吳少博律所案例解讀——棗莊加油站企業徵收拆遷項目的法律分析

【導讀】

2007年棗莊市市中區永安鄉寨子村村民委員會(小屯村自然村)經永安鄉政府批准以招商引資政策邀請被徵收人投資企業雙方簽訂《土地租賃合同書》，被徵收人在承租土地上建設L加油站。L加油站所在土地原為市中區永安鄉寨子村集體所有，2011年，市中區國土資源局通過批次建設用地程序向山東省政府申請將該幅土地徵收並擬出讓給L加油站。該幅土地徵收為國有建設用地后，棗莊市國土資源局於2011年11月16日函告即將通過招拍掛程序出讓該幅土地給L加油站。后因規劃部門原因，土地出讓尚未完成。2016年，政府擬回收L加油站使用的國有建設用地用於醫院項目，被徵收人面臨拆遷。

本文即通過對棗莊加油站企業徵收拆遷項目的法律分析，展示我所專業律師團隊接受當事人授權委託后，對案件所涉重大爭議問題，進行合理合法的具體闡釋，切實地維護了當事人的合法權益，並使當事人的補償利益的到最大化的實現。

關鍵詞：棗莊加油站；土地出讓；回收；拆遷

【案情介紹】

2007年棗莊市市中區永安鄉寨子村村民委員會(小屯村自然村)經永安鄉政府批准以招商引資政策邀請被徵收人投資企業雙方簽訂《土地租賃合同書》，約定被徵收人承租位於棗曹公路南側、原永安鄉小屯自然村東5畝的建設用地。被徵收人在承租土地上建設L加油站。2009年7月，經棗莊市市中區招商引資項目正式立項，擬投資2000萬元，主要經營汽油、機油、柴油、潤滑油銷售等業務。2010年10月11日，棗莊市L加油站領取營業執照，多年來一直合法經營，依法納稅，在棗莊市加油站行業佔據了重要地位，解決了大量就業，為當地成品油銷售做出了突出貢獻。

L加油站所在土地原為市中區永安鄉寨子村集體所有，2011年，市中區國土資源局通過批次建設用地程序向山東省政府申請將該幅土地徵收並擬出讓給L加油站。山東省政府於2011年9月19日作出魯政土字[2011]1183號《關於棗莊市市中區2011年度第二批城市建設用地的批複》，同意徵收包含上述土地在內的集體建設用地，其中地塊10（寨子村集體所有2505平方米工礦建設用地）用於L加油站建設用途。接到山東省政府批複后，L加油站作為用地單位，先後繳納社保安置資金56362.5元、征地管理費5185元用於補償安置寨子村村民。該幅土地徵收為國有建設用地后，棗莊市國土資源局於2011年11月16日作出棗國土儲函字[2011]048號，函告即將通過招拍掛程序出讓該幅土地給L加油站。后因規劃部門原因，土地出讓尚未完成。

2016年，政府擬回收L加油站使用的國有建設用地用於醫院項目，被徵收人面臨拆遷。

【北京吳少博律師事務所案例分析】

2016年我所接受被徵收企業授權委託后，經過專業律師團隊的綜合分析，明確提出L加油站所面臨的兩大問題：第一，棗莊市國土資源局中分局、棗莊市市中區永安鎮行政執法監察中隊先後於2016年2月、3月作出責令整改通知書，認定被徵收人違法佔用土地，未經審核建設加油站。第二、本次拆遷，被徵收人能否以國有商業用地使用權要求安置補償以及計算補償標準。

關於在徵收拆遷過程中，被徵收的加油站企業，其地面附屬物較少，但附加價值卻較高，且擁有特許經營權等無形資產，其專項補償價值應如何計算的問題。涉案企業是加油站企業，在被徵收拆遷過程中體現出了其獨有的特殊之處。加油站作為一種特殊的商業物業，對其進行徵收時，涉及的特許經營權等無形資產應當進行補償，因為在加油站的整體價值中，土地和特許經行權是加油站收益的根本基礎，加油站離開了特許經營權就不能成為「加油站」。一般的營業用房拆遷之後其營業手續可轉移繼續使用，補償標準一般不存在爭議，而加油站是特許經營企業，其特許經營權的獲得與土地和房屋的具體位置有著直接聯繫和綁定關係，拆遷后營業手續能夠轉移到其他土地繼續使用的可能性非常小，因此應當在停產停業損失中對其特許經營權價值給予一次性補償。

另外，對於特許經營權的評估標準如何確定的問題。由於加油站的經營收益受其地理位置的影響很大，可比性很差，因此加油站特許經營權的估價不宜採用市場法；另一方面政府部門作為特許權人不允許加油站私自轉讓特許經營權，我們無法從市場上獲得加油站特許經營權交易的案例，故也無法採用市場法。而成本法需要根據具體情況選用適當評估方法得出各項資產價值，由於特許經營權是一種無形資產，採用成本法確定其取得價值也是不適宜的。依照資產評估協會發布《資產評估準則—無形資產》第24條之規定：「執行無形資產評估業務，應當......分析收益法、市場法和成本法三種資產評估基本方法得適用性，恰當選擇一種或者多種資產評估方法。」綜合上述分析，我們認為採用收益法對加油站特許經營權的專項補償進行估價是符合實際情況的合理辦法。

【北京吳少博律師事務所法律意見】

對於本案涉案土地及建築物是否存在違法建設行為，擬被徵收房屋是否屬於違章建築，本所專業律師團隊進行了如下具體分析：

1、被徵收人通過招商引資方式合法承租集體建設用地，並依法履行征地、報批的各項手續，因行政機關自身原因未能取得國有土地使用權證，不屬於違法建設。

（1）從被徵收人自身合法性質上來看，其行業類別[H6564]機動車燃料零售，不屬於《產業結構調整指導目錄（2011年文本）（修正）》中的限制類和淘汰類項目，不屬於《禁止用地項目目錄（2012年本）》及《限制用地項目目錄（2012年本）》中的淘汰類和限制項目，亦不屬於其它相關法律法規要求淘汰和限制的產業，屬於允許建設的項目，符合國家和地方產業政策。

（2）從土地來源的合法性上來看，L加油站使用土地在當年即為工礦建設用地，並非耕地等禁止進行非農建設的農用地，且被徵收人是通過原永安鄉（現永安鎮）政府招商引資，經過其批准並報市中區政府備案而承租寨子村土地用於企業生產經營的，故被徵收人系經有權部門批准（永安鎮政府）合法用地，不存在違法用地行為。

（3）被徵收人在生產經營中根據需要，在依法承租享有合法土地使用權的土地上建設加油站用建築物，這符合寨子村委會與被徵收人之間的合同約定，且被徵收人一直請求永安鎮政府按照招商引資政策辦理土地、規劃報批手續。雖然因為種種歷史原因，審批手續尚未具備，但事實上，被徵收人作為用地單位，獲得了山東省政府2011年第二批次建設用地10號地塊的土地徵收批複，先行繳納了社保安置資金、征地管理費等用地單位才需要繳納的費用，且具有棗莊市國土資源局市中分局、土地儲備中心擬進行出讓的函件。種種證據都說明，被徵收人作為一市場主體，有理由對各政府部門的行為產生合理信賴，各部門用其具體行政行為認可了被徵收人用地及建築物的合法性。

（4）被徵收人僅僅因為程序瑕疵而沒有取得審批手續，現狀建築不應當被認定為違法建築。相反，根據《行政許可法》第74條第2項之規定，「對符合法定條件的申請人不予行政許可或者不在法定期限內作出准予行政許可決定的」，行政機關工作人員應當承擔法律責任，該機關也要就該行政許可事項承擔不利後果。由此可見，L加油站擬被徵收建築物非但不是違法建築，反而是建設在其享有土地使用權的國有商業用地上的合法建築物。

2、依照《合同法》上的公平原則和《行政許可法》上的信賴利益保護原則，被徵收人享有L加油站佔用的土地中2505平方米的國有商業用地使用權。

被徵收人經營乙醇汽油、柴油、潤滑油銷售，CNG加氣子站等業務，其銷售的油品為易燃易爆的危險品。依照《爆炸危險環境電力裝置設計規範》GB50058-2014之規定，汽油是II類A級T3組爆炸性物質，柴油是高閃點易燃液體。另依照《建築設計防火規範》，汽油應確定為甲類物品，即根據生產、使用、貯存物品的火災危險性、可燃物數量、易造成重大火災、火災蔓延速度以及撲救難易程度等因素，L加油站生產區火災危險類別為甲類。由於汽油、柴油對於企業的生產經營條件和防火防爆措施都具有嚴格的要求，被徵收人企業成立后，陸續取得了政府的各項生產、經營許可，如《危險化學品經營許可證》。在取得特殊的生產、經營資格后，L加油站的合法利益應當受到法律保護。

L加油站於2007年與永安鄉寨子村村民委員會簽訂《土地租賃合同書》，2009年L加油站作為市中區招商引資項目正式立項。對於L加油站來說，基於對合同和對政府的信賴，才在承租的集體建設用地上投入巨資建設加油站。也是基於對政府的信賴，才在承租的集體建設用地上投入巨資建設加油站。也是基於對政府的信賴，L加油站從2011年起，投入大量資金配合國土資源局、土地儲備中心、財政局等部門用於擬摘牌土地上拆遷安置工作。截至目前，L加油站所在土地及房屋並不是因為L加油站自身原因尚未取得審批手續，而是如前所述，規劃部門亂作為導致多年延誤。這對於L加油站而言是基於信賴政府而造成的損失，依照《行政許可法》第8條之規定，應當補償L加油站該國有土地使用權。值得注意的是，上述國有土地使用權，雖然並非L加油站已經實際享有的利益，只是一種預期利益，但是，這種利益並不是臆想的，而是具有一定的現實性的，只是棗莊市各級各級政府部門與L加油站出讓土地的行政合同如期切實履行，L加油站就能獲得棗莊市2011年第二批次建設用地10號地塊的國有土地使用權。反之如果不考慮補償L加油站國有土地使用權，就遠遠不能彌補L加油站所蒙受的損害，且助長政府勇於違約的趨勢，因為違約的結果（即不出讓上述國有土地使用權給L加油站，僅補償違法建築的重置成本）對其更為有利，尤其是在土地出讓價格不斷上漲的今天。

綜上所述，根據棗國土儲函字[2011]048號中棗莊市土地收購儲備中心對擬出讓給L加油站的國有建設用地指標的描述，該土地用途為商業，故補償給L加油站的土地使用權應為L加油站佔用的土地中2505平方米的國有商業用地使用權。

【相關法律知識】

1、信賴利益保護原則是行政法中的基本原則之一。在行政法中，信賴保護原則又稱合理信賴保護或保護合理期待原則，信賴保護是行政主體對其所實施的授意性、合意性、指導性的行政行為，對行政相對人所產生的期望得到的合法利益應給予保護，不得任意撤銷其行政行為，改變既存法律狀態。若為公共利益的需要不得不改變行政行為時，在行政相對人無過錯的情況下，必須給予其財產補償。

2、《行政許可法》第8條規定：「公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律法規、規章修改或者廢止，或者准許行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。」