研究 | 對外援助與國家軟實力：中國的現狀與對策

摘 要: 2015年國際發展援助體系發生了深刻變化。如何理解和應對這些變化與挑戰，對在國際發展援助體系中是否能夠發揮主導作用有著極其重要的意義。當前的對外援助雖然增長較快且規模已居世界第4位，但是與經濟總量、對外貿易、對外投資佔世界比重仍有很大的不對稱，與的國際地位不符並已經成為「走出去」戰略的短板。我們認為，在堅持「嚴格尊重、不附帶條件、不要求特權」的對外援助準則的同時，應加大對外援助力度，尤其是更加重視人力資源的援助；提高援助標準，加快建立適應國際新形式的官方寬口徑對外援助資源統計方式；儘快成立以外交部牽頭的國務院直屬發展援助機構，開拓國際發展援助的國際合作新領域。總之，應以國際合作積極應對傳統援助國在新一輪2030年可持續發展目標下提出的挑戰。

關鍵詞: 對外援助；國家軟實力；走出去戰略

論文閱覽

國際援助是一個大國增強其國際影響力、國際軟實力，用來服務該國外交和國際戰略的重要工具，可視為一國的國家投資、國際戰略投資、長期投資以及競爭性投資。

對外援助積累了60多年的豐富經驗，作為對外經濟政治的重要工具發揮著不可替代的作用。儘管仍處在並將長期處在社會主義初級階段，且自身仍是世界上最大的發展家，但是塊頭大、能力強，有意願為第三世界做出更大的貢獻。事實上，一直在開展對外援助，特別是援助最不發達的國家和發展家，惠及佔世界總數4/5的南方國家，在促進21世紀全球範圍內的南北發展大趨同方面做出了積極的貢獻。

我們認為，已經進入世界舞台中心，全面參與全球治理，並制定了令世人矚目的「走出去」的大計劃（我們簡稱「習近平計劃」），其本質就是「共贏主義」。該計劃包括以下內容：一是習近平所倡議的「一帶一路」願景和行動；二是習近平直接推動建立的亞洲基礎設施投資銀行；三是習近平在聯合國峰會公開宣布的「援助計劃」。

「習近平計劃」從設想到藍圖，剛剛實施三年時間，其國際影響和作用就已經超過當年實行時間為四年的「馬歇爾計劃」，驗證了「得道者多助」的簡單真理。為此，我們建議建立國際發展署，大幅度提高對外援助，進一步完善「習近平計劃」。

一、對外援助新趨勢

早在20世紀50年代就已經成為發展家對外援助投資大國， 1973年之前國際援助總額曾一度達到國民收入的2%左右，高於西方國家所要求的0.7%。儘管是世界窮國，但是在發展家有相當大的影響力。對此，毛澤東等人有高度的政治共識。毛澤東在1970年就指出：「無數事實證明，得道多助，失道寡助。這是一條歷史的規律。」一年之後，1971年10月25日第26屆聯合國大會以壓倒性多數通過決議，恢復中華人民共和國在聯合國的一切合法權利。誠如毛澤東所言，「是非洲朋友把我們抬進聯合國的」。這是對外援助最大的收益，也是最好的例證。為世界上人口最多的窮朋友雪中送炭，才能得道多助。

1978年之後，的對外開放實質上是向西方世界開放，主動採取優惠政策積極吸引西方投資者，從以交窮朋友為主轉向交富朋友為主。儘管對外援助絕對數有所擴大，但是隨著經濟總量的迅速擴大，其相對規模不斷縮小。與此同時，在發展家的影響力和軟實力相對下降。從某種意義上看，在擴大國際影響力、國際軟實力方面走了一段不小的彎路，這種情況直到20世紀90年代末期才有所改變。

根據《的對外援助（2011）》白皮書，對外援助資金主要包括無償援助、無息貸款和優惠貸款三種。累計對外提供援助金額達2562.9億元人民幣，其中無償援助1062億元，無息貸款765.4億元，優惠貸款735.5億元，分別占援助總額的41.4%、29.9%、28.7%。根據《的對外援助（2014）》白皮書，2010年至2012年，對外援助金額為893.4億元人民幣。若按三年加權平均匯率計算（1美元相當於6.5136元人民幣），約合137.16億美元，平均每年為45.72億美元，相當於GDP（475716.5億元，約73034億美元）的0.063%，即萬分之6.3。

從國際視角看，對於對外援助在世界上處於什麼地位，具有哪些重要特徵，政府提供的公開信息還是相當有限的，不便於國際比較。這裡我們使用寬口徑和國際資料庫進行探究，其中的對外援助總額包括雙邊援助（資助和無息貸款、優惠貸款支付）和優惠貸款（見表1）。

從國際視角看，進入21世紀以來是對外援助事業高速發展的黃金時期，對外援助額增長呈現前所未有的高增長和高彈性，佔全球比重不斷提高，與美、日等國的相對差距不斷縮小，已經成為世界第四大對外援助國。

第一，對外援助額已經達到世界高增長國家水平。2001-2013年期間，對外援助額從743億美元上升至74.62億美元，年均增長率高達21.20%。從同期國際比較看，國際援助增長率相當於世界平均增長率（10.22%）的2倍、美國（9.30%）的2.28倍、日本（5.35%）的3.96倍、英國（717%）的2.96倍、德國（12.32%）的1.72倍（見表2）。2001-2013年期間，對外援助額相當於2001年援助規模的10倍，而同期世界平均增長速度為3.21倍，德國為4.03倍，美國為2.91倍，英國為2.29倍，日本僅為1.86倍（見表2）。

第二，對外援助額與GDP的關係屬於高彈性增長。對外援助額增長率相當於同期名義GDP增長率（15.0%）的1.41倍，擁有高增長彈性，即名義GDP增長1個百分點，名義對外援助額相應增長1.41個百分點。這既反映出的經濟高增長帶動了在國際援助方面的高增長，也反映出對發展家的援助不僅具有極強的經濟效力，還具有強烈政治意願。

第三，對外援助額佔世界比重不斷提高。2001年國際援助僅相當於世界比重的1.25%，而後呈現下降趨勢，到2003年降至0.91%，之後呈現迅速上升趨勢，到2013年已經達到3.89%（見表2），超過了英國，居世界第4位。與此同時，OECD的發展援助佔世界比重從2001年的71.3%下降至2013年的58.9%，正是等「新加入者」才使得全球發展援助額呈上升趨勢。

第四，對外援助額與美國、日本、德國的相對差距不斷縮小。2001年國際援助僅相當於美國規模（居世界第二）的7.74%，到2013年已上升至26.74%（見表2）；2001年相當於日本（居世界第一）的6.40%，到2013年已上升至34.30%；2001年相當於德國的21.3%，到2013年已上升至53.0%。這意味著，的國際軟實力在明顯提高，形成了與西方國家新的競賽。

第五，對外援助遍布世界發展家。對外援助的受援國地理分佈涉及亞洲、非洲、拉丁美洲、加勒比、大洋洲和東歐等地區的大部分發展家，對其中最不發達國家（占52.1%）和其它低收入國家的援助比重始終保持在2/3左右。對外援助領域很廣泛，覆蓋了最不發達國家和其它低收入國家的經濟基礎設施、社會公共基礎設施、人力資源開發、貿易發展、環境保護、人道主義以及物資等社會經濟發展的方方面面，為這些國家減少貧困和改善民生做出了實實在在的貢獻。注重在區域合作層面加強與受援國的集體磋商，利用中非合作論壇、-東盟領導人會議等區域合作機制和平台，多次宣布一攬子援助措施，積極回應各區域的發展需要。

二、對外援助的突出問題：四個「極不對稱」

儘管已經成為世界第四大對外援助國，但是與其它硬實力指標相比仍顯示了四個極不對稱。

第一，對外援助與對外直接投資佔世界總量比重極不對稱。2013年，對外援助佔世界總量比重為3.89%，但是，非金融對外直接投資佔世界總量比重已達到9.08%，相當於前者的2.33倍（見表3）。2015年對外直接投資已達1457億美元，佔世界總量比重為9.9%，躍居世界第2位；對外直接投資存量10978.6億美元，佔全球外國直接投資流出存量的份額由2002年的0.4%提升至44%，預計今後幾年這一投資額將突破2000億美元，兩者之間更加不平衡、更加不對稱。這不利於快速地、超大規模地走出去和投資世界。

第二，對外援助與出口貨物貿易佔世界總量比重極不對稱。2013年已經是世界第一大出口國，佔世界總量比重為10.05%，相當於同年對外援助佔世界總量比重的2.58倍（見表3），若按2015年出口額佔世界總量比重（為13.8%）算，則相當於前者的3.55倍，也顯示了兩者之間的不平衡性、不對稱性，尤其是在出口持續低迷增長甚至大幅度下降的情況下（按美元計算，2015年貨物出口額僅相當於2013年），增加對外援助是可以直接促進出口增長的，這也是國際通行的做法。

第三，對外援助與GDP佔世界總量比重極不對稱。按匯率法，2013年GDP佔世界總量比重已經達到12.43%（見表3），相當於同年對外援助佔世界總量比重的3.20倍；按購買力平價法，以2011年國際美元價格計算，2013年GDP佔世界總量比重已達到15.92%，相當於前者的4.09倍。

第四，對外援助與國際地位極不相稱。如果將官方發展援助看作一個國家重要軟實力指標的話，以2013年數據為例（見表2），美國為279億美元，相當於（74.62億美元）的3.74倍；日本為216.9億美元，相當於的2.91倍；德國為140.8億美元，相當於的1.89倍；法國為120億美元，相當於的1.61倍。這與作為聯合國五個常任理事國之一的地位極不相稱，沒有與時俱進地將的硬實力轉化為最稀缺的軟實力。

由此可知，隨著主要經濟指標佔世界總量比重的不斷提高，對外援助佔世界總量比重也在提高，但是有明顯的不對稱性，也顯示了硬實力極強、軟實力相對要弱的現狀。由此顯示出在實施「走出去」戰略方面的確存在著對外投資、對外出口「一條腿長（市場驅動）」，而對外援助「一條腿短（政府驅動）」的情況。正因為此，更需要不斷提高對外援助佔世界總量的比重，使之形成與硬實力更好的乘積關係及更有效的放大效應，這樣才能使走出去靠兩條腿走路，走得更好，更均衡，更有效。

三、對外援助是「走出去」戰略的短板

「走出去」戰略是展示和提升國家軟實力的重要途徑。就目前而言，對外援助是「走出去」戰略的短板，亟須從以下方面得到彌補。

第一，關於對外援助的國際定位。儘管對外援助目標明確了是為促進實現國際社會提出的千年發展目標（MDG），受援國主要是低收入國家，但實際上用於無償援助的比重太低。如2010年至2012年，對外援助金額為893.4億元人民幣，無償援助323.2億元人民幣，占對外援助總額的36.2%；對外提供無息貸款72.6億元人民幣，占對外援助總額的8.1%，兩者合計只佔44.3%。相反，優惠貸款比重高達55.7%。應當說國際發展援助不是市場驅動，主要是提供公共產品，而所使用的對外援助將公共產品和准公共產品甚至非公共產品混淆在一起。為此，今後的對外援助戰略，首先需要明確對外援助的基本定位。《國家「十三五」規劃綱要》第53章首次給出了這一定位：「為發展家提供更多免費的人力資源、發展規劃、經濟政策方面諮詢培訓，擴大科技教育、醫療衛生、防災減災、環境治理、野生動植物保護、減貧等領域對外合作和援助，加大人道主義援助力度。」應當說這是一個進步，與國際通行的國際發展援助，即提供公共服務、公共產品，實行人道主義的做法一致，也表明大幅度提高無償援助占對外援助總額比重的需要。其次，在明確「積極主動參與2030可持續發展議程」目標的前提下，還需要有具體的規劃和量化指標，還需要幫助受援國制定相關的戰略規劃。再有，還需要明確地把對外援助和貿易、投資、工程承包、自由貿易區建設等結合起來，綜合運用各種經貿方式，完善對外援助項目競爭招標制度，最大限度發揮外援資金的綜合效益。在這方面有獨特的資金優勢，擁有世界44%的開發金融機構資產。從世界各大開發性金融機構提供的全球資產統計數據看，世界銀行和各大地區開發銀行的國際資產共計7203億美元，佔世界總量比重的55.87%；而進出口銀行和國家開發銀行合計為569億美元，佔世界總量比重達到了44.13%（見表4）。一方面可以單獨對國際援助的開發性項目特別是基礎設施進行無息、低息長、短期貸款，與提供公共服務、公共設施、公共產品的對外援助，既相對分工，又相互促進；另一方面，也可以與這些國際開發銀行進行區域間合作，合作潛力相當大。

第二，關於對外援助的機構。現有國際援助機構並不適應對外援助的發展趨勢，也不利於統籌管理、發揮國際發展援助效率效益。從世界主要經濟體的實踐來看，均設立有相對獨立的國際發展援助機構，如美國國際開發署（USAID）、英國國際發展部（DFID）等。這些機構通常都具有相當大的獨立性，在國際援助預算給定的條件下獨立負責絕大部分的國際開發項目管理。則採取了在商務部內設立對外援助機構的做法，不利於區分具有營利性、商務性的對外投資、對外經營與具有非營利性、公共性的發展援助。

第三，關於對外援助專業隊伍。目前，對外援助專業隊伍人數嚴重不足，專業能力無法滿足日益增長的需求。的對外援助資源和項目分散在商務部等14個不同的部門，組織架構層次低，專職專業人員少，專業化、國際化程度低，協調各方難，決策效率低，也缺少第三方評估。對外援助法規體系缺乏上位法的頂層指導。當成為最大的國際發展援助國家時，有必要單獨設置國際發展援助機構。因此，建立相對獨立、專業化的國際發展援助署勢在必行。

總之，從各方面比較來看，對外援助是實施「走出去」大戰略、提升國家軟實力的短板，不僅對外援助資金實在太少，而且機構層次實在太低，對外援助隊伍實在太小，對外援助能力與的大國地位比較而言實在太弱。

四、對外援助思路：學習和超越美國

對外發展援助是對所有世界大國都非常重要的國際影響力和軟實力。至少從美國的實踐來看，有兩個重要的案例可供我們借鑒並超越。

一是馬歇爾計劃。美國在二次世界大戰之後進入強國高峰期，及時提出了馬歇爾計劃，又稱歐洲復興計劃（European Recovery Program），是二戰後美國對被戰爭破壞的西歐各國進行經濟援助、協助重建的計劃。該計劃於1947年7月正式啟動，僅持續了4個財政年度，西歐各國總共接受了美國包括金融、技術、設備等各種形式的援助合計130億美元，90%以上屬於贈款。這對西歐各國的經濟重建、基礎設施建設等起到了極大的推動作用。後來才有了OECD國家的國際發展援助資金和項目，幫助美國極大地提升了國際影響力和軟實力。

二是肯尼迪政治外交資產。1961年由肯尼迪總統下令成立美國國際發展署（United States Agency for International Development，縮寫：USAID），總部設在華盛頓，設立專門機構、列支專項財政撥款，直接實施國際發展援助戰略，為美國在全球的外交戰略服務，更是美國國際影響力及軟實力的具體表現。在希拉里·柯林頓擔任國務卿之際，該署的力量和影響得到更大範圍的加強。目前，該署負責管理200億美元左右的官方援助，形成了上萬人的專業隊伍（包括華盛頓總部2417人和駐外正式職員4557人），再加上國務院、商務部、司法部、勞工部等100多億美元的官方援助，援助資金總共達到320億美元。該署在全球67個國家設有分支機構，與90多個國家擁有合作項目。USAID無所不在，也意味著「美援」無所不在，美國影響力無所不在。

對外援助能極大地提升一個國家的國際影響力和軟實力。早在1978年，鄧小平就指出：「我們現在還很窮，在無產階級國際義務方面，還不可能做得很多，貢獻還很小。到實現了四個現代化，國民經濟發展了，我們對人類特別是對第三世界的貢獻可能會多一點。」1978年，國內生產總值（匯率法）佔世界總量的比重是1.74%，居世界第10位，人均國民總收入在世界188個國家中居第175位，倒數第13位；2014年國內生產總值佔世界總量的比重是14.78%，已居世界第二，人均總國民收入在世界214個國家中居第100位，進入世界的47%之上。目前的，不僅有能力，更有政治意願對發展家提供更多的更實惠的發展援助，因為對外援助就是「花小錢辦大事」。

為此，對外援助的基本思路首先是學習美國、超越美國。最重要的是要進一步豐富和完善「習近平計劃」，在實施「一帶一路」戰略的同時及時推出這一計劃，不僅要大大超過歷史上僅有四年時間的馬歇爾計劃，而且還要超過美國成為世界最大的發展援助國，使援助在發展家無所不在。

目前，全球官方援助額佔世界國民總收入（GNI）比重只有0.2%（2013年數據）。歐、美、日無論是經濟總量還是貿易總量以及國際發展援助佔世界總量的比重都在持續下降，如美國國際援助額佔世界總量的比重從2008年的19.67%下降至2013年的14.56%，OECD的DAC在2008年之後幾乎無增長（見表2），為提供了空前的發展機會，也顯示出在這三個方面佔世界總量比重指標的持續上升（見表3）。他們的退出（指相對世界比重下降）正是進入的最佳時機，也是與他們進行國際合作的新領域。

黨的十八大以來，習近平同志明確提出全面參與全球治理，公開承諾並支持聯合國2030可持續發展議程（見專欄1），也使得大力提高國際發展援助名正言順。可以更加從容地走進世界舞台的中心，承擔起與經濟實力、貿易實力、投資實力相一致的國際發展援助責任和能力。這就需要儘快制定更加完善的「習近平計劃」（見專欄1）。

國際發展援助計劃是「習近平計劃」的重要組成部分之一，既是「一帶一路」戰略的重要補充、重要抓手，又是增強軟實力、國際影響力的重要手段、看得見的抓手。該計劃有四大目的：一是政治與外交目的，直接服務於外交戰略和目標，特別是直接服務於國家元首出訪、參加國際重大會議、重大活動、重大倡議等；二是國際援助與人道主義，直接服務於援外國別中長期發展戰略、發展規劃、發展政策，與其主動對接，更加註重幫助受援國增強自主發展能力，集中於減少貧困、醫療衛生、防災減災、教育培訓、技術轉讓等核心領域，擴大國際獎學金、助學金規模，招收更多的發展家國際學生來華學習，投資下一代人；三是生態環境目的，幫助發展家綠色發展、綠色製造、綠色能源、綠色技術，幫助保護其國家森林公園等；四是促進文化交流目的，在世界各國建立的央視記者站和新聞中心，資助文化團體甚至個人走出去，也資助受援國文化團體走進。在此基礎上，有能力開展更大範圍、更高水平、更深層次的區域合作，共同打造開放、包容、均衡、普惠的區域經濟合作架構。

總之，已經進入朋友遍天下的時代，不僅是世界最大的貿易體，還是125個國家和地區的第一大貿易夥伴，未來5年，貿易夥伴還會達到140-150個國家和地區，在商務貿易活動方面幾乎覆蓋了世界240多個國家和地區。貿易已經無所不在，僅「雙11」的跨境電商就覆蓋到世界235個國家和地區，這就需要對外援助在所有的發展家特別是最不發達國家無所不在，大有作為。

五、對外援助的政策建議

當前，全球發展環境十分嚴峻，氣候變化、糧食危機、能源資源安全、流行性疾病等全球性問題給發展家帶來了新的挑戰，國際經濟發展不平衡現象日趨嚴重，南北貧富差距持續拉大。新形勢下，對外援助事業任重道遠。本著展示國家軟實力、提升國家軟實力的宗旨，對外援助應從以下方面進行不懈的努力。

第一，加強頂層設計，制定對外援助中長期規劃。明確對外援助中長期目標，可確立追趕和超越美國等國目標，分三步走：第一步，以寬口徑統計的對外援助總額，按2015年GDP美元值計算，超過150億美元，即超過德國，居世界第3位；第二步，超過250億美元，即超過日本，居世界第2位；第三步，超過400億美元，即超過美國，居世界第1位。為此需要構建「世界大國財政」體系，確保中央財政對外交事務、國際發展援助的硬支出，將的經濟實力轉化為的軟實力。從國際視角看，中央財政支出佔世界總量比重從2000年的7.45%上升至2015年的13.23%，與此同時，幾乎所有的西方國家都呈下降趨勢，特別是美國。因此，比任何一個世界大國都更有能力構建「世界大國財政」體系，還有中長期計劃增加中央財政對國際形象、國際影響力、國際軟實力的「自我投資」「持續投資」「長期投資」，這正是的政治優勢所在，而這又可以轉化為的國際優勢。

第二，成立獨立的國際發展援助機構（China Agency for International Development,CAID），作為國務院直屬機構，具體負責發展援助國際標準和規則制定，推動對外援助和發展能力建設、發展規範設計的一體化和綜合，並由副總理或國務委員直接分管，有獨立的行政與專業人員編製、預算、定期的評估報告。在世界各國家和地區分設機構，均接受大使館黨組織領導，設立專門辦公室並與商務參贊的職能和作用有所區分。建議在2018年新一屆政府成立之際，正式建立一個更加獨立、負責任、高效的特色的國際發展署（CAID），利用后發優勢，借鑒他國經驗和教訓，創新自己的管理模式。

第三，建立對外發展援助全口徑統計體系，在新一輪OECD援助統計口徑改革TOSSD的機遇下，把握主導話語權，突出對世界發展援助的顯著貢獻。目前的對外發展援助體系需要更全面和控制不同口徑的精確統計，從以往經驗來看，為南方國家提供的商業性質經濟項目雖然不符合DAC委員會制定的ODA標準，但在很大程度上填補了現有DAC委員會成員國家援助涉及面的單一局面，例如大型基礎設施建設等，為南方國家及其廣大居民提供了切身實惠。的經驗和創新出的官方發展經濟活動應當得到其它援助國的借鑒，為世界發展做出的貢獻更應該得到國際社會的承認。應當把握住此次TOSSD改革的契機，加快建立自身的全口徑統計體系，並且在改革中把握住主導話語權。

第四，人力資本投資應當成為國際發展援助的重中之重。對人投資是一本萬利的事業，也是與世界各國特別是南方國家最好的跨國橋樑，能起到民間大使的作用。因此，對人力資本投資的投入多多益善。首先是擴大國際獎學金規模，為南方國家設立助學金制度，招收更多國際生、官員、企業家、科技人員、醫護人員到學習、培訓，爭取成為世界上吸引南方國家留學人員、培訓人員最大的國家。其次，擴大對外援助人力資源規模，繼續擴大援外醫療隊、援外教育培訓，加大資助對外派遣青年志願者。

第五，開拓國際發展援助的國際合作新領域。客觀地講，我們與美國等國在多個領域是有競爭性的，恰恰在對外援助領域具有廣泛的合作基礎，「有錢能使鬼推磨」，國際發展援助超過美國、日本等指日可待。在我們的調研過程中，美國、英國、澳大利亞等國際發展署都表示願與合作，尤其是與非洲等最不發達的國家進行合作時，甚至可以花錢聘請那些發達國家的專業人員為我服務，為南方國家服務。鑒於與OECD有良好的合作關係，還可加強與他們之間的國際發展援助專項合作。當然，無論是合作還是競爭，仍然「堅持不附帶任何政治條件，不干涉受援國內政，充分尊重受援國自主選擇發展道路和模式的權利」。這也反映了對外援助始終堅守的得道者多助的原則。

作者簡介

胡鞍鋼，清華大學公共管理學院教授、博士生導師，清華大學國情研究院院長，是這一新領域的主要開拓者之一，是國內外享有盛譽的國情研究專家和學術帶頭人，主要研究領域為經濟發展與發展政策。

張君憶，清華大學公共管理學院

高宇寧，清華大學公共管理學院