小國新加坡如何進行政策實驗？| 政見CNPolitics

摘要

新加坡政府為什麼要從 「重實用」 轉向 「聽民意」？

政策試點或實驗是指在某個限定區域或範圍內，對新政策的效果及其可推廣性進行檢驗。在、美國這樣的大國開展政策實驗和試點項目不足為奇，因為這可以規避大規模推廣政策的風險，還可以鼓勵各地競相創新以擇優推廣。美國把其各個州視為 「民主實驗室」，州政府創新的政策往往為其他州和聯邦政府提供啟發。各地各級政府的政策試點，也為其區域擴散和全國推廣積累寶貴的經驗。

但是在新加坡這樣的一個撮爾小國，政策創新和實驗也被頻頻使用，併發揮了舉足輕重的作用。為什麼新加坡政府熱衷於政策實驗？新加坡的政策實驗有哪些特徵？筆者與新加坡的兩位研究人員在最近的論文中指出，新加坡作為一個城市國家，積極推動政策實驗，藉此促進創新、轉移知識並強化跨部門合作。新加坡政府有強烈的實用主義取向，一切 「為我所用」，把他國家的創新政策拿來實驗。

新加坡是島國和城市國家，又只有一級政府，很難像大國一樣，在許多地區逐級開展政策實驗。與大國不同，新加坡的政策實驗很少使用隨機控制實驗（RCT）這樣的方式，這同其可選的試點區域有限不無關係。

有趣的是，新加坡的政策實驗並非一以貫之，而是曾出現劇烈的變動。在新加坡建國伊始，政府處在生死存亡的關頭，面臨不可預測的風險。因此，政策實驗被用於快速獲取政策知識，並對新項目的可行性進行評估。但是，當新加坡從第三世界國家躍升為第一世界國家以後，政策實驗的作用和手段發生了微妙的變化。

研究顯示，2011 年大選以後，政策實驗的使用更加頻繁，並朝向 「以客為先」 和 「以民為本」 的設計思維轉變。試點項目被用於實現許多目標。其中，培養公務員的合作精神、促進知識轉移和跨部門合作，被視為最重要的價值取向。

從 「重實用」 到 「聽民意」

在新加坡建國早期，國家生存是頭等大事。面對社會不穩定、高失業率、熟練勞動力短缺和住房緊缺等結構性挑戰，政府需要採取一種集權、理性和務實的執政理念。政府強調採取精英主義和專家治國，推崇經濟增長和創造就業，大幅提升民眾的生活水準。在此過程中，政府不遺餘力地引進其他國家的實踐經驗並為己所用，大力推行經濟改革和社會轉型。例如，政府簡化教育程序，期望所有適齡人群都可以得到基本教育和培訓，並能夠快速補充勞動力供給。

在經濟增長到一定階段以後，政策焦點就從結構性問題轉向生產力提升和加速城市化。政府在 1990 年代設立了許多自治機構，使其可以有更加靈活地測驗新政策。在經濟發展、教育、醫療、住房、社會服務、信息技術等領域，政策實驗都被廣泛地應用。政府進行政策實驗的主要目的是為了檢驗新政策是否有效，是否需要進行調整，以及能否在全國推廣。但是，政策實驗並未充分考慮民眾的多樣需求，而主要從執政效果上進行評估。

但是，2011 年的大選在很大程度上改變了政府與民眾的關係。自建國以來，人民行動黨就是處於主導地位的執政黨，但 2011 年大選的得票率只有 60.1%，是有史以來最低的一次。執政黨意識到，僅僅檢驗和出台行之有效的政策還遠遠不夠，還需要更加關注民眾的真實需求，從民眾的角度去制定政策。

政治格局的劇烈變化，促使政府從強調實用主義，轉向傾聽民意。政府通過全國對話會等方式在政策中吸納民意。與此同時，政府向英國等學習政策實驗室的做法，通過行為科學探究民眾的偏好，並制定相適宜的政策以影響民眾的行為。過去自上而下的實用主義取向，逐步轉變為更加強調 「跨部門合作」 和 「公眾參與」 的政策設計思維。政策實驗不再是為了快速解決問題，而是為了制定有可持續性和公共價值的政策。政策實驗不再只是政府部門主導的結果，而日益表現為跨部門協作，以及民眾的參與乃至主導。

組屋的政策實驗

新加坡的組屋制度頗具特色，研究人員以此對政策實驗的轉變過程進行分析。「組屋」 是以購買而非租賃為主的公共住房，它使新加坡實現了九成國民自有住房，使居民與國家共命運，對於國家建設和社會穩定至關重要。

建國初期，住房短缺和人心不定是頭等大事。因此在 1960 年代，建屋發展局推行 「居者有其屋」 的組屋制度，並鼓勵人們使用中央公積金購買住房。在此期間的政策實驗都是在小範圍進行，以便對新的住房計劃能否奏效和推廣進行密切觀察，並予以適時調整，直至計劃被證明可以推廣或不得不被廢止。例如在 1991 年，政府推出由私人發展商設計、興建和銷售的組屋項目，在小範圍實驗后修正政策並予以推廣，使組屋設計更趨定製化。

在基本住房問題得到解決以後，政府越來越重視住房的多元化需求。特別是進入 2000 年以後，移民湧入和房價高企令民眾對政府的不滿達到了空前高度。組屋區對養寵物等方面的諸多限制，也令民眾感到不滿。2011 年大選期間及此後，組屋問題每每成為政府與民眾對話的焦點問題，使政府不得不做出一定程度的讓步，並愈加註重民眾的個性需求。此時的政策實驗開始表現為自下而上的公眾推動，以及相關利益群體的廣泛參與和深入協商。

比如，智慧家居能源試點就是一個居民主導的項目。它先在部分組屋區實驗，得到居民的反饋，並擴大到所有組屋區。此外，針對組屋區的流浪貓和大型犬，應居民和動物福利團體要求，也開展了寵物試點計劃。除了對政策效果進行量化評估，這些試點項目還深入民眾－－政府人員通過走訪和訪談等形式傾聽民意，以便及時對政策予以調整和更改。

這項研究顯示，政策實驗並非孤立發生，而是同其所處的政治環境密不可分。政治環境的變動使政策實驗的出發點和特徵發生根本性的改變，並推動政策實驗更加貼近政治需求。儘管新加坡政府一直在積極使用政策實驗，但是其目的和策略都在發生微妙的變化。

儘管我們不應高估 2011 年大選對新加坡政策實驗的作用，但也不能忽視其引發的政治重構所帶來的影響。應該說，2011 年大選只是政府與民眾之間關係重塑的一個轉捩點或窗口事件，在此前和此後的很長一段時間中，關係都在發生微妙的變化。雖然執政黨在 2015 年大選又大獲全勝，但政治變遷的整體趨勢是不可逆的，而政策實驗的轉型也仍然會繼續下去。

當今世界在走向日趨複雜，人們的需求也紛繁多樣，這是過去所無法比擬的。民眾不再被動地等著政府制定和執行政策，而是積极參与政策設計和執行的各個環節，並期望自己的聲音能夠被聽到。在這種背景下，新加坡政府同民眾通力合作，共同探索更好的公共服務形式。小國與大國的政策實驗目的和策略可能有所不同，但並不影響跨國的政策轉移和知識傳播。例如，新加坡就向輸出了許多政策和 「軟體」，反過來也從的政策中獲益良多。

參考文獻

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