楊團：彩票監管需民間力量介入

2015年，受審計風暴的影響，彩票市場在經歷了長達10年的高速增長之後首次下滑。然而社科院發布的《慈善藍皮書》顯示，2016年彩票銷售總量達到3946.4億元，再創歷史新高，意味著去年平均每個人花費285元錢購買彩票。

彩票行業是否已經走出審計風暴，未來又將往何處去？在日前由靈山公益慈善促進會舉辦的「慈善藍」系列沙龍上，與會專家指出，彩票行業面臨著重大風險，行業的健康發展亟需解決管理體制、法律規範等方面存在的諸多問題。

彩票公益性不可抹殺

每年巨額的彩票收入，除用於發放獎金和支付發行費用外，剩餘部分被規定用於彩票公益金。2001年《國務院關於進一步規範彩票管理的通知》規定，從2002年1月1日起，彩票發行資金構成比例調整為：返獎比例不得低於50%，發行費用比例不得高於15%，彩票公益金比例不得低於35%。

2016年，國家籌集彩票公益金1039億元，儘管並未達到35%的「及格線」，但這一數字幾乎與2016年全社會捐贈額持平。毋庸置疑，彩票公益金已成為社會公益事業的重要資金來源。事實上，彩票在新誕生之日起，公益性就是其顯著標志。1987年，民政部彩票委員會發行了第一張「社會福利有獎募捐券」，旨在籌集社會資金，發展以「安老、扶幼、助殘、濟困」為主要內容的社會福利事業。

北京師範大學法學院教授劉培峰在沙龍上提出，不必把彩票界定為公益性。他認為，可以把彩票行業視作同煙草業一樣的特殊產業，通過特殊手段來募集資金。許多與會者也表示，彩票行業存在的重要價值在於滿足人性需求。

「公益性是彩票合法性的重要來源。」北京大學法學院副教授金錦萍堅持認為，彩票的公益性不可抹殺。而對於彩票公益金的使用，由誰決策、民間是否可以參與，這些問題都需要追問。

儘管國家通過發行彩票籌集了大量公益金，但不可迴避的是，彩票作為博彩業中的一種形式，由於自身難以摒除的博彩性質，彩票行業的發展也帶來社會浮躁、不勞而獲心理滋生蕞延，一些彩民沉迷於購買彩票，甚至為此傾家蕩產，引發社會矛盾。

「彩民以中底收入群體和藍領為主體，有些人誤入歧途、陷入貧困」。公域合力管理諮詢執行董事馮利指出，這些現象與彩票的公益性目的背道而馳，如何幫扶「問題彩民」需要社會關注。不能過度放大彩票的利己端，而忽視其公益使命，「否則發行者與賭博公益有何區別？」

事實上，如何對待問題彩民在許多國家已被納入彩票制度設計中，通常做法是將彩票銷售收入的一定比例用於問題彩民的幫扶、教育和矯正。而在，目前相關政策仍是空白。

不能「自己監督自己」

數千億彩票資金的使用由誰來監管？對於這一問題，不僅許多公眾一頭霧水，即使是相關專家也難以釐清。

根據2009年頒布的《彩票管理條例》，民政部門和體育部門分別主管福彩和體彩的發行，財政部負責監督管理。然而在實際操作中，由於相關各部委之間的管理體制一直並未理順，再加上缺乏獨立的外部監督，對於彩票資金的有效監管體系並未形成。

2014年底，審計署對彩票資金進行了抽查審計，並於2015年6月公布結果，「審計問題金額169.32億元，占抽查資金總額的25.73%。」。審計結果引發輿論嘩然，也使得彩票的公正性再次受到強烈質疑。

毫無疑問，目前對於彩票的監管方法仍舊囿於體制之內，社會力量缺乏參與途徑。中民社會救助研究院執行主任宋宗合認為，目前彩票行業仍在「野蠻生長」，所謂監管僅僅是數額的公示。「監管缺失和公眾權益的缺失，是目前最大的問題。我們還未形成完備的監管、評價和公眾參與的體制。」

在國際上，一些彩票行業比較發達的國家和地區都將社會人士的監督作為保障彩票公正、公開的重要手段。例如在彩票業最發達的美國，儘管各州的彩票運作方式並不盡相同，但通常是設立獨立於政府行政系統的州彩票委員會，由其對彩票公司進行監管。而在州彩票委員會中，普通民眾代表必須佔有一定比例的名額。

不少專家表示，要解決當前彩票行業監管缺失等問題，還需從立法的高度進行頂層設計。慈善藍沙龍上，社科院社會政策研究中心副主任楊團發布了「民間倡導與支持彩票立法計劃」課題。課題組由楊團與金錦萍領銜，以兩年為期，進行彩票行業的相關問題調研，以期推動相關法律與體制的完善。。

對話楊團：彩票應堅持公益性，監管需民間力量介入



善達網：為什麼選擇在此時發起「民間倡導與支持彩票立法計劃」課題？

楊團：就是覺得這個事情重要。

2013年，我們慈善藍皮書編委會發現，當年的彩票公益金達到了1000億，而當年全國的慈善捐款捐物總額還沒有達到1000億。之後的幾年，全國每年慈善捐款大約在1000億左右。換句話說，慈善資源的一半來自彩票公益金，慈善研究界自然要關注。

我們已經意識到，在，彩票業的數量增長較之慈善捐贈要容易很多。因為它能利用人性的特點，將利己和利他融為一體，如果國家和民間共同努力，做好規制並且落地，彩票將會成為慈善資源非常重要的一個來源。

善達網：您認為彩票行業的價值在哪裡？彩票是否應當堅持公益性？

楊團：彩票公益金不僅是慈善資源，在一定的規制下，例如收稅和公益金雙軌制，其稅金也可以成為政府財政的一個來源，此外，還能帶動彩票業相關企業的發展。當民眾有買彩票的動力，政府又能採用適當的方式進行管理和規制時，那就會成為於國、於民、於社會都有利的事業。

彩票是否應當堅持公益性，我認為這個問題是非常明確的。當年的有獎募捐就是從公益角度出發的，否則不可能被國家批准。所以彩票的目的性就是公益性，這是毫無疑義的。

善達網：在慈善藍沙龍上，不少嘉賓提到了彩票行業面臨的風險，您認為風險主要有哪些？

楊團：首先是金融風險。現在存在大量的地下黑彩，特別是目前不合法的網路彩票佔主要成分。在這方面國家監管存在大漏洞。還有網路彩票由於是從網上來，就沒有地域限制，很多是境外的，還有的大陸人到譬如澳門從事博彩活動，而且對內地有相當的衝擊。整體上看，這個流量非常大。有那麼多的熱錢在流動，而且不可控，當然是非常大的風險。

其次是社會風險。 「問題彩民」當中，把房子和所有家產賭光了，跳樓自殺的有之，得精神病的有之，因絕望鋌而走險的有之。隨著彩票銷售總量的增長，「問題彩民」還呈現上升趨勢。這不僅對個人，而且對家庭、社區都有風險，對社會秩序也是是很大的妨害。

第三是監管的風險。現在彩票的管理權基本是上收給財政部，而具體操作的民政部和體育做了又可以不管，機械執行管理條例，是有大漏洞的。監管上的風險明顯存在。同時，彩票公益金缺乏合理科學的分配機制，難以達致公平，政府用彩票公益金購買社會組織服務的決策體系中缺乏第三方介入的監管機制。

第四是在彩票售賣的實際操作中也有風險，可能出現管理效率低下甚至是貪腐現象。

善達網：如何幫助所謂的「問題彩民」？

楊團：「問題彩民」在任何國家都有，而且許多國家都從彩票里拿出一部分錢，甚至固定比例的資金為「問題彩民」服務。還沒有將這個重要議題提上政策議程，所以第一件事是需要把這個議題提出來。

當這個議題提出以後，應該怎麼做呢？國際上一般來講，採取的是社工服務的方法。現在一、二線甚至三線城市都已經有了社會工作者隊伍，可以說有了政策實施的一定基礎。只要國家明確政策，以政府購買服務的方式，由社工對問題彩民做個案輔導和小組工作，一方面要幫助其戒掉賭癮，另一方面要幫助其解決家庭矛盾甚至生活困難。

善達網：除了完善立法，還有哪些方法來推動彩票行業的健康發展？

楊團：要解決現在彩票行業存在的龐大的系統性問題，一定要用多種方法、多種途徑形成結構化的體系才行。

最理想的體系是法定機構的體系。比如台灣，有一個獎券（彩票）公益金分配委員會，成員大約有四分之一到三分之一是社會各界人士，所以公益金的分配非常透明。如果我們的彩票公益金分配體制能夠有一部分社會人士進入，使其形成常態化、公開透明的分配機制，那麼監管缺失的漏空就會被堵上了。

在現有彩票管理體制下，財政部權力過大，導致與其他部門之間有很大的監管空檔。要堵上這個空檔，就需要對現有三部委的相關職責進行重新界定。

總之，彩票以及彩票公益金的籌集、發行、分配三個方面的政策、規範、制度，有的可以修改，有的甚至需要重建。這些工作與彩票法立法的總方嚮應該是一致的。立法是一面大旗，舉旗邁步，在立法的大旗下，邁開改革的步伐。

善達網：2016年彩票銷量達3946億，您如何看待行業發展前景和趨勢?

楊團：我很看好這個行業的發展。不僅限於彩票，如果擴展到博彩，還有賽馬以及互聯網博彩等形式，未來一定能開出來，但是一定要把前提條件做好，要管理好，規制好，才有未來。我們今天做的都是行業鋪路石的工作，做好這個鋪路石，會推動未來的慈善資源有一個巨大的增長。