2017兩會專訪:田飛龍解讀總理報告香港部分

編者按丨

香港經濟發展放緩，貧富分化加劇，就業困難，青年人成長成才空間限縮，存在競爭的無力感和面對內地多重挑戰的恐慌感；香港青年教育缺乏關於歷史和政治的必要課程及客觀性教材，國民意識陷入危機。

作者：田飛龍，北京航空航天大學一國兩製法律研究中心執行主任、全國港澳研究會理事。

「一國兩制」方針與基本法秩序框架將保持長期穩定

中評社：您如何看待總理政府工作報告中的涉港澳部分內容？

田飛龍：總理報告內容總體上顯示中央治理港澳的「一國兩制」方針與基本法秩序框架將保持長期穩定，不會發生重大的制度變革，而主要是政策細化調整和法律更完整實施的問題。這顯示了中央對港政策的連續性和戰略定力，也為港澳社會的長期繁榮穩定再次重申和鞏固了關鍵性的憲制與政策基礎。

第一，既往實踐有所偏差。中央對港澳回歸以來的一國兩制與基本法實施總體情況有一個審慎的估計，即在基本成功的前提下，出現了一系列的問題與挑戰，出現了對一國兩制的某些片面理解和偏差性實踐，因此強調未來治港必須做到：其一，全面準確，而不是偏於「一制」；其二，「三不原則」，即不動搖、不走樣、不變形。當然，「三不」不是指一國兩者的具體制度和機制完全不變，而是有關變化必須以一國兩制的初衷及核心原則為根據合理合法進行，不能突破一國兩制框架激進變革，更不允許出現「港獨」之類的極端行為。

第二，「依法治港」進一步確立和鞏固。報告論述延續「白皮書」中的解釋性立場以及中央近些年在治港方略中更加重視和突出法治思維與法治方式的總趨勢，強調：其一，憲法與基本法作為香港管治的共同憲制基礎，基本法的「小憲法論」不符合一國兩制的憲制框架和初衷，必須明確和增強「一國」憲法對基本法的合法性塑造與統合，同時切斷英國或香港反對派長期以來的「聯合聲明憲制論」，確立完整的「一國兩製法理學」；其二，確認基本法的行政主導屬性並支持行政長官與特區政府依法施政；其三，基本法秩序內，「港獨」完全無空間，無出路，是極端的違憲行為和破壞行為；其四，「嚴格依照憲法和基本法辦事」成為中央治港和香港自治的共同治理模式，中央日益明確了從既往的「協商治港」向「依法治港」的模式轉變。

第三，五大發展目標協調整合，助力香港重建。報告確定了香港管治與社會發展的「五大目標」，融合了法治、政制、經濟、社會的多重價值與議題。這五大目標是：依法施政、發展經濟、改善民生、推進民主和促進和諧。近年來，香港管治陷入拉布、社會運動、政改乃至於港獨多重衝突之中，元氣耗損，社會撕裂，經濟放緩，貧富差距拉大。香港迫切需要走出「過度政治化」陷阱，休養生息，積極建設，為自身探索出一條新路，也為國家做出新的貢獻。法治權威和秩序理性是香港繁榮穩定的基石，需要恢復守法與護法的社會習慣，消除佔中運動和旺角暴亂對法治的衝擊。經濟民生是香港重建的關鍵點，是香港社會恢復活力、彌合分歧的重要抓手。中央在涉及普選政改的「民主」議題上亦持有積極開放態度，但需要香港社會「重建」成功以及香港政治共識和國家認同進一步凝鍊成熟，才可獲得穩固「推進民主」的可靠政治條件。香港民主化是中央的制度承諾和支持目標，本次報告再次予以確認。

第四，區域融合與一體化成為治理「港獨」和引導香港新經濟發展的戰略方向。港獨以本土意識為基礎，以香港看香港，視野偏狹，心智封閉，毫無前途，拖累香港經濟社會整體發展與轉型。中央除了通過人大釋法及支持特區政府反港獨之外，還積極思考和推進以粵港澳區域融合及一體化為突破口的國家性戰略。這一戰略的基本預設是只有幫助香港走出在地局限，融入國家體系，才能根治港獨孤立主義和分離主義的精神病灶。經濟吸納政治以及用發展解決問題，顯示了內地之「模式」的核心智慧。當然，香港社會畢竟不同於內地社會，經濟民生改善和經濟的區域融合併不能完全取代香港社會的民主化目標以及香港自身的在地調整與合理化，所以需要內線、外線雙管齊下，協同治理，才能取得更優效果。

第五，突出港澳在國家戰略尤其是「一帶一路」獨特優勢、地位和功能，以動態互惠確認和保障一國兩制的實質正當性基礎。港澳的高度自治權並非天賦，也不是殖民者恩賜，而是作為主權者代表的立法機關從現代化與改革開放的國家整體利益出發做出的政治決斷。按照一國兩制的完整邏輯，有利國家發展實質上優先於港澳繁榮穩定，而中央保持港澳繁榮穩定也有著保障和支持國家更好發展的正當動機和出發點。因此，香港發生「港獨」或經濟倒退，就同時破壞了一國兩制中的香港利益和國家利益。香港人不僅是享受基本法上的高度自治權以及各種自由權利，也負有維護國家主權、安全和發展利益的政治倫理和行為責任。這可以稱為一國兩制的「憲制對價」理論。香港人既往偏重於單純以「權利」視角理解一國兩制與基本法，而缺乏國家認同、國家義務觀及服務國家的國民意識。也因此，參與區域一體化及融入國家的「一帶一路」戰略和事業，可以成為一國兩制全面準確實施以及港澳「公民再教育」的生動而富有實踐意義的歷史過程。

林鄭月娥或成為香港第一位女特首

中評社：香港即將選出新一任行政長官，您如何評價幾位候選人的表現？誰最有可能成為新一任特首？

田飛龍：2月14日提名期開始，特首選戰進入「政綱測試期」。此次特首選舉，政綱總體上需符合中央底線要求和香港民意訴求，甚至需要與反對派進行某種形式的對話溝通。中央底線要求是四條，即愛國愛港、中央信任、管治有力、民意認受。香港民意訴求的聚焦點在於經濟民生改進和循序漸進推進民主。反對派的核心主張是重啟政改，最好繞開八三一決定，無條件重新討論，從而挑戰了中央的政治底線。

從目前四位候選人政綱來看，林鄭月娥較為傾向中央信任之四個條件，胡國興接近反對派立場，而曾俊華在遊離於中央底線與反對派立場之間且為了獲取提名票而不斷軟化其建制色彩，尋求更大妥協。比較而言，林鄭月娥相對淡化重啟政改議題，但並不排斥在時機成熟時予以推動，只是基於自身判斷而更願意在經濟民生層面尋求突破，尤其是修正既往的「積極不干預」管治哲學，推動「有為政府」建設，這些面向也為中央及香港民意所接納，但受到反對派攻擊。其他參選人對重啟政改持較為積極立場，對八三一決定則有不同態度，曾俊華堅持八三一但可能妥協放寬，胡國興則決意繞開八三一。

目前的政綱只是初步版本，隨著提名與選舉競爭的展開甚至當選后的形勢發展，具體綱領細節甚至立場都可能發生調整、補充與修正。全面衡量，林鄭月娥更為理性務實，也是中央和香港民意之平衡處理得最好的一位，有可能成為香港第一位女特首。其他候選人之政綱及個人質素均有所不足，在中央信任與地方民意之間失之偏頗，從而難以具備完整準確實施一國兩制與基本法的執政能力。

重啟政改和23條立法是下任特首的最大困境

中評社：您認為新一任長官面臨怎樣的困境？上任后他急需要具備哪些能力，做哪些事情？

田飛龍：新特首最大的困境是如何平衡處理重啟政改和23條立法兩大議題。重啟政改回應香港民意，23條立法回應中央關切。面對敏感的政制發展議題，新特首不回應和不做努力不行，以何種方式回應和努力也會聚訟紛紜。此外，香港經濟升級及融入國家，也將考驗特首管治團隊、與立法會關係以及對香港社會的說服能力，這也是重要困境。再者，面對香港日益泛濫的本土分離主義，如何在缺乏23條立法的條件下用盡香港已有法律資源和檢控機制，實現良好治安秩序，也是重要挑戰。

特首需要具備的基礎性能力首先是「中央四條」，其次是與立法會建制派及溫和泛民派尋求緊密合作。特首需要在提出經濟民生議題的同時，著手研究和準備重啟政改及23條立法，保持香港政制發展和經濟發展的平衡協調。

回歸二十年總體成功但面臨基本法「中期危機」

中評社：今年是香港回歸二十周年，且正值香港特首選舉。如何評價這二十年來「一國兩制」和《基本法》在香港的實踐成果？

田飛龍：回歸20年總體上是成功的，保持了香港繁榮穩定，逐步完善了中央管治香港的若干憲製程序（政改程序、人大釋法、主權豁免、特首任命與高官問責等），一國兩制與基本法日益獲得香港、內地乃至於國際社會的肯定與支持。

但一國兩制與基本法因其設計及實施的種種缺陷以及香港社會本身的複雜性，20年來也面臨著嚴峻的政治與法律挑戰，進入某種「中期危機」階段，需要未來治港過程中嚴肅反思和改進。

所謂基本法的「中期危機」，是指在基本法實施一段時間之後，香港反對派內部出現分裂分化，傳統的民主回歸派失勢，激進的青年本土派興起，以違法甚至暴力手段開展社運並滲透香港本地管治，造成以挑戰一國兩制和基本法的方式追求自決獨立，由此帶來一系列的本地管治危機和央港政治衝突。

中期危機是一個經驗性觀察結論，顯示了具體憲制的妥協性帶來的制度疲勞病理和制度摩擦張力，其在一國兩制與基本法實施中的表現主要是：

第一，行政主導出現制度性失能。立法會拉布、司法複核及不斷加碼的社運運動極大限制了特區政府依據基本法的主導功能與施政作為，造成香港日益惡化的管治危機。這種危機不能援引簡單的三權分立式制衡原理予以解讀，而應識別為香港管治的共識破裂和極端病理。

第二，司法過度地方化帶來國家利益漏洞。香港獨立的司法權與終審權儘管是香港繁榮穩定的保障性因素及香港的核心價值觀，但普通法傳統、人權法理學以及香港法律界的「不忠誠反對派」取向，造成香港司法裁判過分偏重權利保護與本地利益而未能兼顧國家利益，未能成為基本法整體秩序的守護者。

第三，香港反對派及其社會運動出現激進化、民粹化和暴力化傾向，直接威脅基本法秩序安全。香港社運是香港民主社會的活力所在，也是基本法保障的政治自由，在既往的「民主回歸論」大致共識下尚能約束於合法範圍之內，但是2014年的佔中運動衝破了「違法」底線，2016年的旺角暴亂越過了「暴力」邊界，重新定義了香港社運的強度標準與綱領硬核，出現了社運的代際更替以及基本法權威的迅速遞減。

第四，兼容港獨的「泛本土派」的興起。佔中培育了包括此次辱國議員在內的青年本土派，但後者又反向批判佔中而走上了后佔中的港獨道路。在當前香港的政治光譜中，傳統的「泛民—建制」二分法已經過時，青年本土派成為政治版圖第三極。林林總總的本土組織雖然有各色綱領，但本土自決成為共同底色，港獨成為或直接追求或隱約包含的奮鬥目標。

第五，2047議題與未來主義制憲運動的勃興。港獨話語和政治行為已經不是香港的政治禁忌，而成了政治時髦。基本法的50年實驗期在青年本土派那裡成為港獨的時間窗口和全民制憲的歷史時刻。在此預期之下，青年本土派已經不熱衷於傳統泛民的「雙普選」議題或者重啟政改訴求，不再敬畏和依從基本法秩序，而是旗幟鮮明地突破基本法並以一種未來主義姿態展開制憲建國的話語體系和組織網路準備。

治理分離主義根本在「走出香港，融入國家」

中評社：近年來，香港的分離主義勢力不斷抬頭，背後的社會經濟的原因是什麼？請問如何進一步從根本上遏制分離主義，維持香港社會穩定？

田飛龍：香港本土分離主義興起的社會經濟原因在於：第一，香港經濟發展放緩，貧富分化加劇，就業困難，青年人成長成才空間限縮，存在競爭的無力感和面對內地多重挑戰的恐慌感；第二，香港青年教育缺乏關於歷史和政治的必要課程及客觀性教材，國民意識陷入危機；第三，外國勢力操作發酵，引導青年運動激進化。

治理分離主義的根本戰略方針是「走出香港，融入國家」，這需要香港社會和中央形成必要默契共識，共同承擔起「人心回歸」的系統工程。具體而言，國家應積極改變一國兩制既往的「隔離性保護」政策，而改為「融入互動性保護」，開放內地公共服務及國家主導之國際戰略中的就業與任職機會，使香港青年及專業人才有通過國家獲得成長及意義的平等權利和具體體驗，反向對沖所謂的「黃之峰現象」帶來的負面影響。拿皮侖由科西嘉人成長為傑出法蘭西人的歷史故事很有啟發意義。除了教育及國家融入層面，香港司法與法治自覺地反對港獨分離主義，也是重要的制度保障。

中評社：近年來香港社會政治運動不乏青年的身影，不少香港青年人存在離心和分離主義意識，什麼原因造成回歸二十年來人心還未完全回歸？應採取怎樣的措施？

田飛龍：主權回歸而人心未回歸是20年來香港管治的重大缺陷，原因是非常複雜的，有殖民史觀、本土化教育、反對派宣傳組織、政治運動連番開展、外國勢力頻繁介入以及媒體的渲染與偏向等多方面原因。

人心回歸工程應確立為2017之後香港管治的重大工程，採取有力措施：第一，香港本地教育體系優化，增加強制性的政治與歷史課程，塑造國家認同；第二，香港與內地建立「聯合培養」機制，為香港青年學生的內地學習與體驗提供更強保障；第三，開放國家公職機會給香港青年，培育一大批愛國有為的香港新青年；第四，國家治理現代化和依法治國更上台階，增強對香港的軟實力影響。

註：本文原載自新聞評論網

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