公證「斷公糧」，路該怎麼走

從單一行政體制，到行政、事業、合作（合夥）三種體制並存，公證行業的發展取得了諸多成就，但距離真正實現公證機構獨立自主運行還有很長路要走。目前，需要財政撥款的公證機構佔比超六成。

□本社記者 薛應軍

「公證機構改革，不改不行，改晚了也不行。」

2017年7月17日，在全國公證工作會議上，司法部部長張軍直面問題，毫不迴避地指出，「公證體制改革早改早受益，不改無異於『慢性自殺』。」

山東師範大學法學院副院長王德新觀察發現，自司法部2000年7月發文要求全國行政體制公證處改為事業體制以來，17年，轉瞬即逝，但距離目標還存在較大的差距。

據法學博士、寧波大學法學院講師郭兵研究，2006年，行政體制公證處佔全國公證處總數的49.36%，事業體制公證處佔總數的49.43%，2016年分別為29.79%、66.11%。

其中，事業體制公證處中，經費由政府財政全額撥款的佔27.02%，差額撥款的佔7.33%，自收自支的佔31.76%。這尚且不算佔比29.79%的行政體制公證處的經費。

王德新說，目前對公證行業「斷公糧」的提法為時過早。郭兵說，目前在徹底實現公證行業「斷公糧」不太現實，當前事業體制公證處依靠財政撥款的比例仍非常大。

但張軍說:「今年年底前，行政體制公證處都要改革到位。今年年底未完成改制任務的省份，司法廳長要向省政府和司法部寫出報告說明原因。」

三個階段

公證行業發展歷經三個重要階段

公證行業為何會有行政、事業兩種體制？這要從現代公證行業的起源說起。

據法學博士、華南理工大學法學院講師黃旭東介紹，中華人民共和國成立之初，借鑒前蘇聯公證制度，將公證視為國家機關職能，市、縣法院兼辦公證業務。

王德新說，這是公證行業發展的第一個階段。其法律依據是1951年9月頒布的《中華人民共和國人民法院暫行組織條例》。這也是新有關公證的第一個法律文件。

20世紀50年代以後，由於各種原因，法院辦理公證業務基本停止。十一屆三中全會以後，公證制度得以重新恢復和發展。

1980年3月，司法部發布《關於公證處設置和管理體制問題的通知》，規定直轄市、省轄市、縣設立公證處，統一劃歸司法行政機關領導，代表國家辦理公證業務。

1982年國務院制定《公證暫行條例》明確將公證機構定位為國家機關。實行完全行政化公證體制，即公證機構隸屬於行政系統，公證員為國家行政幹部，享受國家機關經費待遇。

王德新說，這是公證行業發展的第二個階段，即由司法行政機關辦理公證業務。

黃旭東說，這對當時穩定公證隊伍、吸引人才、開拓業務起了積極作用。

進入20世紀90年代后，隨著社會主義市場經濟體制的建立、發展，原有公證行政化體制已不適應社會需求。同時，大量社會性、公益性、服務性的職能開始從政府機關剝離。

郭兵說，為此，十四屆三中全會通過《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》為公證體制去行政化改革發展指明了新方向，明確將公證機構定位為中介組織。

2000年1月，司法部出台《關於開展合作制公證處試點工作的通知》《關於設立合作制公證處的規範性意見（試行）》。由此，開始在部分地區試點合作（合夥）制公證處。

同年7月，國務院批准司法部《關於深化公證工作改革的方案》,明確提出，現有行政體制公證處儘快改為事業制，行政體制的公證機構不再審批設立。

王德新說，該方案要求爭取在2010年初步建成與社會主義市場經濟體制相適應的具有特色的公證制度。這標誌著公證行業發展進入第三個階段。

郭兵稱，這一輪公證體制改革使公證行業發生了極大轉變，許多地區公證處陸續轉製為事業單位。2005年出台的《公證法》，又對公證機構的性質進行了法定化。

黃旭東說，由於從理論上準確定義公證性質非常困難,《公證法》並未明確公證機構的性質。這導致各地公證體制改革進度不一致，形成了目前事業、行政體制並存的局面。

三種類型

公證行業有行政、事業、合作（合夥）三種體制

從行政體制到事業體制，公證行業到底經歷了哪些變化？現有幾種體制？郭兵說，自改革開放以來，公證行業先後出現了行政、事業、合作（合夥）三種體制。

黃旭東說，《關於深化公證工作改革的方案》沒有明確規定公證機構轉為何種形式的事業單位。這使其形成了全額撥款事業單位、差額撥款事業單位、自收自支事業單位三種類型。

全額撥款制公證處，在形式上獨立，但與行政體制公證處存在諸多相似性：無獨立資產，人員工資、辦公經費等來源於財政撥款，公證費由公證處代收後上繳政府財政。

差額撥款制公證處，大多數由司法局舉辦，除經費部分來源於財政撥款、收支兩條線（公證費收取後上繳財政，由財政撥付差額經費）外，與全額撥款事業體制公證處並無較大差異。

自收自支制公證處，具有較大自主性，其經費來源於公證收費（公證處人員工資和公證處辦公經費由公證處自行承擔），且具有獨立資產，公證費收取后不再上繳財政。

郭兵認為，總體上看，事業體制公證機構中自收自支制公證處的績效，往往優於差額撥款制公證處，而差額撥款制公證處又要優於全額撥款制公證處。

黃旭東研究發現，司法部印發的《關於深化公證工作改革的方案》，允許改革過渡期內，邊遠、貧困地區及近三年人均業務收入不足3萬元的公證機構，暫時保持原行政體制不變。這使得相當一部分行政體制公證機構保留了下來。

但郭兵發現，深圳在全國成立了首家採用法定機構模式運行的公證處。

2000年啟動第一輪公證體制改革后，各地不斷進行探索。深圳在借鑒香港、新加坡相關制度基礎上，開始探索一種全新的事業體制改革方式——法定機構模式。

2014年10月23日，深圳市政府五屆120次常務會議審議通過《深圳公證處管理暫行辦法》，根據該辦法從2015年1月1日起深圳公證處率先在全國採用法定機構模式運行。

這種模式將公證機構運行機製法定化和規範化，利用以管理委員會為核心的法人治理結構，和實行決策、執行、監督有效制衡的治理機制，以提高公證服務質量，保障公證公信力。它通過建立靈活的用人機制和薪酬分配機制，吸引並穩定一支高素質的公證隊伍。

郭兵認為，這種模式產權關係非常明晰，也具有「機構法定、運作獨立、治理規範、權責相應」等特點。它為未來公證事業體制的深入推進提供了一個非常有益的制度樣本。

黃旭東說，這種模式注重公證機構的自主性，強調其運行機制的規範、完善，及其公益性和社會責任，治理更規範、權責更明確，充分實現了政府與公證機構之間的「政事分開」。

任務艱巨

公證機構行政轉事業體制改革的任務比較艱巨

自實施「將行政體制公證機構轉為事業體制」以來，公證機構改革取得了諸多成就。據司法部統計，截至2016年底全國共有3001家公證機構。其中，行政體制公證機構894家，事業體制1984家，合作制試點公證機構20家，分別佔比29.79%、66.11%、0.67%。

郭兵統計發現，10年前，行政體制公證處佔全國公證處總數的49.36%，事業體制公證處佔總數的49.43%，而合作（合夥）制公證處佔比為1.21%。通過對比這兩組數據可以發現，2006年至今，行政體制公證處所佔比例明顯下降。

但事業體制的公證處中，全額撥款和差額撥款制公證機構所佔比例仍過大。2016年底統計的事業體制公證機構中，財政全額撥款811家，差額撥款220家，自收自支953家。

其中，自收自支的公證機構佔比31.76%，財政撥款公證機構佔比34.35%。如果再算上佔比29.79%的行政體制公證機構，需要財政撥款的公證機構佔比超六成。

「公證機構行政轉事業體制改革的任務比較艱巨。」郭兵表示，2016年啟動第二輪公證體制改革以來動作頻頻，但要真正實現公證機構獨立自主運行還有很長路要走。

2016年年底，司法部等四部門聯合下發《關於推進公證機構改革發展有關問題的通知》再次強調，要抓緊將行政體制的公證機構轉為事業體制。2017年7月13日，司法部等四部門聯合發布《關於推進公證體制改革機制創新工作的意見》，進一步細化了改革內容。

2017年7月17日，司法部部長張軍在全國公證工作會議上，提出了公證機構改革時間表，要求各地必須在今年年底前完成改革轉制任務。

但黃旭東發現，不同體制公證機構在公證辦證件數、收費差別大。以2016年為例，行政體制公證機構全年辦證122萬件，業務收入2.6億元，人均8.8萬元。事業體制公證機構全年辦證1178萬件，業務收入40億元，人均41萬元。合作制公證機構全年辦證71萬件，業務收入2.1億元，人均近77萬元。

「從這些數據可見，過細、過死的僵化管理機制影響公證辦證周期和社會效果。」黃旭東認為，事業體制遠遠優於行政體制，合作制優於事業體制。在事業體制公證機構中，自收自支優於差額撥款，差額撥款又優於全額撥款。

王德新表示，討論公證體制的優劣，應考慮一國國情。行政化公證體制，在市場經濟體制改革尚未啟動、社會組織尚未充分發展背景下，對公證機構的早期發展發揮了十分重要的積極作用。因此，不應全盤否定。

王德新認為，目前對公證行業提「斷公糧」為時過早。公證機構改革去行政化即將完成，下一步對事業體制公證機構進行合理分類，並不斷探索合作制和其他不依賴財政撥款的公證機構改革方案，將是公證行業繼續改革的重點。

郭兵表示，目前在公證行業「斷公糧」不太現實，相關統計數據表明，當前事業體制公證處中需要依靠財政撥款的比例還非常大。如何進一步實現公證機構獨立自主性，又有效避免公證機構因市場化、商業化運作而導致的負面影響是改革面臨的一個難題。

黃旭東說，公證機構的收入分配，既涉及公證職業的尊崇感、吸引力，又影響公證機構辦證質量、組織紀律等，必須在落實公證機構自主管理權、完善分配激勵機制上下功夫，健全符合公證行業特點、體現崗位績效和分級分類管理要求的工作人員收入分配製度。