PPP模式多領域穩步推進

2017/06/06

日前,發改委、國土部等八部委發布了關於支持「飛地經濟」發展的指導意見,明確鼓勵社會資本參與建設和經營。農業部也印發文件,鼓勵利用PPP模式等引導社會各類資本投資休閑農業和鄉村旅遊。

《經濟參考報》記者獲悉,今年以來,發改委在土地整治、促就業規劃、戰略新興產業規劃等領域,均以文件形式確認了要推廣PPP模式。未來,發改委、財政部等部委將進一步拓寬PPP項目建設範圍,推進PPP的市場化進程並防範風險。

落地各地PPP項目建設提速

國家發改委透露,兩年來,全國PPP項目落地速度明顯加快,但規範性不強、創新性較弱等問題也日益凸顯。為了指導各地進一步規範推進、創新推進PPP模式,發改委近日選定了43個項目作為第二批PPP項目典型案例。

與此同時,財政部第四批PPP示範項目申報準備工作也在進行中,預計一個多月後各地可以完成項目申報準備。相較於前三批示範項目,第四批的要求會有一些變化,同時更加規範嚴格。

北京市發改委日前公布了本年度績效任務,大力推進政府和社會資本合作成為其中的重點。北京捷運4號線就是首批國家級PPP示範項目中的一份子。而在第二批和第三批國家級PPP項目中,北京也有11個項目入選,其中,首都地區環線高速公路,軌道交通新機場線,房山區琉璃河濕地公園等項目去年已經開工。目前第四批國家級PPP項目正在醞釀,北京市也在積極申報。

記者從安徽省發改委了解到,截至目前,共有1078個項目納入國家發改委PPP項目儲備庫,總投資10213億元,364個項目納入發改委項目推介庫,總投資4000多億元。

日前,安徽省發改委又推出了1035個具有良好投資價值的PPP項目,總投資8232億元,涵蓋了安徽省16個市,涉及市政、教育、醫療、養老、科技、文化、旅遊、能源、環境保護、水利、農業、林業等領域。

保障多項政策助推發展

一段時間以來,民間投資增速持續下滑,加大了經濟下行壓力。對此,國家大力促進民間投資發展,推進PPP項目建設的支持政策不斷出台。

國家發改委日前正式印發PPP項目專項債券發行指引,鼓勵上市公司及其子公司發行PPP項目專項債券,這在一定程度上緩解了PPP項目建設融資難、融資貴等問題,大大提高社會資本參與PPP項目的積極性。

同時,政府進一步出台政策,不斷放開民間投資進入的範圍和領域,部分電信、能源、軍工,以及戰略性新興產業等領域進一步向民間投資放開。還將通過設立政府產業基金等方式,推進和引導民間投資進入。

不僅是中央層面,各地也陸續出台政策支持PPP項目建設。例如,安徽省印發了《進一步加強政府債務管理規範實施政府和社會資本合作項目有關問題的通知》等政策文件,要求各級財政部門要會同行業主管部門做好PPP項目合同審核和履約管理工作,確保投資方的合理收益,將政府付費義務納入財政預算。由社會資本根據自身風險承受能力、回報要求等因素自主選擇財政支付年限以及年度支付比例參與競標。並且明確項目的產出說明和績效要求、收益回報機制、退出安排、應急和臨時接管預案等關鍵環節。

安徽省發改委也進一步加大簡政放權力度,全面放寬PPP項目領域,強化政府資金引導,優先支持發行專項債券。對於公路、鐵路等PPP建設項目,收費不能達到合理回報的,給予項目沿線一定範圍土地綜合開發、財政補貼支持等。

據統計,截至2017年3月底,已公布社會資本方中標人的PPP項目達到2500多個,其中約52%是在2016年7月以來落地的。而隨著各地促進民間投資政策的進一步落實,民間投資開始持續出現回暖現象。

推進防風險成未來重點

PPP項目高歌猛進的同時,財政部等部門相關負責人表示,防範PPP項目在債務、回報等方面的風險將成為未來工作的一個重點。

財政部政府和社會資本合作中心主任焦小平日前在「PPP良好實踐國際研討會」上表示,目前PPP項目建設在頂層設計、完整的市場規則和標準體系以及公開透明的信息披露等方面還存在不足,政府監管也存在不到位的情況。在當前PPP市場很熱的情況下,更要把風險防範和服務實體經濟放在第一位。

近幾年,一些地方出現了「假PPP」項目,PPP實際上成了政府負債和政府融資的一個工具。

對此,安徽省財政廳強調,嚴禁融資平台公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目進行變相融資。明確PPP項目公司舉借的債務屬於企業債務,政府不得承擔償還責任,也不得違反擔保法為其提供任何形式的擔保或承諾,嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資。

同時,建立PPP項目財政支出責任統計制度,依託財政部PPP綜合信息平台,實時監控地方政府PPP項目財政支出責任變動情況,防止政府支出責任過重加劇財政收支矛盾。

中央財經大學教授宗文龍表示,一般來說,PPP項目的債務風險來自於融資和運營兩個環節。PPP項目中政府面臨的債務風險,主要源自政府承諾的服務購買協議或財政補貼。此外,如果PPP項目運營不善導致政府「接盤」,也可能會產生債務風險。

而一旦PPP項目投資規模總量失控,地方政府無力償付巨額的未來支付責任,最終將不得不回到政府借債償還的老路上去。因此,政府應結合各地政府的財政收入,在進一步設定PPP項目投資總量上限的同時,把握好PPP項目的「入口關」,在選擇社會資本合作方、篩選PPP項目和後續運營中,負擔起全生命周期的監督和管理職能。

人民大學重陽金融研究院研究員劉英表示,未來應通過逐步探索健全PPP項目合作配套的政策措施,控制PPP專項債的潛在風險。首先要根據PPP項目運行進程,完善相應的法律法規,對合作雙方進行有效的法律約束,消除民營資本參與PPP項目的顧慮。

同時,在現行公共產品和公共服務領域稅收優惠政策的基礎上,針對PPP項目給予更多的稅收優惠和稅收減免,緩解因公共物品投資期限長、投資回報率低等客觀問題產生的風險,提高社會資本參與PPP項目的積極性。逐步建立PPP專項債的評級機制,加強信息披露制度,保證項目運行的透明性和規範性,並且建立相應的違約賠償準備金,保障債權人的利益。

財政部金融司司長孫曉霞表示,財政部正在對PPP實施正面清單管理,積極引導各地規範實施PPP項目,未來將出台相關文件,進一步明確規範推進PPP的政策要求。當前,PPP相關法律層級不高、法律衝突較多、政策銜接不暢等問題掣肘了PPP工作的順利開展。為此,國務院已將PPP條例列入2017年立法工作計劃並作為重點工作,目前條例初稿已完成,下一步加快推動條例出台。

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