如何解讀國務院金融穩定發展委員會

冉學東

7月14日和15日兩天召開的全國金融工作會議，市場早有預期此次會議將重點研討改革現有監管構架，成立更高層面的金融穩定協調機構。果然不出所料，會議決定成立國務院金融穩定發展委員會。

從名稱上看，首先前綴是國務院，這說明這個委員會的行政層級高於目前正部級的「一行三會」，那麼這個委員會所管轄的正是三個金融監管委員會和人民銀行，一行三會在行政序列里屬於正部級，那麼國務院金融穩定發展委員會有可能是副國級，或者其一把手應該是副國級。

這個設置正如筆者此前曾預計過的，在一行三會之間此前就有由央行牽頭的金融協調委員會，一般是一個季度召開一次會議，這個機構的缺陷是只有議事功能，沒有決策功能，只能是在討論中達成共識，至於今後執行不執行，執行的怎麼樣，如果不執行或者執行不好如何處置，該機制則沒有什麼權力，對行政對象沒有處置權更談不上問責和處罰權，這是由於該機構雖然是央行牽頭，但是央行的行政級別和其他三個委員會平級，不能行使問責和處罰權。

此次國務院金融穩定發展委員會最關鍵的是一個行政常設機構，具有決策權，對行政執行結果具有監管、問責和處罰權，這就具有一定的威懾力。而目前行政和執法行為最大的弊端，就是沒有問責和處罰權，或者不願落實，或者落實不力，縱有再好的動議和政策，最終不能落實，成為一紙空文。想必此次國務院金融穩定委員會的設立，就是為了解決這個問題。

該機構下一級前綴是「金融穩定」，表明了該機構的主要功能就是金融風險的預警、監測、預防、化解和處置與金融和風險和金融穩定有關的問題。

目前金融界關於金融風險和金融穩定有關的問題是比較清晰的，比如影子銀行過於發達、銀行信貸發放過多、企業債務增速過快、金融同業業務過於繁盛、人民幣匯率貶值壓力巨大、某些地方政府債務增速過快、金融機構之間監管套利、資金空轉、某些企業和地區的金融風險較大等等。但是金融穩定方面事關全局，涉及金融業的方方面面，如何界定該機構行政功能的內涵和外延，還必須有具體詳細的規定。

筆者認為未來該機構的功能必須定位為穩定和協調，也就是行政功能的目的主要是金融穩定，行政行為的對象主要是金融風險，行政手段主要是是協調，協調一行三會行使行政職能，而不是其他。不然就會眉毛鬍子一把抓，什麼都管，什麼都管不好，徒然在行政職能上增加一個層級，疊床架屋，影響行政效率，形成「九龍治水』局面。

該機構的名稱最終定位是「委員會」，在現有形成體制中委員會就是一級行政機構，比如發展改革委員會、金融監管的三個委員會，都是正部級機構。筆者查閱相關資料顯示，在國務院的組成部門裡，各部與委主要有以下區別：

一是從職能上講，委員會的職能往往帶有較強的綜合性；部是專業職能管理機構，委是綜合性管理機構，相對於部而言，委的管理範圍更寬，比較偏重於宏觀管理和多方協調性的管理，如發改委、國資委等。

二是各部實行部長負責制，具有較高的集權性，通常行使單項政府事務管理權；委實行委員會負責任，主任委員為會議召集人，一般負責幾方面的中央政府事務的統籌、計劃、改革等；作為國務院組成部門的「委員會」，其中的「委員」，除開專職者外，仍然是由相關部、委負責人（通常是副職）出任，這正是「委員會」綜合協調功能之所在，它所要協調的正是若干部門的工作。比如國家發改委、國家民委，很多功能比較「虛」，沒有其他部門的認同、協作、配合，是無法發揮的，這與公安部、財政部部等有很大不同的。顯然即將成立的國務院金融穩定發展委員會應該符合以上對「委員會」的定位。

目前的各部委具有完整龐大的行政體系，下設各種司局，司局下設科室等等。未來國務院金融穩定發展委員會是否也跟目前的「委員會」一樣具有如此龐大的設置，筆者目前不得而知。不過很可能借鑒最近幾年新設機構的模式，比如國家財經領導小組的模式，常設辦公室具體行使行政職能，金融領域相關正職加入委員會，研究決策相關政策，而辦公室負責執行監管協調各部委的工作，這樣就在監管部門裡不會形成職能重疊重複的弊端，也有利於精簡機構，節省行政開支，加快辦事效率。

我們還應該注意到改機構名稱前綴是「金融穩定發展」，而不是此前大家預計「金融穩定協調」，可見該機構職能不僅僅是協調，不僅僅是此前金融協調機制的升級版，而是更側重於發展，如果是這樣，未來該機構可能賦予更重要的金融全局規劃發展的職能，類似國家發改委那樣的重大決策職能，如果是這樣，那麼另外形成一個金融方面的「發改委」也很難說。

事實上在央行內部已經有一個金融穩定局，它是一個人民銀行直屬單位，該機構的職責是，綜合分析和評估系統性金融風險，提出防範和化解系統性金融風險的政策建議；評估重大金融併購活動對國家金融安全的影響並提出政策建議；承擔會同有關方面研究擬訂金融控股公司的監管規則和交叉性金融業務的標準、規範的工作；負責金融控股公司和交叉性金融工具的監測；承辦涉及運用中央銀行最終支付手段的金融企業重組方案的論證和審查工作；管理人民銀行與金融風險處置或金融重組有關的資產；承擔對因化解金融風險而使用中央銀行資金機構的行為的檢查監督工作，參與有關機構市場退出的清算或機構重組工作，該局目前還具有存款保險職能，下設存款保險制度處。

央行金融穩定局的職責就是具體負責金融穩定協調，處置金融金融風險，未來是否將從央行分出，併入國務院金融穩定發展委員會，目前還不清楚。

不過在此次中央金融工作會議新聞稿中，在設立金融穩定發展委員會後，表述為「強化人民銀行宏觀審慎管理和系統性風險防範職責」，那麼未來國務院金融穩定發展委員會和央行的職責分工將如何決定，還需要下政策進一步更加明確。

責任編輯：孟俊蓮 主編：冉學東