「沒有農村的城市」深圳颳起一股「棚改」風

涉及數千戶歷史遺留違法建築的羅湖「二線插花地」棚戶區改造項目目前推進順利。

羅湖棚改完成後，將根治「二線插花地」沉痾。

全國第一個「沒有農村的城市」深圳近期颳起一股「棚改」風。

涉及數千戶歷史遺留違法建築的羅湖「二線插花地」棚戶區改造項目順利推進，目前1388棟房屋已清空1139棟，拆除522棟。預計至年底，1388棟房屋將全被拆除。

涉及近千套危舊住宅樓房的寶安首個棚戶區改造項目也在順利推進，簽約率已超過98%。該棚改項目力爭今年開建，2020年基本建成。

與這兩大棚改項目相關聯的是，深圳市近期針對合規小產權房出台的《深圳市房屋徵收補償基準價格》也引發關注。

13年前在東北興起的棚改，為何近期在深圳推得火熱？棚改又能給深圳帶來什麼？

采寫：南方日報記者 張東方

攝影：南方日報記者 魯力

策劃：呂冰冰

深圳哪來棚戶區？

二線插花地和危舊小區都可視為棚戶區

2004年9月，隨著寶安區沙井街道民主村、福永街道塘尾村掛牌改設為社區居委會，深圳成為全國第一個「沒有農村的城市」。

同一年，遼寧在全國率先啟動棚戶區改造。不久，棚戶區改造在東北三省大規模推行。2008年起，棚戶區改造在全國鋪開。

問題來了，「沒有農村的城市」深圳有棚戶區嗎？13年前興起的棚戶區改造，為何近兩年在深圳火了起來？

據深圳市住建局2015年10月發布的《棚戶區改造政策梳理彙編》表述，棚戶區並沒有一個統一的概念，經梳理棚戶區改造相關政策和全國棚戶區改造實施情況，目前棚戶區主要有國有工礦棚戶區、國有林區棚戶區、國有墾區危房和城市棚戶區四類。

關於城市棚戶區，也沒有統一的標準，不同城市的標準不盡相同。

經梳理，城市棚戶區大致為三類：一是在城市居住於棚戶區內的居民，有些是政策允許、有些是未經允許自行搭建的臨時住房；二是隨著城市化形成的「城中村」，由於擁擠的違章建築、混亂的治安環境、基礎設施不配套等原因，部分城市的城中村也被納入城市棚戶區改造；三是房屋使用年限較長、房屋質量和消防安全隱患較大的危舊房和城市舊住宅區。

深圳的棚戶區界定標準是什麼？

根據深圳市住建局2016年6月印發的《深圳市棚戶區改造項目界定標準》，只要滿足簡易結構房屋較多、建築密度較大、使用年限較久、房屋質量較差、建築安全隱患較多、使用功能不完善、配套設施不齊全中的一條，就可以申報棚戶區改造，不要求居住區域面積達到一定規模，不要求用地手續完備，也不要求房屋權屬清晰等。

「由於特區成立不足40年，省里的界定標準不能完全覆蓋深圳市屬於房屋結構簡易、影響城市規劃實施和有礙城市景觀的危舊房屋。」深圳市住建局表示，與廣東省的界定標準相比，深圳市的界定標準有三點差異：一是期限差異，深圳市將廣東省界定標準中的「超過40年的危舊房屋」，修訂為「30年」；二是在廣東省界定標準的基礎上，深圳市增加了二線「插花地」區棚戶區改造項目界定標準；三是深圳將城市更新計劃中符合棚戶區改造界定標準的改造項目，也納入了棚戶區改造範圍。

根據《廣東省棚戶區改造規劃（2014—2017）》，深圳市的任務是改造10789戶（套）。

棚改究竟怎麼改？

羅湖、寶安、南山3區均在探索新經驗

羅湖▶▶借棚改根治「二線插花地」沉痾

出於特區管理需要，深圳市從1982年開始修建以鐵絲網為界的特區管理線，俗稱「二線」。當時因資金不足和便於修建，「二線」並未完全與行政區劃線相吻合，導致形成管理上的「真空地帶」，即通常所說的「二線插花地」。

隨著特區快速發展，一些人利用行政管理上的真空，大肆搶建房屋，最終形成玉龍、木棉嶺、布心三大違法建築集聚區。至2016年底，該片「二線插花地」已建成樓宇1388棟，建築面積138萬平方米，涉及當事人8426戶，居住人員共9.3萬人。

羅湖「二線插花地」地處橫崗—羅湖斷裂帶，是深圳原特區內唯一的「廣東省斜坡類地質災害高易發區」。1993年以來，該片區已發生數起山體滑坡垮塌事故，共造成11人死亡。

羅湖「二線插花地」還存在建築質量較差、產權性質混雜、配套設施不足、居住環境惡劣等諸多問題。多年來，市、區兩級政府花費數億元資金對該片區進行反覆排查治理，甚至採取「空樓行動」等辦法，均未有效根治。

為徹底消除城市公共安全重大隱患，2016年初，深圳市決定將羅湖「二線插花地」改造整治作為全市「城市管理治理年」的突破口。

和過往的強拆、整治以及嘗試城市更新的方式不同，此次對於羅湖「二線插花地」的治理，深圳市決定採用「棚戶區改造」模式。

深圳市成立了棚改領導小組，羅湖區同步組建了羅湖棚改指揮部、現場指揮部及片區指揮部。四級棚改指揮體系，約3400人的棚改團隊。經過前期摸底、登記、公示信息等大量工作，一場特殊的城市治理攻堅戰於2016年12月20日正式打響。

特殊戰役必須採取特別戰術。在棚改模式上，羅湖區採取「政府主導+國企實施+保障性住房建設」模式；在推進策略上，實施「自主意願民事協商簽約」和「行政徵收和行政處罰」兩步走；在補償政策上，採取「標準+補助+獎勵」組合辦法；在具體操作上，實行處級幹部包網格、科級幹部包樓棟、公職人員結對子；在法治支撐上，現場派駐102名具有執業資格的律師及10多名專職政府法務人員。

通過實施系列「創新組合拳」，羅湖棚改已取得階段性成果。截至5月4日，當事人簽約戶數超過97%；9.3萬餘居民基本搬離；房屋清空交付1139棟，拆除522棟。根據計劃，至今年底，1388棟房屋將全部拆除。

棚改完成後，玉龍片區17萬平方米將作為產業儲備用地，木棉嶺、布心除安置現有人員外，還將提供48萬平方米的人才住房和保障房、15萬平方米公共配套用房，並建成1所九年一貫制學校、1所中學、1所國小、5所幼稚園。

寶安▶▶以「海砂危房」改造作為切入口

與羅湖區主要針對歷史遺留違法建築不同，寶安區於今年2月正式啟動的首個棚戶區改造項目，棚改對象是海砂危房。

寶安區38區新樂花園、39區海樂花園是1994年建成的住宅小區，有房屋960套、8.6萬平方米，房齡23年。由於使用海砂施工，小區部分樓棟多處牆皮已經脫落，承重牆開裂，鋼筋外露鏽蝕，經檢測鑒定存在嚴重的質量安全隱患，部分物業已被評定為危房。

「最怕的就是下雨天！」廖先生是寶安38區新樂花園的住戶，在這裡居住了21年。他說，自己每天都提心弔膽。據了解，由於使用海砂，新樂花園建成不久就出現質量問題——2008年，新樂花園17、18棟二層以上住宅因存在嚴重安全隱患被清空封閉，至今近10年。

海樂花園也存在類似情況。由於使用海砂施工，該小區部分物業被評定為危房，9棟、12棟部分房屋已停止使用。

今年2月25日，作為寶安區首個棚戶區改造項目——寶安38區新樂花園、39區海樂花園棚戶區改造簽約儀式正式啟動。

在棚改過程中，寶安區堅持公共利益優先的原則，探索「政府主導+國企實施+人才房建設」的創新模式，由寶安區住建局負責統籌、寶安人才安居有限公司負責簽約及項目具體實施，充分發揮政府的主導作用。

項目建成后除供給回遷房960套以外，還將提供人才住房近千套，公共配套設施（包括幼稚園、體育場所等）超過1萬平方米。此舉既解決了海砂樓危房問題，消除公共安全隱患，滿足了居民期盼，也解決了人才安居問題，提升城市品質，可謂「一改四得」。

截至4月底，寶安38區新樂花園、39區海樂花園棚戶區改造項目簽約率已達98%。改造項目預計今年底開工，2020年交付使用。

未來棚改工作，寶安區將「把一變成十」，今年內在每個街道至少啟動一個棚戶區改造項目。據寶安區住建局透露，經寶安區人才住房和保障性住房指揮部研究同意，未來寶安將以各街道為單位，以轄區內老屋村為基礎，各街道摸底上報1個以上的棚戶區改造意向項目，建立寶安區棚改項目庫，分類分批推進改造。

目前，該項工作正在推進中。寶安區住建局相關負責人表示，寶安未來的棚改項目，有可能涉及城中村項目。

南山▶▶破解土地征轉歷史遺留僵局

南山區茶光地塊棚戶區是深圳市土地征轉歷史遺留問題的典型，也是近年來深圳市棚戶區改造的一個範本。

茶光地塊棚戶區改造項目位於西麗茶光路南側、沙河西路西側。經過1992年原特區內統征之後，茶光地塊已被收歸國有，但現實中茶光村實際佔用該地塊，建有68間祖屋房、36間廠房、3棟民樓、1棟宿舍及1棟管理辦公室。

2007年，茶光村配合政府應急搶險救災及綜合整治行動，對上述建築物進行了拆除，一直未進行搶建、重建。2009年，茶光村響應深圳市政府保障性住房建設的號召，主動配合將茶光地塊申報作為保障性住房建設用地。按照規劃，該項目總建築面積約33萬平方米，其中以7.5萬平方米拆遷安置住房來滿足原拆遷村民居住和原農村集體經濟組織經濟發展需要。

深圳市在土地統征為國有土地后，有大量用地仍由原農村集體經濟組織及其成員實際佔有使用，導致此類土地雖已轉為國有土地，但由於地上建築因權屬等問題難以拆除，進而使得土地既不能為原農村集體經濟組織合法使用，政府相關部門也難以對其進行整備，形成土地資源高效利用的「僵局」。

茶光地塊棚戶區改造項目則是此類土地歷史遺留問題的典型。為解決這一難題，南山區政府以人為本，創新思路，由原農村集體經濟組織（股份公司）牽頭組織拆遷補償，政府通過建設保障性住房，盤活了此塊土地。

茶光地塊棚戶區改造項目在實際實施過程中，基本實現了政府、原農村集體經濟組織及其成員、開發建單位「三方共贏」，即政府通過該項目獲取了保障性住房建設用地，有效提高了深圳市保障性住房供給能力；原農村集體經濟組織及其成員則獲得了拆遷安置房，居住環境和居住質量得到較大提升；開發建設單位則通過政府回購及配套商業使用收益返還等獲得合理利潤。

據悉，茶光地塊新社區共包括保障性住房2946套，拆遷安置住房896套。「茶光模式」的成功探索，為深圳棚戶區改造尤其是破解歷史遺留土地「僵局」提供了借鑒範本。

深圳全市咋布局？

今年計劃新開工棚戶區住房改造7953套

深圳全市棚改工作將如何大布局？

深圳市住建局表示，深圳市於2014年正式啟動棚改工作。根據《廣東省棚戶區改造規劃（2014—2017）》，2014年，深圳市棚戶區改造計劃1900套，實際完成2164套，完成率113.89%，其中龍崗區完成800套，坪山區完成1064套，光明華僑農場危房改造300套。

2015年，深圳市棚戶區改造計劃為2789套，實際改造3082套，其中鹿丹村片區綜合改造工程重建項目1240套，茶光地塊（西）保障性住房項目896套，鶴州工業區更新單元項目657套，華僑農場危房改造項目289套。

2016年初，深圳市住建局發布《2016年深圳市棚戶區改造籌集項目庫第一批項目》（草案）。記者注意到，項目庫既有坪山新區南布社區「整村統籌」土地整備項目，也有鹽田區鹽田三村、四村及西山嚇村整體搬遷項目，共涉及棚改項目19個，涉及羅湖、南山、大鵬等六個區（新區）。

「2016年，省住建廳下達我市棚戶區改造任務為新開工棚改區改造10600套，我市實際開工項目14個（11017套），完成率為104%。」深圳市住建局介紹，截至2016年12月，深圳市共有19個棚改項目正在推進。此外，羅湖「二線插花地」棚戶區改造、寶安區38區新樂花園、39區海樂花園棚戶區改造項目也在全面推進。

按照廣東省下達的棚改任務，2014—2017年，深圳的棚戶區改造任務為10789戶（套）。為推動棚改工作，2017年，寶安區、龍崗區、鹽田區、羅湖區、坪山區、龍華區、福田區、光明新區各有一個老舊住宅區項目爭取在年內啟動棚戶區改造，今年計劃新開工棚戶區住房改造7953套。

■觀察眼

借棚改補城市功能

謹防留下「城市病」

持續了10年的南山茶光土地「僵局」終被打破，整治了20多年的羅湖「二線插花地」上千棟違法建築終於開拆，因嚴重安全隱患被清空封閉的寶安新樂花園海砂房終於要被改造……

藉助棚改東風，深圳頭疼已久的系列「城市病」總算找到了藥方。

為何早在2004年就興起的「棚改」風，如今會在深圳這座「沒有農村的城市」勁刮？長期關注深圳城市發展的一位學者認為，主要原因是深圳在城市化發展到一定階段后，因城市發展空間及城市質量升級需要力推舊改。而此前，深圳舊改的主要方式是城市更新。

「隨著土地升值和房價上漲，以市場主體力量來推動城市更新的難度越來越大。」《村落向城市社區的轉型》作者、深圳市社會科學院社會發展研究所所長謝志巋認為，現實中，城市更新在很多城中村都難以推動，深圳藉助棚戶區改造政策來根治轄區歷史遺留違法建築等「城市病」意義重大。

在謝志巋看來，深圳力推棚改工作應特別注意兩個問題：一是要在政策、法律範圍內合理合規地平衡好各方利益，儘可能在處理歷史遺留違法建築上兼顧社會公平；二是棚改工作不能簡單地完成任務了事，而應做好公共配套，補齊城市功能，留足公共空間，尤其是過去一些沒有配套幼稚園、文體休閑設施等城市功能的老舊小區，在改造過程中務必下足功夫，謹防再給未來留下「城市病」。

另有觀點認為，羅湖棚改模式具有不可複製性。在5月4日羅湖棚改新聞通氣會上，羅湖區區長聶新平明確提到，羅湖棚改是深圳市委、市政府從保護人民生命財產安全的高度出發決策實施的一次重大行動。它的實施背景、插花地歷史和現狀的複雜性，以及背水一戰的緊迫性、別無選擇性，決定了羅湖棚改政策的特殊性和唯一性。羅湖棚改對於歷史遺留違法建築的處理方式，具有特殊性和不可複製性，深圳市委、市政府已經明確封閉運行，與深圳其他區域沒有可比性。

■知多D

棚改與城市更新

有何區別

二者最大的區別在於棚改由政府主導，而城市更新由市場主導。棚戶區改造由政府主導和投資，國有企業作為承接主體提供服務，但不獲取服務費用之外的經濟收益；項目由政府規劃設計，建成后除回遷房和部分人才房、保障房之外，完全沒有其他商業性住房，屬於純公益性項目。城市更新屬於政府引導、市場主導，開發商遵循市場法則推進項目，必然獲取一定商業利益。

二者在適應政策上有區別。棚戶區改造可以適用諸多優惠政策。棚戶區改造明確可以免征部分稅費，還可按照規定獲得融資方面的支持。城市更新相關政策不適用於棚戶區改造。按照城市更新相關規定，實施城市更新必須更新範圍內權屬清晰的用地面積不低於60%，市場主體必須與拆遷範圍內全部業主簽訂搬遷補償安置協議后才能實施拆除。類似城市更新政策中規定的一些限制性政策，不適用於棚戶區改造。