法信:業主、業委會能否作為行政訴訟原告提起訴訟?

業主、業委會能否作為行政訴訟原告提起訴訟？

導 讀：最高人民法院已明確業主委員會有民事訴訟資格，但是否具備行政訴訟主體資格還未有統一意見。當小區權益因行政行為受侵害時，業主、業主委員會能否作為行政訴訟的原告提起訴訟？本期法信小編對行政訴訟中業主大會、業主委員會和業主的原告資格認定的相關規定梳理了相關法律、案例、專家觀點，供讀者參閱。

法信 · 法律依據

1.《中華人民共和國行政訴訟法》（2014修正）

第二條 公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。

前款所稱行政行為，包括法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為。

第二十五條 行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關係的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。

有權提起訴訟的公民死亡，其近親屬可以提起訴訟。

有權提起訴訟的法人或者其他組織終止，承受其權利的法人或者其他組織可以提起訴訟。

2.《最高人民法院關於執行若干問題的解釋》

第十二條 與具體行政行為有法律上利害關係的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。

3.《最高人民法院關於審理房屋登記案件若干問題的規定》（法釋〔2010〕15號）

第一條 公民、法人或者其他組織對房屋登記機構的房屋登記行為以及與查詢、複製登記資料等事項相關的行政行為或者相應的不作為不服，提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。

4.《上海市高級人民法院關於業主委員會行政訴訟主體資格問題的解答》（2006年7月24日）

問：近來收到以業主委員會名義提交的行政訴訟狀，對業主委員會是否可以成為行政訴訟的原告，意見不一。能否對業主委員會的原告資格問題予以明確？

答：根據《物業管理條例》第15條、《上海市住宅物業管理規定》中的相關規定，業主委員會是在物業管理區域內代表全體業主對物業實施管理的組織，是業主大會的執行機構。從其履行職責的範圍看，有權代表業主與業主大會選聘的物業管理企業簽訂物業服務合同，有權履行業主大會賦予的其他職責。因而賦予業主委員會在特定領域代表業主並以自己的名義出面從事一定的活動，並不違反相關法規的規定。而且，由業主委員會代表全體業主起訴和應訴，也有利於人民法院對群體性、矛盾易激化案件的審理。故在涉及規劃許可等行政案件中，如果相鄰小區業主認為規劃許可等有關行政行為侵犯該小區全體業主的合法權益，經業主大會授權，業主委員會可以作為原告提起行政訴訟。但是，在審查業主委員會的起訴材料，決定是否立案受理時，應當對以下問題嚴格審查：

（1）依法召開小區業主大會；

（2）提交經物業管理區域內全體業主所持投票權三分之二以上通過的業主大會決議；

（3）業主大會決議中對訴訟費用如何承擔有明確決議。如業主委員會起訴時未提交上述有關材料的，人民法院應告知其限期提交。逾期不提交的，則以訴訟主體不適格不予受理。

法信 · 相關案例

1.業主委員會可以自己的名義提起行政訴訟——金殿苑業主委員會訴上海市虹口區城市規劃管理局補發建設工程規劃許可證案

本案要旨：業主委員會不屬於行政訴訟法規定的公民、法人，但屬於「其他組織」，只要業主認為具體行政行為侵犯了其合法權益，為維護全體業主的利益，業主委員會可以以自己的名義提起行政訴訟，其具備行政訴訟的原告資格。

案號：（2004）滬二中行終字第161號

審理法院：上海市第二中級人民法院

案例來源：《人民法院案例選》2005年第4輯（總第54輯）

2.業主委員會不具備對人防行政許可行為提起行政訴訟的主體資格——北京市通州區某小區業主委員會訴北京市通州區民防局行政許可案

本案要旨：業主委員會並非人防工程的所有權人，人防工程屬於國家的重要戰備設施；業主委員會亦非人防工程的投資人，其未提交證據證明涉案人防工程系由小區業主投資，並由其投資改造。業主委員會與第三人之間的物業合同糾紛應通過民事途徑解決，其與被訴人防許可行為不具有法律上的利害關係，不具備原告主體資格。

案例來源：法信精選

3.業主對未分攤面積的小區公共部位不動產登記不具有行政訴訟原告資格——張鵬、許洪峰訴北京市建設委員會房屋登記案

本案要旨：如果業主在購房時與開發商約定了分攤的共有建築面積，並在購房合同中明確載明的，業主認為房屋權屬登記機關進行權屬登記時，方屬與被訴的行政登記行為有具體的法律上的利害關係。而業主對未與開發商約定為共有的小區公共部位不動產的登記不具有法律上的利害關係，其僅僅依據《中華人民共和國物權法》第73條建築區劃內的其他公共場所、公用設施和物業服務用房，屬於業主共有的規定，提起訴行政訴訟的，人民法院應當裁定駁回起訴。

案例來源：法信精選

4.業主委員會未就房屋登記總產權證行為起訴，而只對後續登記行為提起撤銷之訴的，人民法院不應受理——陽光水岸業主委員會訴夷陵區房管局行政確認案

本案要旨：小區業主認為房屋登記機關的有關行政行為侵犯該小區全體業主的合法權益，經業主大會授權，業主委員會作為「其他組織」可以提起行政訴訟。依據備案證核發的產權證，業主委員會未就房屋登記總產權證行為起訴，而只對後續登記行為提起撤銷之訴的，人民法院不應受理。

案號：（2011）宜中行終字第00024號

審理法院：湖北省宜昌市中級人民法院

案例來源：《審判案例要覽》（2012年行政審判案例卷）

法信 · 專家觀點

1.業主大會、業主委員會和業主的原告資格問題

《物權法》專章規定了業主的建築物區分所有權，規定業主對建築物內的住宅、經營性用房等專有部分享有所有權，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權利。建築區劃內的道路，屬於業主共有，但屬於城鎮公共道路的除外。建築區劃內的綠地，屬於業主共有，但屬於城鎮公共綠地或者明示屬於個人的除外。建築區劃內的其他公共場所、公用設施和物業服務用房，屬於業主共有。對於建築區劃內依法屬於業主共有的公共場所、公共綠地、公共道路、公用設施、物業服務用房等登記行為，業主大會或者業主委員會擬或業主認為侵犯其共有財產，是否可以提起行政訴訟，成為立法中的爭執焦點，也是司法實踐中的爭論焦點。

根據《物權法》規定，業主可以設立業主大會，選舉業主委員會。對於制定和修改業主大會議事規則，制定和修改建築物及其附屬設施的管理規約，選舉業主大會或者更換業主委員會成員，選聘和解聘物業服務企業或者其他管理人，籌集和使用建築物及其附屬設施的維修基金，改建、重建建築物及其附屬設施，有關共有和共同管理權利的其他重大事項，由業主共同決定。

業主大會如果認為房屋登記機構對建築區劃內依法屬於業主共有的公共場所、公用設施和物業服務用房等房屋登記行為不服，可以依法提起行政訴訟。如果業主大會授權業主委員會，或者根據業主共同決定的事項規約，業主委員會可依法提起行政訴訟。如果業主大會或者業主委員均不提起訴訟，業主是否可以依據《物權法》和《物業管理條例》等有關規定依法提起訴訟。

考慮《物權法》立法過程之中的爭執焦點，如果業主大會或業主委員會有權依法提起行政訴訟，關鍵涉及責任主體資格的承擔問題，訴的主體必須能獨立承擔其法律責任。業主大會或業主委員會不屬於自然人，亦不屬於獨立的法人，最簡單的問題訴訟費誰來承擔，最終判決結果誰來履行；倘若業主可以提起訴訟，業主個人是否可以對共有部分單獨提起訴訟，一部分提起訴訟，另一部分未提起訴訟，最終判決結果對未提起訴訟的部分是否承受。

同時，對建築區劃內的共有部分引起爭議，首先為權屬爭議，當民事權屬行為為解決問題的前提時應當先行民事訴訟。特別是《物權法》雖然規定登記機構應當對建築區劃內依法屬於全體業主共有的公共場所、公用設施和物業服務用房等服務進行登記，但是，現行的法律沒有對此房屋的產權歸屬作出明確的規定。因此，對於哪些房屋屬於全體業主共有的公共場所、公用設施，登記機構無權認定。

對房屋進行產權的認定，必須建立在物的歸屬是法定的而且房屋的範圍是明確的情況下，登記機構才能依法登記。鑒於對該類房產（特別是會館等）產權不明的爭議，在無法律依據的情況下，如果納入行政訴訟，勢必將業主和開發企業之間的產權糾紛轉為業主和政府之間的行政糾紛，不利於緩和矛盾化解糾紛。對於業主大會、業主委員會以及業主的原告主體資格問題，經調研后傾向暫不規定，留待立法和司法實踐中繼續探索為宜。

（摘自《關於審理房屋登記案件若干問題的規定理解與適用》，楊臨萍著，法制出版社2012年出版）

2.業主大會或者業主委員會可否以自己名義提起房屋登記行政訴訟的認定

司法實踐中，對於建築物區分所有權登記行政爭議原告資格的確定，是行政審判中出現的新情況。隨著住房制度改革和高層建築的大量出現，業主的建築物區分所有權已經成為私人不動產物權中的重要權利。對此，物權法第一次以法律形式作出規定，業主對建築物內的住宅、經營性用房等專有部分享有所有權，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權利，建築區劃內的道路、綠地、公共場所、公用設施和物業服務用戶屬於業主共有。與此相對應，房屋登記就有業主專有部分房屋權屬登記和業主專有部分之外的共有部分權屬登記。

此類業主專有部分房屋權屬登記原告的確定相對比較明確，但對業主大會或者業主委員會認為行政機關對共有部分權屬登記行為侵犯共有財產權的行政訴訟主體資格的確定存在不同意見。

一種意見認為，業主大會或者業主委員會可以以自己名義提起行政訴訟。

另一種意見認為，業主大會或者業主委員會不能以自己名義提起行政訴訟。理由是業主大會或者業主委員會是不能獨立承擔法律責任的組織，因此不具有訴訟主體資格。

筆者同意第一種觀點。理由是業主大會是依法成立的自治組織，是建築區劃內建築物及其附屬設施的管理機構。業主委員會是業主大會的執行機構，具體實施業主大會作出的決定。物權法賦予業主大會或者業主委員會對建築區劃內建築物及其附屬設施的管理職權。因此，一旦發生行政機關的房屋登記行為侵犯共有建築財產權的，業主大會或者業主委員會可以自己名義提起行政訴訟。

行政訴訟法第二條規定：「公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。」由此可見，業主大會或者業主委員會屬於其他組織的範疇，具有提起行政訴訟的原告主體資格。司法實踐中需要注意的是，業主大會或者業主委員會必須是依法成立的，否則不能以業主大會或者業主委員會名義提起訴訟。

（摘自《物權法背景下的房屋登記行政案件司法審查》，作者：葉偉平、張靜，載《人民司法（應用）》2010年第11期）