當代金融家 | 社科院鄭秉文：構建「多層次混合型」 養老保障體系的里程碑

作者

鄭秉文 社科院世界社保研究中心主任、保監會重大決策諮詢委員會委員

本文刊登於《當代金融家》雜誌2017年9月刊 (雜誌全球發行，每月8日出刊，定價：80元/本，全年960元)。本文為9月刊封面文章 「跨越時間 構建養老保障體系里程碑」 組稿之一，原標題為《 鄭秉文 59號文：構建「多層次混合型」 養老保障體系的里程碑——學習解讀貫徹59號文《關於加快發展商業養老保險的若干意見》》。

編者按

跨越時間 構建養老保障體系里程碑

2017年7月，國務院辦公廳發布《關於加快發展商業養老保險的若干意見》（國辦發〔2017〕59號），第三支柱養老保障體系在得到初步建立。隨著「多層次的社會保障制度」基本確立，高層領導、監管部門、行業機構的思考、立場、態度，愈益成為社會關注重點。

當此三支柱養老保障體系確立、保險業迎來大發展之際，我們邀請社科院世界社保研究中心主任、保監會重大決策諮詢委員會委員鄭秉文教授擔任特約主編，保監會黃洪副主席作為首席作者，帶領我們一起跨越時間、跨越風險，向著構建養老保障體系里程碑的目標，不懈前進。

1991年國務院發布的《關於企業職工養老保險制度改革的決定》（國發〔1991〕33號）按下了啟動第一支柱養老保險偉大工程的按鈕；1995年國務院頒布的《關於深化企業職工養老保險制度改革的通知》（國發〔1995〕6號）奠定了深化城鎮企業職工基本養老保險改革的制度框架；在1997年全國統一了制度框架之後，中央加快了制度改革進程，2000年國務院發布的《關於印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》（國發〔2000〕42號）和2005年國務院發布的《關於完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發〔2005〕38號）完善了第一支柱養老金制度，使其不斷走向成熟。

10年來，對延稅型商業養老保險的探索由59號文的頒布而正式劃上句號。同時，59號文開啟了大力發展商業養老保險的新征程。此時此刻，第一支柱（基本養老保險）、第二支柱（企業年金和職業年金）和第三支柱（商業養老保險）的稅收優惠政策全部覆蓋，三支柱養老保障的稅收政策完全實現，多層次三支柱養老保障體系從此將名副其實。

如果說1997年國務院發布的《關於建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（國發〔1997〕26號）統一了全國碎片化試點的城鎮職工養老保險制度、標誌著城鎮第一支柱基本養老金制度正式的誕生，20年後的2017年7月，國務院辦公廳發布的《關於加快發展商業養老保險的若干意見》（國辦發〔2017〕59號）意味著第三支柱養老保障體系的初步建立。再將2004年建立的第二支柱企業年金考慮進來，1991年國務院《關於企業職工養老保險制度改革的決定》（國發〔1991〕33號）提出的、1993年黨的十四屆三中全會上《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》首次正式確立的「建立多層次的社會保障制度」至此已基本確立。

20年來，第一支柱高歌猛進，一柱獨大；第二支柱後來居上，砥礪前行；唯獨第三支柱始終缺位。尤其是近10年來，一直呼之欲出，一直箭在弦上，但卻一直「只聽樓梯響，不見人下來」。《意見》的頒發，意味著第三支柱商業養老保險終於誕生面世，多層次三支柱養老保障體系從此名副其實！它的意義是里程碑性質的——

其一，是過去五年裡社會保障制度全面深化改革取得的「四梁八柱」性質的最新成果，是構建多層次社會保障制度和完善三支柱養老保障體系的重要標誌；

其二，是推進養老保障制度供給側結構性改革的具體體現，是中央提出的「三去一降一補」中「補短板」的重要舉措；

其三，對保險業提出了新重點、新目標、新要求、新趨勢，是貫徹落實「新國十條」的重要體現；

其四，對養老保險業和養老服務業「兩業」的推動意義深遠，長期內必將成為推動經濟社會發展和啟動銀髮經濟的新動能；

其五，對撬動「兩業」積極應對人口老齡化是一個里程碑，意味著「兩業」助推「養老+」的綜合新業態將正式亮相；

其六，對商業養老保險從概念到產品、從內涵到外延、從近期到中遠期目標，給出了定義，提出了要求，指明了方向，開闢了一個新的保險品種；

其七，對啟動和推動商業養老保險這個新險種和新業態具有劃時代的作用，是向保險強國和商業養老保險大國邁進的綱領性文件。

59號文共計4100字，20條分為六大部分。文件雖然不長，信息量卻極大，涵蓋了商業養老保險政策的全部。概括起來，其主要精神可歸納為「一條紅色主線、兩個基本原則、三個核心內容、四個主客觀條件、五個主要目標」。這五部分內容具有緊密的內在邏輯關係，依次遞進，一氣呵成，形成了今後相當長一段時期商業養老保險的政策範疇。從發展商業養老保險的制度目標來看，前四個部分為中長期發展目標，第五部分即「五個主要目標」就是近期發展目標。

中長期制度發展目標

歸納59號文：「一條紅色主線」

59號文的發布是為了深入貫徹落實三個重要文件的要求，這三個文件是：黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）、《國務院關於加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35號）（以下簡稱「35號文」）、《國務院關於加快發展現代保險服務業的若干意見》（國發〔2014〕29號）（以下簡稱「新國十條」）。這三個文件既是發布59號文的目的，也是制定59號文的根據，還是指導59號文的主線。

黨的十八屆三中全會通過的《決定》為社會保障體系改革做了戰略部署：加快發展企業年金、職業年金、商業保險，構建多層次社會保障體系。35號文則進一步指出：鼓勵老年人投保健康保險、長期護理保險、意外傷害保險等人身保險產品，鼓勵和引導商業保險公司開展相關業務。「新國十條」將其具體表述為：把商業保險建成社會保障體系的重要支柱⋯⋯為不同群體提供個性化、差異化的養老保障，等等。貫穿於三個重要文件的主線就是充分發揮商業保險對基本養老保險的補充作用，完善多層次養老保障體系。發布59號文，其目的是貫徹落實三個文件提出並確定的這條主線，體現的是習近平治國理政的新理念新思想新戰略；同時，這三個文件也是制定59號文的根據，體現的是三中全會全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現代化。

正如59號文界定的，商業養老保險概念的內涵可表述為商業保險機構提供的，以養老風險保障、養老資金管理等為主要內容的保險產品和服務，其外延可視為養老保障體系的重要組成部分或第三支柱。圍繞三個文件給出的改革主線，發展商業養老保險的目的是健全多層次養老保障體系，促進養老服務業多層次、多樣化發展，應對人口老齡化趨勢和就業形態新變化，進一步保障和改善民生，促進社會和諧穩定。從本質上講，貫穿於三個文件的發展商業養老保險這條主線就是推進養老保障體系供給側結構性改革，以滿足人民群眾日益增長的養老保障需求。

貫徹59號文：「兩個基本原則」

在59號文里，發展商業養老保險的基本原則被分解為三個段落六句話，表述得十分詳盡和細緻。這裡可將其抽象為兩條，就是兩個原則：政府引導和市場驅動。實際上，又回到了黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的核心問題是處理好政府和市場的關係問題，那就是，讓政府更好地發揮作用，讓市場在資源配置中發揮決定性作用。這兩句話從三中全會到現在說了四年，意味深長，困難重重。

所謂政府引導，一方面是指政策引導，制定養老保障頂層設計，給予商業養老保險發展的必要政策支持，如正式啟動個人稅收遞延型商業養老保險試點；另一方面是指堅持改革創新，堅持深化改革，堅持養老保障體系供給側結構性改革，旨在提升保障水平，改善民生。

所謂市場驅動，一方面是指強化市場機制，充分發揮市場在商業養老保障資源配置中的決定性作用，營造良好的政策環境，培育市場主體，鼓勵市場主體業務特色化、差異化發展。商業養老保險本來就是市場範疇，加上稅優支持，就理所當然成為政策性商業養老保險，因此，在政策出台之後，發揮市場的決定性作用就成為具有決定性的因素了。另一方面是指完善監督和規範市場，加強和完善協同監管，營造公平競爭和誠信規範的市場環境。

養老保障體系不同層次和多個支柱的組合本身就是「政府+市場」的混合體，其題中應有之義就是要處理好政府和市場的關係問題。比如，如果過度倚重第一支柱，輕視第二、第三支柱，就是重政府、輕市場，反之亦然，意味著第一支柱與第二、第三支柱發展嚴重失衡，意味著沒有處理好政府和市場的關係。即使在第二、第三支柱的設計里，也存在著如何處理好政府和市場的關係問題。比如，在第二、第三支柱的頂層設計中有不同模式可供選擇，有的偏向政府一些，有的偏向市場一些，採取哪種模式非常重要，更甚者，即使在同一種模式下，即使按不同的制度運行也會帶來很多差異，因為政府有道德風險，市場有經營風險。

當前，世界上幾乎所有國家實行的都是多層次、多支柱的混合型養老保障體系，因此，毫不猶豫地大力發展第二、第三支柱，是我們在追求構建多層次混合型養老保障目標體系進程中宣示舉什麼旗、走什麼路的基本原則的大問題，對此應有制度自信，堅定不移。

解讀59號文：「三個核心內容」

59號文的二、三、四部分共計9條，構成了文件的核心內容。其一是養老保險產品，講的是對養老金「錢」的供給的個性化、差異化問題；其二是養老服務業，講的是保險業對養老服務業享有的天然促進作用；其三是養老保險資金，講的是養老保險資金對繁榮資本市場的重要性。養老保險這個新業態的三個重要性都全部涵蓋了。

第一，商業養老保險可增加退休收入來源。養老金來源的多渠道、退休收入結構的多樣性和不同品位需求的差異性，這些都是商業養老保險的優勢。商業養老保險產品是退出勞動力市場后養老金的重要補充，既可提高退休群體的消費能力，讓老年群體過上一個體面的生活，又可增加家庭財富凈值，擴大市場內需；尤其是特殊的歷史時代造成了獨有的三個群體對商業養老保險有潛在的市場需求，他們是獨生子女家庭、無子女家庭和「空巢」家庭。保險產品是商業養老保險發揮養老保險作用的載體，是第一、第二支柱難以替代的完善養老保障的手段，是滿足個人和家庭在風險保障和財富管理方面的工具。養老保險產品的特徵是安全性高，保障性可靠，功能性齊全，選擇性靈活，適合不同個體、家庭、群體和階層的需求，個性化明顯，差異化分明，多樣化供給。

第二，商業養老保險可促進養老服務業健康發展。解決了「錢」的問題，還要解決服務的供給問題。如果市場不發達，養老服務的供給側結構性改革沒有到位，即使有了錢，也不一定能在市場上購買到適合自己的服務。大力發展商業養老保險屬於養老保障體系的供給側改革，它有利於促進養老服務業的發展。首先，商業養老保險資金的重要特徵是長期性、穩定性，特別適合投資新建、參股、併購、租賃和託管經營養老社區和老年用品的開發，適合與各類養老機構合作，既可提升養老機構運營效率，又可提供日間照料驛站、老年活動中心、托老所、互助型老年人問題休閑活動機構的風險保障與責任保險。其次，老年人服務離不開醫療護理，保險資金的優勢有利於興辦養老養生、健康體檢、康復保健、健康管理、醫療護理等醫養結合的服務供給，有利於醫養康（醫療、養老、健康）融合服務的有效供給。最後，可以提供綜合性養老保障計劃，這是第一、第二支柱所難以替代的重要優勢。在老齡化社會，老年人佔比逐年提高，對新的險種的社會需求將日新月異，如老年人意外傷害保險、老年人旅遊意外保險、老年人長期護理保險、老年人住房反向抵押保險等各類老年保險。

第三，商業養老保險可繁榮資本市場。在發達國家的資本市場，一般是共同基金、養老基金和保險資金「三金」佔主導地位。商業養老保險資金帶有「跨界」的性質，既是保險資金，又屬於養老基金的組成部分。首先，商業養老保險資金具有十分明顯的長期投資優勢，可稱為長期大型機構投資者，依法參與股票、債券、證券投資基金等領域投資，改善股市以散戶投資者為主體的窘境，優化資本市場投資者結構。其次，非常適合參與國家重大戰略實施。例如，通過債券投資計劃、股權投資計劃、不動產投資計劃、資產支持計劃、保險資產管理產品等形式參與重大基礎設施和棚戶區改造以及新型城鎮化建設等重大項目和民生工程，適合參與國企混合所有制改革等。最後，可以參與國家「走出去」戰略，按照商業原則參與「一帶一路」。比如，亞投行、金磚國家開發銀行和絲路基金等開展境外市場投資。

理解59號文：「四個主客觀條件」

59號文第五、六部分共計8條，提出了發展商業養老保險的四對主客觀條件。主觀條件是對保險業提出的如何提升管理服務水平的4條要求，相對應的，又提出完善外部客觀條件與環境的4條建議。

第一條是要求保險業加強制度建設，相對應的客觀條件是加強主旨領導與部門協同。從行業要求上講，59號文提出要制度先行，如優化業務流程，提升運營效率，增強商業養老保險業務運作規範性；要細化完善商業養老保險資金重點投資領域業務規則，強化限額管理，探索建立境外投資分級管理機制。從外部環境上講，提出要加強組織領導與部門協同，地方與相關部門結合實際制定相關具體實施意見，將加快發展商業養老保險納入完善養老保障體系和加快發展養老服務業的總體部署，加強溝通配合，創新體制機制，積極研究解決商業養老保險發展中的重大問題。有關部門可根據本意見精神，細化完善配套政策措施。

第二條是要求保險業提升服務質量，相對應的客觀條件是加強投資和財稅的政策支持。對保險業內部，59號文正式提出要儘快制定完善商業養老保險服務標準和養老服務評價體系，推進以客戶為中心的運營管理體系，提升商業養老保險消費者「消費體驗」的重要概念，鞏固培育商業品牌和信譽。從外部環境上講，提出要研究制定商業養老保險服務實體經濟的投資支持政策，儘快落實好國家支持養老服務業發展的稅收優惠政策。具體而言，對商業保險機構一年期以上人身保險保費收入免征增值稅，力爭在2017年底啟動個人稅收遞延型商業養老保險試點，研究制定參與全國社會保障基金投資運營的政策內容。

第三條是要求發展專業機構，相對應的客觀條件是完善地方政府對商業養老保險的支持政策。在保險業內，59號文號召迅速提升商業養老保險從業人員職業道德和專業素質，加大培養和引進人才的力度，支持符合條件的商業保險機構發起設立商業養老保險機構，並允許專業能力強、市場信譽度高的境外專業機構投資商業養老保險機構。相對應於外部客觀條件，59號文號召地方政府落實好養老服務設施的用地保障政策，支持商業養老保險公司在投資開辦的養老機構內設置醫院、門診、康復中心等，甚至可按規定納入城鄉基本醫療保險定點範圍，對住房反向抵押養老保險業務，在房地產交易、登記、公證等降低收費標準，簡化辦事程序。

第四條是強化保險業監督管理，相對應的客觀條件是營造良好的商業養老保險的社會環境。在強化監督管理方面，59號文提出要強化養老保險消費者權益保護，加強商業養老保險資金運用監管，加強投資能力和風險管控能力，強化資產負債匹配管理和風險控制，實現商業養老保險資金保值及合理回報等。在相對應的外部客觀條件中，提出大力普及商業養老保險知識，增強商業養老保險意識，積極推廣成熟經驗，加強保險業誠信體系建設，強化行業自律等。

近期制度發展目標

59號文為商業養老保險制度設定的近期目標是，到2020年基本建立運營安全穩健、產品形態多樣、服務領域較廣、專業能力較強、持續適度盈利、經營誠信規範的商業養老保險體系。具體又可分解為五個主要目標：商業養老保險成為個人和家庭商業養老保障計劃的主要承擔者、企業發起的商業養老保障計劃的重要提供者、社會養老保障市場化運作的積极參与者、養老服務業健康發展的有力促進者、金融安全和經濟增長的穩定支持者。

個人和家庭商業養老保障計劃的主要承擔者

商業養老保險成為個人和家庭商業養老保障計劃的主要承擔者，意味著商業養老保險產品服務要成為各類商業養老保障計劃的主要存在形態，具體而言，商業養老保險公司可以通過積極開展個人自願型商業養老保險、創新發展稅收遞延型商業養老保險、住房反向抵押養老保險、開發各種針對獨生子女家庭、失獨老人、農村老人等特殊人群的養老保障計劃等方式，積极參与個人和家庭商業養老保障計劃建設，使商業年金產品成為個人和家庭商業養老保障計劃的首選形式，促進養老基金的年金化領取，以有效保證資金的養老專項用途，從而承擔個人和家庭商業養老的主要職責，分擔部分社會養老責任。

企業發起的商業養老保障計劃的重要提供者

人口年齡結構演變具有以下兩個顯著特徵：一是在人口預期壽命延長和獨生子女政策夾擊下，人口老齡化速度更快。二是人口老齡化具有典型未富先老的特徵。從經濟發展的角度來說，在進入新常態之後，經濟增長開始放緩，財政供給的增長能力將趨於下降，而民生又對財政支出提出了更多的需求，單純依靠政府養老已經不切實際，養老保障體系的改革和重構已經啟動。由此，商業養老保險的地位必須儘快得到加強，其中一個重要領域就是強化企業在提供養老保障中的地位和作用。

社會養老保障市場化運作的積极參与者

商業養老保險積极參与社會養老保障市場化運作主要體現在三個方面：參與社會保險經辦，如有限接入養老保險關係轉移接續，參與社會養老保險精算管理和待遇核算，承接社會保險費的代收代管業務，參與社會保險基金受託管理和投資管理，協助社會養老保險信息化和系統化建設等；參與社會養老保障基金投資運營；商業保險機構參與社會養老保障專業化服務，如發揮專業特長，積極為基本養老保險及其行政主管部門和經辦機構提供相應的專業化服務等。

養老服務業健康發展的有力促進者

商業養老保險在促進養老服務業發展上具有獨特優勢。未來，養老服務業無疑將是「朝陽產業」或「新的利潤增長點」之一，商業養老保險應發揮「催化劑」和「粘合劑」作用，有效促進養老服務業的發展。

金融安全和經濟增長的穩定支持者

大力發展商業養老保險，將有益於促進經濟增長和金融協調發展，有利於實現消費和投資的平衡增長，有利於優化金融市場結構，同經濟和金融的發展正相關。隨著人口老齡化的加劇，如何應對並緩解老齡化社會對經濟增長和金融協調發展帶來的負面影響，是擺在全社會面前的一項艱巨任務。在這一背景下，商業養老保險的發展就具有了重大的意義。一方面，商業養老保險為社會各行各業的參與者提供合理的養老保險產品與養老資金保值升值之道；另一方面，積少成多的商業養老資金可以通過創新運用方式，以多種形式助力國家經濟增長與金融協調發展。

路徑依賴與國際比較

追根溯源，59號文在相當程度上源自過去10年來保險業對介入養老保障體系的不斷求索，換句話說，這意味著第三支柱養老金起源於過去10年來延稅型商業養老保險的曲折探索路徑。

透視59號文：10年漫漫路終修正果

——2007年，天津濱海新區被有關部門正式列為發展個人延稅型補充養老保險的試點地區，其具體內容是30%工資收入比例可以稅前列支購買商業養老保險，據悉，在國務院發布的《關於推進天津濱海新區開發開放有關問題的意見》（國發〔2006〕20號）要求其「探索新的區域發展模式」，據此，保監會與天津市政府聯合印發《加快天津濱海新區保險改革試驗區創新發展的意見》（保監發〔2007〕110號）。但由於種種原因，這項試點工作沒能繼續下去；

——2008年，為積極應對國際金融危機國務院辦公廳在其頒發的《關於當前金融促進經濟發展的若干意見》（國辦發〔2008〕126號）再次提出包括養老保險在內的保險稅收優惠問題，其具體表述是「研究對養老保險投保人給予延遲納稅等稅收優惠」，旨在制定一攬子抗擊金融危機的經濟政策；

——2009年，國務院頒布的《關於推進上海加快發展現代服務業和先進位造業建設國際金融中心和國際航運中心的意見》（國發〔2009〕19號）首次正式提出在上海「適時開展個人稅收遞延型養老保險產品試點」，此後，上海始終站在試點方案的最前沿，據說《上海稅收遞延養老保險費率政策改革試點實施辦法》在一定範圍徵求意見，並多次上報有關部門，甚至上海市的個人延稅型養老保險試點方案的測算結果都已經面世；

——2012年以來，媒體一直不斷報道說深圳等有關地方政府已經申請進行「個人稅收遞延型養老保險試點」，尤其是，黨的十八屆三中全會通過的《決定》明確指出「制定實施免稅、延期徵稅等優惠政策，加快發展企業年金、職業年金、商業保險，構建多層次社會保障體系」，個人延稅型商業養老保險試點已經成為業內高頻出現的一個熱詞；

——2014年，國務院頒布的「新國十條」即《關於加快發展現代保險服務業的若干意見》（國發〔2014〕29號）再次以「適時開展個人稅收遞延型商業養老保險試點」的表述，將這項工作再次拉入大眾的眼帘；

——2015年在3月召開的「兩會」上，李克強總理做的《政府工作報告》更是明確省略了「適時」二字，直接提出「推出個人稅收遞延型商業養老保險」，使整個2015年充滿著期待與熱盼，個人稅收遞延型商業養老保險已經成為社會保險制度中呼之欲出的一個重要公共政策；

——2015年10月閉幕的黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（以下簡稱「十三五規劃建議」）再次指出，「發展職業年金、企業年金、商業養老保險」；

——2016年3月發布了十三五發展綱要指出，「構建包括職業年金、企業年金和商業保險的多層次養老保險體系」，並再次提出「推出稅收遞延型養老保險」；

——2017年7月，終於國務院辦公廳發布了《關於加快發展商業養老保險的若干意見》（國辦發〔2017〕59號），正式決定在2017年年底前啟動個人稅收遞延型商業養老保險試點。

10年的延稅型商業養老保險探索由59號文的頒布而正式劃上句號，同時，59號文開啟了大力發展商業養老保險的新征程。此時此刻，第一支柱（基本養老保險）、第二支柱（企業年金和職業年金）和第三支柱（商業養老保險）的稅收優惠政策全部覆蓋，三支柱養老保障的稅收政策完全實現，稅收優惠政策對三支柱養老保險全部覆蓋。

這就是版第三支柱商業養老保險的發展歷程和路徑依賴。

支撐59號文：發展商業養老保險的急迫性

10多年來，在沒有稅收優惠政策的條件下，儘管保險業不遺餘力開展商業養老保險業務且成效顯著，但相較三支柱框架中的其他兩個支柱，相差仍然十分懸殊。嚴格意義上講，在第一支柱獨大和第二支柱稅收政策剛剛完善的情況下，第三支柱基本處於缺位的狀態，三支柱框架還難以成立：

首先，商業養老保險資產占GDP比重非常小，僅為2.6%，而美國則高達42.5%。

近年來，財產險與壽險的此消彼長十分明顯，其中，壽險增速令人驚訝。但是，多年來的比例規律顯示，在壽險資產中，80%屬於理財產品，大多為分紅型養老保險，而只有20%左右屬於傳統的養老保險，如年金保險和生存保險等產品，這些產品是真正的養老保險資產，換言之，目前的養老保險產品規模約為1.5萬億元。按照這個比例推算，在全部壽險資產中，真正的養老保險資產規模約2萬億元，不到GDP的3%。相比之下，截至2016年，美國第三支柱IRA的資產規模為7.3萬億美元，占當年GDP的42%。

其次，商業養老保險替代率非常低，僅為1.1%。

根據推算，壽險業務全年給付支出總額的20%計算，商業養老保險當年給付支出為幾百億元。比如按2014年底城鎮職工基本養老保險的養老金領取人8593萬計算，全年城鎮老年人的商業養老保險給付支出僅為635元，每月53元，而2014年底城鎮企業人員人均養老金為2061元，兩個支柱的待遇合計為2696元。根據統計，2013年城鎮單位就業人員平均工資是51483元，如按過去5年11%的增長率來推算，2014年的城鎮單位就業人員平均工資應該是57146元。於是可得出，2014年兩個支柱待遇合計的替代率是56.6%（2696/4762），其中，第三支柱的商業養老保險僅為1.1%（53/4762）。

再次，商業養老保險密度非常小，僅為185.56元/人，而美國則高達1258.7美元/人。

保險密度是指一國總人口計算的當年人均保費收入。2014年全國保費收入20234.81億元，保險密度為1479.04元/人；其中，壽險公司原保險保費收入12690.28億元，即人壽保險密度為927.77元/人；按養老保險占壽險20%的比例來推算收入結構的話，2014年養老保險收入應為2538.06億元，養老保險密度應為185.56元/人。美國養老保險密度高達1258.7美元/人。

最後，商業養老保險深度非常低，僅為0.4%，而美國是2.3%。

保險深度是指當年保費收入占GDP比重，由此算出2014年的保險深度為3.2%；人壽保險深度為2.0%；如果剔除80%的理財產品，按20%的收入結構來推算養老保險的收入，那麼，2014年養老保險深度僅為0.4%。相比之下，美國養老保險（僅將IRA計算在內，不算其他養老保險市場產品）深度為2.3%。

上述四個方面的數據顯示，商業養老保險的規模非常小，甚至諸如替代率和養老保險深度等某些數據可以忽略不計。除保險文化等很多其他原因之外，商業養老保險的稅優政策始終沒有落地是重要原因之一。相比之下，包括美國在內的幾乎所有發達國家的商業養老保險均享有一定的稅收優惠政策。

對比59號文：與主要發達國家相比仍存巨大差距

世界上主要發達國家實施多層次混合型養老保障體系已有半個多世紀甚至一百多年的歷史，建立個人養老金或個人養老保險制度也有幾十年的歷史。與發達國家第三支柱的規模相比，第三支柱存在巨大差距。

歐洲：主要發達國家建立第三支柱養老保險的時間稍晚，規模也較小。

德國：2002年實施里斯特養老金計劃（Riester-Rente），2005年開始實施呂路普養老金計劃（Rürup-Rente），2015年的資產規模2184億美元。

法國：2003年推行「集體養老儲蓄計劃」（PERCO），2004年開始向大眾推廣「人民退休養老儲蓄計劃」（PERP），2015年資產規模為2123億美元。

義大利：二戰以來分別建立了封閉式職業養老金（Occupational closed pension funds）、開放式養老金（Open pension funds）和個人養老金計劃（Individual pension plans, PIPs）等，資產總規模為1550億美元。

英國：1986年建立自主投資型個人養老金（self-invested personal pensions），1999年建立個人存托養老金（stakeholder pension）等，2015年的資產規模達2.74萬億美元。

北美：信託型第三支柱養老金制度更為發達，參與率更高，其資產規模遠遠大於歐洲大陸。

加拿大：1957年就推出延稅型第三支柱個人養老金登記養老儲蓄賬戶（RRSPs），2009年又推出免稅型養老儲蓄賬戶（TFSA），2015年資產規模達1.14萬億加元。

美國：1974年建立個人退休賬戶（IRA）計劃，1997年引入免稅型羅斯（Roth IRA）個人賬戶退休計劃，2016年底資產規模為7.3萬億美元。

從上述歐洲和北美的兩組數據可看出，歐洲第三支柱養老金制度建立時間較晚，規模小。如果第三支柱養老金能夠選擇一個適合自己的制度模式，就可以利用后發優勢，在不太長的時期內迎頭趕上，或在較短時間內縮小與歐洲的差距。但是，如果選擇的發展道路與制度模式有問題，其結果就有可能南轅北轍，路徑依賴的強大力量即使在未來重新選擇也將是十分困難的。■

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