決定了我們並非是希望通過規模擴張，來實現美國、澳大利亞等發達國家在土地資源方面的競爭力。我們所提倡的規模經營，從農民收入的角度來看，「適度」的標準應為當地戶均承包地面積的10倍-15倍。

目前，城鄉居民人均收入之比為2.72∶1。在農民收入構成中，家庭經營收入約佔40％，其中種植業收入約佔50％。粗略計算的話，從事種植業的農民只需在現有經營規模基礎之上擴大10倍-12倍左右，就可以達到城市居民的平均收入水平，這就是追求的適度經營規模。如果是種植經濟作物，從上海、成都調研來看，不到10畝就可以滿足這個收入標準。

從畝均效益來看，適度規模經營可以實現資源效率最優配置，有利於提升農業效益。最近幾年，各地陸續推出家庭農場適度規模的標準，上海為100畝-150畝、江蘇為100畝-300畝都是合適的。

在推進規模經營應有階段性。第一階段著眼於保收入、保效益，使從業者感到農業有奔頭，提升農業的吸引力。第二階段應著眼於提升競爭力。從這個角度看，農業規模經營的產業選擇意義重大。簡言之，園藝型作物比糧食作物的規模經營，在更有前途，在國際上也有比較優勢，是提升大國農業競爭力的突破口。

規模經營有兩條路徑。在土地集中型規模經營中，新型經營主體通過土地經營權流轉達到生產的規模化，形成土地要素集中的規模經濟效益。在上海、江蘇等經濟發達地區，土地流轉比例已超過60％，有助於破解「誰來種地」問題。在服務帶動型規模經營中，通過發展農業生產性服務業，深化專業分工，均衡配置各類資源要素，實現分工經濟下的報酬遞增和農業勞動生產效率的提升。在河南、四川、湖北、湖南等糧食生產大省和傳統農區，大量農民轉移就業，留守老人、留守婦女從事農業生產經營的居多。在這種情況下，通過提供農業社會化服務，不需要轉移經營權就可以獲得規模效益，有助於解決「地怎麼種好」問題。

規模經營也要守住底線。規模經營必須與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平相適應。無論怎麼改革、如何發展規模經營，都必須堅持農民土地集體所有，堅持家庭經營基礎性地位，堅持穩定土地承包關係，堅持農民的主體地位，維護農民合法權益，把選擇權交給農民，發揮其主動性和創造性，不搞強迫命令、不颳風、不一刀切。不能操之過急、貪大求快，追求所謂的規模越大越好、比例越高越好，人為「壘大戶」。要充分考慮各地資源稟賦和經濟社會發展差異，立足當地實際，因地制宜探索促進土地有序流轉、發展多種形式規模經營的實踐探索和制度創新。

（作者為農業部農村經濟體制與經營管理司司長，編輯：王延春）

（本文首刊於2017年6月12日出版的《財經》雜誌）

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