一起行政訴訟引發的思考

一、案例

2012年7月，王某找人冒名頂替其配偶溫某與李某簽訂《抵押借款合同》，合同約定：溫某向李某借款並將其個人所有的城市花園103室房屋抵押給李某。同日，「溫某」持溫某的身份證、房產證、土地證等材料與李某共同到登記機構某市房管局申請辦理房屋抵押權登記，某市房管局頒發了李某名下的房屋他項權證。

2014年1月，溫某向人民法院起訴某市房管局，認為被告沒有審查出申請主體的真實性，要求法院確認案涉房屋抵押權登記違法並予以撤銷李某的房屋他項權證。在該起行政訴訟案件審理過程中，溫某與李某之間進行了民事訴訟，行政案件經審理，法院認為李某取得的房屋抵押權系善意取得應受法律保護，但案涉房屋抵押權登記客觀上並非產權人溫某真實意思表示，判決確認房屋登記機構作出的被訴房屋抵押權登記違法。

此類因冒名頂替辦理房屋登記導致房屋權利受損的案件是典型的侵犯財產權的民事侵權行為，現實中侵權人與受害人之間往往是父母子女或者配偶關係，導致受害人一般不會選擇與侵權人之間進行民事訴訟，而選擇起訴登記機構要求確認房屋登記行為違法並撤銷，並要求登記機構賠償。冒名頂替辦理的房屋登記往往會因房屋處分客觀上並非產權人真實意思表示而被法院確認違法。但登記行為違法不一定意味著登記機構存在過錯而需要承擔責任。判斷登記機構是否有過錯的標準在於，登記機構在辦理登記時是否盡到了審查職責，這往往是法院審理冒名頂替辦理房屋登記案件的焦點問題。為降低不動產登記行為的行政風險，筆者就冒名頂替辦理房屋登記案件中登記機構的審查職責這一問題進行剖析，以供參考。

《物權法》第十二條規定了登記機構的職責，該條沒有就實質審查、形式審查作出規定，也沒有規定登記機構實施的是形式審查還是實質審查，但登記機構應當根據自己的能力盡到合理、審慎的審查職責是公認的原則，這一原則在《最高人民法院關於審理房屋登記案件若干問題的規定》（法釋〔2010〕14號）中已經闡明。但對於如何判斷登記機構是否盡到合理審慎審查職責，法律、部門規章沒有明確，需要由法院結合案件具體情況按照不動產登記職業人的理性進行合乎情理的判斷。

冒名頂替辦理不動產登記導致登記違法的癥結在於登記機構在不動產登記受理時沒有查驗出申請主體的真實性。查驗申請主體的真實性，筆者認為包括兩個方面：一是查驗身份證明的真實性；二是查驗到場申請人與身份證明是否一致，也即查驗「人（到場申請人）證（身份證明）」是否一致。關於查驗身份證明的真實性，《物權法》第十二條、《房屋登記辦法》第十八條第一款、《不動產登記暫行條例》第十八條、《不動產條例暫行辦法實施細則》第十五條都規定登記機構要查驗申請材料；作為登記操作行業標準的《房地產登記技術規程》第4.3.3條、《不動產登記操作規範（試行）》第3.2.2條更是規定了「宜通過身份證讀卡器查驗境內居民身份證真偽、採集相關信息。」因此，要求登記機構查驗身份證明的真實性既有法律、規章層面的規定，又有可操作性的行業標準。在實踐中，登記機構可以通過身份證讀卡器、公安機關鑒別等手段有效履行查驗身份證明真實性的職責。

但關於查驗「人證一致」，《物權法》、部門規章沒有規定；如何查驗「人證一致」登記行業標準也沒有可操作性的規定。那麼查驗「人證一致」是否屬於登記機構審查許可權範圍呢？答案是肯定的！因為「人證」是否一致直接影響著產權人意思表示的真實性，影響著登記行為的合法性。但要求登記機構對「人證一致」承擔實質審查的職責，超越了登記機構自身的能力。在身份證指紋驗證技術還沒有普及應用的環境下，實踐中登記機構查驗「人證」是否一致一般只憑工作人員通過肉眼對到場申請人與身份證明上的頭像比照進行判斷。操作過程中往往會因為申請人的臉部胖瘦、化妝、整形、髮型等因素使判斷結果受到影響。因此，查驗「人證一致」屬於登記機構的審查許可權範圍，但不一定在登記機構的審查能力範圍。登記機構對「人證一致」負有的是合理、審慎的審核職責，應當結合案件的具體情況來判斷是否盡到審查職責。上述案例中，法庭就要求調取登記機構辦公場所的監控錄像，查看假冒者是否與溫某在相貌上相似，查看在登記受理時工作人員有無就到場申請人與身份證上頭像進行比照等。但由於某市房管局的監控錄像最長儲存時間只有20多天，被訴登記行為距審理時已經一年多，辦證錄像已經不存在。最後法院採納了登記機構的答辯意見，認為登記機構在審查了辦理房屋抵押權登記所需的全部原始材料后核發房屋他項權證，辦理程序符合相關規定及行業操作標準，認定登記機構並無過錯。但該案關於登記機構盡到審查職責的認定並不具有普遍參考性，該類案件還是需要結合具體案情進行判斷。比如，哥哥冒名頂替弟弟申請轉移登記，雖兄弟倆容貌相似，但辦理過程中工作人員根本沒有就到場人員與身份證頭像進行比照；或者兒子冒名頂替父親申請抵押登記，雖然兒子與父親身份證頭像容貌相似，但產權人是60多歲的老人，到場申請人卻是個三十多歲的年輕人，但工作人員沒有依照一般人的常識判斷出到場申請人不是產權人。此種情況下如果認定登記機構盡到審查職責是沒有說服力的。

三、案件啟示

近幾年，不動產抵押登記和轉移登記中申請主體被冒名頂替的現象屢禁不止，如何防範此類問題的發生，需要在實踐中不斷摸索與總結經驗。筆者結合自身登記工作的實踐，提出如下建議：

1.細化不動產登記受理工作內容

查驗「人證一致」關鍵在於不動產登記的受理環節，需要細化受理工作內容。首先，要求登記申請受理時工作人員一定要就到場申請人與身份證明頭像進行比照，強化比照的動作。其次，要求工作人員在整個受理過程中特別是就有關登記事項詢問申請人時要與申請人有必要的語言及眼神交流。再次，到場申請人與身份證明上的頭像經對比存在明顯差異時，工作人員需要做進一步核查，比如就申請書等申請材料上的簽名與登記檔案中留存的筆跡進行比照。

2.充分利用現有的技術條件

查驗「人證一致」在加強受理工作的同時，也需要藉助技術手段。現在一些不動產登記辦公場所都安裝有監控錄像，但由於監控錄像拍攝的是視頻，存儲需要的硬碟會佔用大量空間，導致監控錄像儲存時間不長。監控錄像也會因拍攝角度及攝像頭清晰度關係的影響拍攝畫面的質量。但拍照採集影像能很好的解決上述問題，對到場申請人拍照進行影像採集並歸入檔案或者儲存於系統中可以方便地由工作人員調取查看，一來可以對冒名頂替人員產生震懾作用，二來也為今後可能發生的糾紛在調查時固定證據，可有效防範和減少冒名頂替辦理不動產登記的問題。當然，隨著科技的進步，登記機構也要更新設備，充分利用現有的技術條件，防範冒名頂替辦理不動產登記案件的發生。

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