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黨的十八屆三中全會把「推進國家治理體系和治理能力現代化」確立為全面深化改革的總目標之一，在總結社會管理經驗基礎上，強調「創新社會治理」，實現了從「管理」向「治理」的重大理論提升。

為發現各地創新社會治理先進典型，研究和探索省、市、縣社會治理創新規律，推進社會治理創新實踐，提高社會治理水平，總結和弘揚社會治理的典型創新做法和先進經驗，由人民網和國家行政學院政治學部聯合主辦的2017全國「創新社會治理典型案例」徵集評選活動已於近期啟動，由黃山風景區綜合執法局投稿的《創新保障高峰期旅遊秩序》、《「四位一體」救援築安全屏障》兩篇案例現已通過初選，並進入網上公示投票階段(投票截止日期8月31日)，最終採取網上投票和專家評審相結合的方式評選出社會治理創新最佳案例10個，優秀案例20個，入選案例50個。

請翻至該篇圖文末尾，點擊 「閱讀原文」，找到《創新保障高峰期旅遊秩序》和《「四位一體」救援築安全屏障》兩篇案例進行投票，黃山風景區感謝您的支持。投票說明：票數統計截至8月31日17：00，同一IP地址每日有效票數5票，請勿刷票。

案例一：加強「心臟」輸血功能，保障高峰期旅遊秩序

一、背景與起因

隨著旅遊業日新月異發展,每年全國各地旅遊人數節節攀升。統計資料顯示，2016年全年，國內旅遊人數達到44.4億人次，同比上年增長11.0%。

黃山風景區南大門停車場秩序井然

近年黃山風景區年遊客量平均以10%左右的速度遞增。各個小長假、黃金周以及開展促銷活動期間，都會出現遊客井噴甚至人滿為患的局面。並且由於自駕游的興起，也使得來景區旅遊的自駕車輛出現暴增的態勢。以2016年「十一」黃金周為例，景區接待遊客就達153864人，來山車輛達到50077輛。這些都給景區管理、秩序維護帶來了極大的挑戰。如果景區預計不足、準備不充分、或者應對措施不力、管控不到位、方法不得當，就可能造成旅遊秩序混亂或者連環擁堵現象，從而引發各類矛盾問題。這不僅給旅遊安全埋下了極大隱患，而且人多導致的等候時間延長、環境差等問題直接影響了旅遊接待質量，降低了遊客滿意度。

二、做法與經過

到黃山風景區遊覽90%以上的遊客都是選擇從位於景區南門的湯口鎮進入景區。遊客到達湯口鎮以後，一般必須到鎮內的新國線集散中心進行換乘，乘坐統一的大巴車后選擇從前山（慈光閣）或後山（雲谷寺）上山，並同樣會選擇相應的另一方向下山。新國線集散中心就彷彿人體的心臟，每天來自全國各地的遊客從這裡彙集然後又源源不斷地發出，到景區前山和後山的兩條交通主幹道彷彿連接心臟的主動脈和靜脈，將遊客不斷循環往複輸送上山下山。這一環節和過程既直接影響到遊客在景區的遊玩逗留時間，又關係到整個景區旅遊秩序問題，一旦該路段發生擁堵，將會嚴重影響遊客在景區、在湯口的滯留時間，甚至可能造成全線整體失能癱瘓。因此做好這一環節的秩序保障是確保整個旅遊秩序井然有序的最關鍵點。

景區下高速口交通秩序管理

為有效應對日益增長的旅遊新形勢，妥善管理好小長假、黃金周景區旅遊秩序，自2016年春節黃金周以來，黃山風景區從源頭抓起，以加強「心臟」輸血功能，確保「動脈」、「靜脈」兩條主幹道交通迴流正常為主旨，通過多管齊下，綜合施策，以系列管控措施與手段，比較有效地解決了上述問題。

1、外限客流。嚴格按照《旅遊法》規定和國家旅遊局要求，核定並對社會公開日遊覽人數最大承載量，依法實施最大承載量控制措施，切實提升景區旅遊安全管理水平，確保遊客人身財產安全。黃山風景區日最大承載量細化量化標準是：旅遊旺季(3月1日至11月30日)，景區最大承載量為5萬人，其中，極端天氣3.5萬人;旅遊淡季(12月1日至次年2月28日)，景區最大承載量為3.5萬人。

景區換乘車輛整裝待發

目前黃山市以景區為核心，建立了山上山下、全市一盤棋的思想，建立了全市「大交通」應對管理機制，當旅遊高峰期，黃山風景區購票遊客達到最大承載量80%時，立即啟動應急預案，及時通過高速公路顯示屏、交通廣播、微信、簡訊平台等發布預警信息，並與周邊區縣、高速管理公司實行聯動，在甘棠、譚家橋、湯口、岩寺等高速出入口對前往景區的車輛進行攔截引導，建議遊客繞道去往其它景區或隔日進山，避開黃山旅遊高峰。當購票遊客達到最大承載量時，即停止售票並對外公布，確保了景區範圍內遊客的總體數量處於平穩可控狀態，這也就避免了讓「心臟」超負荷運轉。

2、內保暢通。即不惜人力物力，採取一切強力措施全力維護南大門湯口鎮新國線換乘中心至景區雲谷寺、慈光閣兩條交通主幹道的秩序和流暢，維護「動脈」、「靜脈」血流順暢。一是嚴格劃定兩條幹道附近的停車位並嚴格控制停車數量，確定了「自下而上、漸次上移、層層遞進」的停車原則。避免造成過多佔用路面停車情況；二是對相鄰的高速口至寨西路段設置隔離護欄，實現車輛循環有序流動，避免車輛亂停亂放、隨意變道、超車、插隊帶來擁堵；同時可以將來山的自駕游車輛停放壓力向城域周邊鄉村釋放延伸，不斷開闢新的停車空間；三是必要時實行交通管制，對大型貨車實行禁行。在各個路口安排交警執勤力量，對進入該要道區域的車輛實行間隔放行措施，緩解車輛通行壓力；四是限制旅遊高峰期景區職工私家車、公務車使用停放，將停車空間讓給遊客；五是高峰期新國線客運公司增加運營車輛，提高車輛與駕駛員配比達1:1.5，可以使車輛長時間不間斷運送，駕駛人員又能充分得到休息，確保「心臟」不間斷工作。同時適當提高車輛行使速度，就近合理調配車輛，用於確保快速運送遊客上下山。

3、科學調度。管委會充分利用「三預」（預測、預約、預警）機制，對來山遊客進行超前調控、主動調控、動態調控，均衡客流時空分佈，防止遊客蜂擁而至帶來的短時巨大壓力。景區指揮中心根據遍布全山的111個監控點的實時監控和山下湯口鎮的108個高清視頻探頭，對景區客流和車流進行「調峰削谷」動態調度。旅遊高峰期景區管委會主要領導坐鎮指揮中心，統一指揮各個分中心工作調度。分管交通的黨工委領導親自坐鎮南大門一線，通過各方面信息研判和視頻監控、數據統計等，對分別運送雲谷寺、慈光閣兩條主幹道的新國線車輛進行統籌分配、科學調度，確保從兩條線輸送遊客達到相對均衡，這樣可以使索道運輸和山頂的客流高峰得到有效調控。

黃山風景區建成保護管理與指揮調度中心

4、對口支援。小長假、黃金周景區實行了黨工委委員領導分片包干制，同時管委會處級以上領導幹部、股份公司高管人員全部分片到點，員工根據需要必要時全員上崗。為解決高峰期基層一線管理力量不足，根據各片黨工委委員所分管的單位，實行相應處室局機關員工對口支援片區一線管理工作，由該黨工委領導直接進行調度支援。同時保持特警、武警作為緊急處置機動力量，隨時支援出現突發事件的現場進行處置。

5、志願助力。在湯口、景區北海、玉屏樓及各條索道、交通集散地等關鍵節點設置「志願服務點」， 建立網格化管理，為遊客提供應急藥品及景點、路線、房餐、天氣等義務諮詢服務。志願者身著統一LOGO標誌的服裝，便於遊客識別，並利用APP「志願匯」對整個志願活動進行跟蹤管理，及時查看各點志願者到崗、在崗情況，確保志願取得實效。各點之間互通信息，密切配合，形成了高效聯動的服務管理體系。

6、提升服務。景區堅持「以客為尊」和「三人理念」（把員工當家人、把自己當客人、把遊客當親人），紮實開展服務質量提升活動，確保遊客來得順心、玩得開心、游得舒心、吃得放心。一是大力完善旅遊接待服務設施，在原有設施條件基礎之上，2016春節以來，通過對一系列小長假、黃金周暴露出來的問題進行整改，進一步完善提升了景區基礎設施建設，如設立電子自助售票；在天都峰等重點區域安裝無線廣播喇叭，為高峰期管理提供基礎保障；安裝步行下山游道照明燈，解決夜間遊客下山照明問題等。二是建立起覆蓋全山的無線網路系統，通過「智慧旅遊」實現與遊客的實時互動，及時、便捷地為遊客解決線路選擇、天氣預報、住宿預訂、美食推薦、行程引導等各方面信息。三是強化綜合管理，積極探索實踐綜合執法，加大市場監管、綜合管理力度，凈化優化旅遊環境。四是提升軟體管理，要求一線員工堅持微笑服務、精細服務、滿意服務，積極倡導文明旅遊、誠信經營，為遊客提供個性化、人性化的溫馨服務。五是延長工作時間，提高工作效率。高峰期集散中心、票房、索道等單位增設售票窗口，採取提前售票、延時服務等措施，減少遊客排隊時間，並為特殊遊客開放綠色通道。各管理部門、賓館酒店提前制定應對預案，事先準備充足物資，為客人提供全方位服務，著力滿足客人需求。

迎客松區域秩序井然

下一步景區還將繼續深化智慧景區建設，積極探索推行遊客實名制預約管理，科學調度合理分流，緩解假日擁堵現象，提高遊客遊覽舒適度。同時對現有的1600餘塊標識標牌進行整合、更新，形成完善規範的景區導覽系統。

三、成效與反響

通過上述強化「心臟」輸血功能，綜合管理施策，「肌體」始終充滿了健康和活力。景區高峰期旅遊秩序管理得到全面改善，可進入性進一步提高，遊覽滿意度、舒適度進一步增強。2016年以來各個小長假、黃金周在全國各大景區人滿為患、全面告急的情況下，黃山風景區未雨綢繆、應對自如、遊刃有餘，景區和臨近的湯口地區交通順暢、停車有序、各片點排隊、遊覽秩序井然，沒有發生嚴重交通堵塞和明顯遊客擁堵現象，沒有發生重大責任事故，確保了景區旅遊安全、社會穩定。2016年，景區以綜合秩序最佳榮登國家旅遊局國慶假日旅遊「紅榜」，各主流媒體紛紛予以宣傳報道黃山管理經驗。

四、探討與評論

黃山風景區結合自身實際，在做好黃金周、小長假管理工作，保障高峰期旅遊秩序方面採取了一系列措施，較好地解決了全國旅遊行業普遍存在的旅遊高峰期管理難題。

1、黃山市牢固樹立全市一盤棋的大局思維，要求其它各個區縣，特別是與黃山風景區毗鄰的縣、鄉、鎮、村必要時要不惜放棄局部利益，為維護風景區核心管理、保護、發展服務，這是做好風景區工作大的戰略前提。反之，景區通過自身強勁發展，帶動周邊社區共同發展，形成了山上山下共贏的局面。

2、景區在不斷總結以往高峰期管理經驗和教訓基礎之上，通過創新理念、統一思想、超前謀划，結合實際摸索出了一套行之有效的管理方法和舉措，並通過新的實踐不斷完善和提高。景區的綜合施策是通過上下發力、內外兼修、多方聯動，在人防、物防、技防各方面進行加強和改進，從而取得比較好的成效。通過不斷進行發現問題——整改完善——鞏固提升的過程，近年來景區的硬體日臻完備，環境不斷優化，管理水平得到提升。

3、在公布最大承載量，必要時實行外限客流等方面，看似在短期內影響了景區效益，但從長遠和發展來看，以及對於維護遊客利益，提高旅遊舒適度方面具有重要意義，取得了比較好的社會效益。這也為全國具有相同特點的景區其保護髮展和秩序管理工作提供了有益實踐和寶貴經驗。

案例二：「四位一體」救援，築牢安全屏障

一、背景與起因

旅遊安全是旅遊業的生命線。隨著旅遊業快速發展和旅遊進入大眾化時代，旅遊安全工作重要性日益凸顯，各類旅遊風險隱患也在進一步增多，安全保障工作面臨嚴峻挑戰。2016年12月1日起，由國家旅遊局發布的《旅遊安全管理辦法》正式施行。2017年元月國家旅遊局辦公室下發《關於進一步加強旅遊安全工作的通知》，要求各地各級旅遊行政管理部門、經營單位必須進一步強化安全意識、完善旅遊安全責任體系、嚴格落實游安全責任、增強旅遊安全工作成效、提高應急處置工作水平。

常規救援

黃山風景區作為國內最典型的山嶽型風景區,其山勢雄偉壯麗、風景秀美怡人，每年接待中外遊客多達300多萬人。但也因為山嶽景區普遍具有的山高、谷深、勢險、路陡、林密的特點，每年來山遊客和開展違規戶外活動的「驢友」因為突發疾病、意外受傷、體力不支、迷路被困等需要緊急救援救助的情況不在少數。早年景區在救援方面也存在著職責不明、責任不清、多頭管理的問題，導致發生救援時不能夠第一時間有效快速調集人力、物力展開救援，從而影響救援工作效率。同時在善後方面因為沒有專門的部門負責，因此可能導致推諉扯皮等現象，遊客反映比較強烈，一定程度上影響了景區形象。為此，黃山風景區管委會高度重視緊急救援工作，在這面作了積極的探索和創新，取得了一定的經驗，收到了較好的成效。

二、做法與經過

做好旅遊安全緊急救援工作，即是切實保障群眾生命安全、維護群眾合法權益的重要舉措，也是景區強化服務意識、提升管理水平、維護形象聲譽、確保旅遊和諧穩定發展的內在需要。黃山風景區黨工委、管委牢固樹立沒有安全就沒有旅遊的理念，把緊急救援工作當成是利在當前，功在長遠的重點工作。經過多年的實踐探索，逐步形成了獨具黃山特色的體系建設、人力支撐、工作機制、保障落實「四位一體」的旅遊安全緊急救援模式，成功為廣大遊客和工作人員築起了一道安全保障。

（一）加強體系建設

著力維護景區旅遊安全

重點結合黃山自身特點，建立了以「組織指揮、緊急預案、聯合救援、事前預防」為核心的緊急救援管理體系。

救援隊伍

一是緊急救援指揮體系。建立了由緊急救援工作指揮部、指揮部辦公室和緊急救援現場協調組構成的三級救援指揮體系。指揮部全面指揮、調度景區人力、物力資源，積極開展救援工作，協調景區與周邊關係，向市委、市政府請示、報告或請求支援；指揮部辦公室（設在綜合執法局）牽頭承擔緊急救援組織工作；現場協調組依託全山7個綜管組，負責就近組織、指揮本片區現場緊急救援工作。

二是緊急救援預案體系。根據黃山風景區管理體制，制定了管委會、片區、企業三級緊急救援預案體系，三級預案既有所側重，又有機聯繫。《預案》堅持「以人為本，生命至上」的指導思想，堅持「預防為主，高效救助，妥善處置」的方針，確立了統一指揮、聯動反應、就近處置等原則，明確了緊急救援等級和程序等。

風雨救援

三是緊急救援聯動體系。景區把所有單位統一納入緊急救援聯動系統，在接到緊急救援指令后，可以就近動員和調集各單位員工參與緊急救援行動。與周邊地區以及武警、消防等力量建立了聯動聯防機制，將「驢友」活動防範與管理、救助納入保護黃山工作考核範圍。

黃山風景區首次開展山嶽型景區旅遊應急救援演練

四是緊急救援預防體系。實行旅遊安全關口前移，積極做好旅遊過程中的風險預控管理。進行旅行社走訪，宣傳指導旅遊團隊安全防範工作；定期組織景區安全生產全面檢查和專項檢查，完善遊覽安全溫馨提示牌，及時開展游步道整修，建設雷電預警防範系統；不斷加強對員工和遊客的旅遊安全宣傳、教育，彙編重大救援典型案例，及時總結經驗，查找問題不足，提高旅遊安全防控能力。

（二）強化人力支撐

著力打造救援一流隊伍

一是組建專業緊急救援隊伍。2011年景區成立了專門的景區緊急救援大隊，專業負責緊急救援和善後處理工作，實行救援預防、組織、實施、培訓、善後等全部流程工作由統一的部門一體化承擔，當事人只需要聯繫一個部門就可以負責一攬子解決到底，有效避免了推諉扯皮現象的發生。

救援培訓

二是充實兼職緊急救援隊伍。在全山組建了以片區綜治、公安、防火、環衛、醫療人員、市場監管人員、轎包隊員、企業保安等多方力量組成的7個現場緊急救援中隊，兼職擔負本片區緊急救援工作任務。這些人員分佈在景區管理、服務一線，能夠確保意外事件第一時間發現、第一時間報告、第一時間救助。在景區外圍建立了一支熟悉景區未開發開放區域的嚮導隊伍，在驢友迷路被困時可以迅速提供嚮導保障。

三是建立四級醫療急救網路。建立了由市、區醫療機構、景區醫療急救中心、山上醫務室、紅十字救護員共同構建而成的四級醫療急救網路。旅遊旺季從市、區醫院聘請經驗豐富的醫生在部分區域增設加密醫療急救點。近年來共進行救護培訓千餘人次，目前約有350餘名紅十字救護員在崗。

黃山風景區召開醫療急救工作座談會

四是開展緊急救援訓練演練。採取集中封閉的形式，每年都對一線救援人員開展醫療急救知識、山地救護技能、設施設備運用等方面培訓，實地考察「驢友」線路，強化體能訓練和緊急救援演練，每年都開展全山性的救援演練，提高緊急救援實戰水平。

（三）優化工作機制

著力提升救援應對能力

一是快速反應機制。實行救援專用電話0559-5563333和110、120報警24小時值班制度，救援電話在景區門票、索道票背面印製，在顯要地方公布，便於遊客及時撥打。一旦接到報警求助，就近的片區救援中隊立即第一時間趕赴現場，按照救援預案開展先期救援。救援大隊接報后在中心調集後備力量，接力支援救援，指導一線救援工作。同時展開各方協調，確保救援轉運順暢。景區索道、新國線客運公司等單位建立了救援專用綠色通道，為快速救援及時提供服務。

野外拉練

二是「驢友」防控機制。針對「驢友」深入景區頻繁活動的趨勢，組織開展周邊未開發開放區域實地踏勘活動，採集 「驢友」活動區域線路地理信息數據271個（包括海拔高度、經緯度），並在沿途關鍵節點設置臨時地理信息標識標牌66個。主動走訪周邊省市登山協會和戶外運動俱樂部，宣傳黃山保護管理規定。持續加強對「驢友」違規活動的整治，開展堵截查處工作，加強技防和人員巡查防範，2016年共堵截、查處24批212人次。

三是信息發布、輿情應對機制。建立救援信息審核發布機制，景區對外宣傳由宣傳部專門負責，完善新聞發言人制度，統一宣傳發布口徑。加強輿情監測、應對和引導，及時發布官方消息，公布事實真相，回應各方關切，從而牢牢把握輿論主動權。

（四）完善保障措施

著力夯實緊急救援基礎

一是經費保障。設立黃山風景區緊急救援專項資金，並根據年度支出情況和緊急救援實際需要適當遞增。採用「以補代獎」形式，根據救援事件難易程度和個人貢獻，給予參加救援的人員一定獎勵。同時，對推諉扯皮或處置不當造成嚴重後果的，嚴格追究相關人員責任。

二是裝備保障。在全山布點設置了9個緊急救援器材庫（櫃），購置並配發緊急救援器材並安排專人維護保養，確保器材完好，可以隨時調集使用。與景區消防大隊合作，必要時請求支援，共享裝備資源。

三是科技保障。景區建成了保護管理指揮調度中心和全方位視頻實時監控系統，集報警三台合一、視頻監控、GIS電子地圖等系統於一體，實現保護管理、旅遊服務、安全防範等多功能的綜合應用，大大提升了緊急救援科技服務水平。目前景區配備了兩台負壓式救護車和救援專用車輛；配有海事衛星電話、破拆系列等先進的專用救援工具；建立起覆蓋全山的無線網路；通過開展專業景區地形辨析和實景標註，更好地讓救援人員掌握熟悉山勢地形；開發北斗導航智能救援系統，以便在進行「驢友」被困迷路救援時可以更加快捷精確判斷方位，快速展開救援。

四是法律保障。成立了緊急救援工作法律顧問小組，依法妥善做好損害賠償、補償等善後處理工作，為景區緊急救援工作提供專業的法律支持。

五是保險保障。為轉移景區旅遊責任風險，妥善處理緊急救援善後理賠工作，黃山風景區與當地保險公司經過洽談協商，為景區單獨量身定做了一款保險協議，有效針對景區可能出現的各類救援事件提供相應的保險保障。該保險為景區善後處理工作減輕了壓力，確保了景區利益和遊客的合法權益得到有效保護。

三、成效與反響

近年來，隨著旅遊人次的不斷增長，黃山風景區每年發生的各類救援事件也在逐年攀升，但遊客關於救援及善後工作的投訴確幾乎為零。相反因為景區精細化管理、人性化服務和妥善做好救援及善後工作，得到了許多遊客的稱讚和感謝，景區屢次收到全國各地遊客的感謝信和錦旗。2016年景區榮獲了「境內最受遊客喜歡目的地」稱號。景區連續兩屆榮獲「全國社會管理綜合治理先進集體」榮譽稱號，目前正在為第三次爭創進而奪取「長安杯」而努力。