特朗普的氣候政策與《巴黎協定》 履約前景及中國的對策

英國路透社轉引Axios新聞5月31日消息，美國總統川普決定退出巴黎氣候協定，據稱，Axios新聞引用的是兩個身份不明的消息來源。

美國哥倫比亞廣播公司（CBS）稱，川普向其身邊的親密人士透露將作出這一決定。這一消息經CBS在白宮的記者加勒特（Major Garrett）確認。

2017年1月20日川普就任美國第45任總統。由於其在選舉期間眾所周知的對氣候變化問題的消極言論和上任后採取的一系列「去氣候變化」政策，引發國際社會對美國未來氣候政策的高度關注和擔憂。川普政府的氣候變化政策已成為 2016年《巴黎協定》生效以來國際氣候談判和全球氣候治理面臨的最大不確定性之一。

與歐巴馬政府時期相比，川普政府的氣候變化政策會後退多遠？這種後退對《巴黎協定》的履約和將產生什麼影響？將如何應對？

1川普政府氣候政策的最新動態和不確定性

川普總統自入主白宮以來，正運用其廣泛的行政權力逐步削弱甚至推翻歐巴馬政府的氣候政策，主要體現在：

國內層面，第一，在輿論方面控制氣候變化信息的傳播，公開質疑氣候變化。川普在2017年1月20日就職后立即改版白宮官方網站，撤下了歐巴馬任職期間重點建設的氣候變化相關頁面。由於此前網站中存有大量氣候變化對全球和美國影響的研究報告和相關信息，是美國和其它國家公眾了解氣候變化信息的重要渠道。氣候變化相關頁面的消失對公眾的氣候變化意識的提升無疑是一大損失。川普還一度下令美國環保署（EPA）刪除其網站上有關氣候變化的頁面。迄今他在接受媒體採訪和推特上仍然堅持氣候變化與人類行為關係不大的立場。

第二，在人事安排上任命了多位氣候變化懷疑論者掌控聯邦政府部門的關鍵崗位。美國環保署現任負責人普魯伊特是俄克拉荷馬州前總檢察長。他是有名的氣候懷疑論者，在2014年曾被曝光其競選團隊接受了大筆來自化石能源行業的政治捐款，他本人也是向歐巴馬清潔電力計劃提起訴訟的始作俑者之一。上任后他已多次在公開場合否定氣候變化的人為因素。能源部長佩里系前德克薩斯州州長，曾公開質疑氣候變化。國務卿蒂勒森則是埃克森美孚石油公前首席執行官，與美國化石能源行業關係密切。川普的首席戰略顧問班龍也是氣候變化的強烈質疑者，堅決主張美國退出《巴黎協定》。

第三，在機構層面，川普第一板斧就砍向環保署，要求大幅縮減環保署編製，減少美國環保署3200個工作崗位，約佔該機構現有工作崗位的20%。他還要求解散由白宮經濟顧問委員會與管理預算辦公室召集的溫室氣體社會成本機構間工作組(IWG)等。

第四，在氣候資金的安排上大幅壓縮資金規模。美國白宮2017年3月16日公布了川普上任以來的第一份年度財政預算大綱，提議大幅削減政府公共項目和對外援助開支。美國環保局的預算從約83億美元降至57億美元，降幅高達31%，成為削減幅度最大的聯邦機構。氣候變化科學基礎研究經費也大幅縮水。美國宇航局的4項氣候變化研究項目被取消，經費規模達一億美金。

第五，在能源與氣候政策上，川普反歐巴馬之道而行之，針對性極強。其主要內容集中反映在他上任伊始發布的《美國優先能源計劃》以及3月份先後出台的年度財政預算大綱和《促進能源獨立與經濟增長》的行政命令之中。具體而言，其一，促進美國能源獨立。大力開發本土能源，為美國能源工業鬆綁，降低能源價格，減少國外石油進口，繼續頁岩氣革命，恢復歐巴馬政府時期暫停的基石輸油管道（Keystone XL）和達科他輸油管通道（Dakota Access）兩大爭議輸油管道項目的建設；其二，以能源增長促進美國的經濟和就業。以美國能源生產的收入重建道路、學校、橋樑和公共設施；支持清潔煤技術的應用，重振美國煤炭工業，帶動就業；其三，為避免「不恰當地加重美國經濟的負擔」，取消歐巴馬政府時期的「氣候行動計劃」，重新評估、糾正，甚至取消歐巴馬的「清潔電力計劃」，呼籲成立跨部門工作組，「重新考慮」碳排放的社會成本，呼籲白宮環境質量委員會撤銷要求各機構在「國家環境政策法案」（NEPA）評估中考慮氣候變化影響的這一指導意見，要求直接撤銷歐巴馬簽署的與氣候變化相關的4項總統行政命令，其中包括「氣候變化與國家安全」的行政命令。

國際層面，第一，明確放棄美國對全球氣候治理領導權的追求。第二，大幅削減國際氣候援助。川普要求，由美國環保署執行的國際氣候變化項目及氣候變化研究與合作項目等將不再獲得資金支持，美國國務院將停止資助《全球氣候變化倡議》項目，同時停止資助綠色氣候基金等聯合國氣候變化項目。第三，在《聯合國氣候變化框架公約》之外的其它多邊機制，特別是七國集團（G7）和二十國集團（G20）機制內阻礙氣候議題的討論和相關決議的通過。在2017年3月舉行的G20財長及央行行長會議上，美國與沙烏地反對為應對氣候變化提供財政支持。在2017年4月舉行的G7能源部長會議上，由於美國的反對，G7未能就氣候和清潔能源政策形成共同立場文件。在2017年5月27日結束的 G7峰會上川普與其他西方領導人在氣候變化議題上意見相左，未能達成共識。第四，川普表示，將在此次G7峰會之後決定美國是否退出《巴黎協定》。

綜上，川普的國內氣候政策已逐漸明朗，其試圖全面推翻歐巴馬時期的氣候能源政策的意圖十分明顯，但川普的氣候政策到底能後退多遠仍存兩大不確定性。第一，美國的國際氣候政策尚未完全明朗，最大變數是美國是否宣布退出《巴黎協定》。第二，川普的國內氣候政策在多大程度上能落實？由於美國是三權分立的國家，氣候政策的決策權被國會、行政部門和最高法院分享。加之美國近年來綠色低碳經濟發展的趨勢走強，美國社會的氣候變化意識逐漸提高，川普的氣候政策在實施過程中將遇到強勁阻力和壓力。簡言之，川普在氣候變化領域想做的和實際能做到的之間存在差距和不確定性。

由於美國在國際氣候談判和全球氣候治理中所佔有的舉足輕重的地位，川普的氣候政策將對《巴黎協定》的履約前景產生重大影響。鑒於特朗普目前的氣候政策還存在諸多不確定性，本文擬採用情景分析的方法進行評估。

情景一：如果美國宣布退出《巴黎協定》，且美國溫室氣體排放只能部分實現其國家自主減排貢獻（NDC），甚至出現大幅反彈。在此情景下，其對《巴黎協定》的履約前景將產生如下影響：

第一，將對《巴黎協定》的普遍性構成致命傷害，動搖以《巴黎協定》為核心的國際氣候治理體制的根基。《巴黎協定》與《京都議定書》的最大區別之一在於其普遍性，即發達國家和發展家均參加有法律約束力的《巴黎協定》。這被認為是《巴黎協定》的最大亮點。普遍性產生合法性，合法性對全球氣候治理的有效性至關重要。如果美國退出《巴黎協定》，容易讓人聯想到美國的缺席與《京都議定書》未能善終之間的聯繫，《巴黎協定》的成效可能大打折扣。

第二，意味著美國明確宣示徹底放棄追求全球氣候治理的領導權，這將使《巴黎協定》履約中的領導力赤字問題顯著惡化。《巴黎協定》的達成是由許多原因共同促成的。其中中美歐三方所展現的集體領導力至關重要。領導力對任何國際環境條約的有效履約都是必不可少的，對《巴黎協定》尤其如此，因為《巴黎協定》的減排模式是以「自下而上」為主要特征的，法律約束力有限，如果沒有強有力的領導和示範，履約效果難以保證。作為超級大國，美國的退出將出現領導力的真空，加之歐盟受困於英國脫歐談判和其它多重危機，在領導力問題上心有餘而力不足，《巴黎協定》履約過程中面臨的領導力赤字問題更加嚴重。

第三，引發不良示範效應，重創國際氣候合作信心。如果美國不履行其NDC,在國際氣候合作中就會形成所謂「搭便車」現象，必然傷害國家間的合作信心，進而導致其它國家採取類似不作為的政策。目前雖然其它大多數國家都公開表示不論發生什麼都要繼續推進《巴黎協定》的履約，但一旦美國真的退出《巴黎協定》，一些國家內部的氣候政治可能會發生相應變化，示範效應難以完全避免。有情景分析表明，在極端情況下，即其它國家都效仿美國延遲採取減排行動8年，或者大幅減少可再生能源的研發，將使21世紀全球累計二氧化碳排放增加3500-4500億噸，《巴黎協定》的溫控2℃目標無法實現。

第四，美國無法完成其NDC將增加全球溫室氣體的排放，壓縮其它國家的排放空間，增加其它國家的碳減排負擔，最終增加實現《巴黎協定》溫控2℃目標的難度和成本。

例如，基於全球可計算一般均衡(CGE)模型，我們的研究表明，如果美國2025年在2005年基礎上減排20%、13%和0%三種情景下，美國2030年二氧化碳排放相比完全履約（即2025年比2005年減排26-28%）情景分別增加5.13億噸、10.26噸和19.95億噸，對歐盟碳排放空間的擠壓效應是：在國家自主減排貢獻（NDC）情景下，歐盟2030年的碳排放空間相應歐盟2030年的減少0.2億噸、0.41億噸和 0.79億噸；在2℃情景下，碳排放空間分別減少1.48億噸、1.63億噸和1.91億噸。對歐盟碳排放的成本影響是：在NDC情景下，將使歐盟2030年的碳價分別增加2.86、5.95和 12.25美元/噸二氧化碳當量，相當於多付出78.23億美元、161.55億美元和327.9億美元。歐盟2030年額外GDP損失為35.59億美元、72.54億美元和145.25億美元，相當於人均損失7.8美元、16美元和32.1美元。在2℃情景下，歐盟 2030年碳價將分別增加66.16、75.89和95.58美元/噸二氧化碳當量，相當於多付出1135.69億美元、1291.31億美元和1599.21億美元。歐盟2030年的GDP額外損失分別為647.38億美元、725.6億美元和887.48億美元，相當於人均損失143.3美元、160.7美元和196.5美元。

第五，美國大幅削減國際氣候援助資金削弱發展家減緩和適應氣候變化的能力，不利於《巴黎協定》目標的實現。

資金是《巴黎協定》履約的關鍵工具。根據「共同但有區別的責任」原則，發達國家有義務向發展家提供資金支持。美國一直是全球環境基金的最大捐助者，其出資額佔比約20.86%。根據發達國家各自提供的數據，2011-2012年美國是向發展家提供氣候援助最多的發達國家，超過96億美元。向發展家提供氣候資金排名前 8位的發達國家分別是：美國、日本、法國、英國、德國、荷蘭、瑞典和挪威。2014年，歐巴馬政府承諾向綠色氣候基金提供30億美元，迄今已劃撥10億美元，佔到了其現有資金規模(24.2億)的40%。現已被川普政府叫停。若其拒絕履行剩余20億美元的注資承諾，後續其比例將會下降到6.4%左右。

2009年哥本哈根氣候大會之後，美國大幅提高針對發展家的氣候資金。2010年至2015年，美國在國際氣候援助方面共計撥款156億美元，主要用於適應、清潔能源和可持續景觀三類活動。國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心最近完成的一份報告就此評論指出，從目前每年超過3000億美元的清潔能源投資和7000億美元的氣候融資規模看，這一數量無疑是杯水車薪。即便是與發達國家承諾的每年1000億美元的長期資金支持相比，也非常有限。但其真正的影響還不在於出資本身，而是在於市場投資的信心。根據彭博新能源財經(BNEF)的最新統計，受政策不確定性的影響和拖累，2016年全球清潔能源領域的總投資額較2015年下降 18%，綠色投資的估值和回報都受到較大影響。

第六，川普延遲採取氣候行動可能導致全球減排錯失最佳時間窗口。「今天不做，明天可以照樣做」這種思路完全不適合應對氣候變化。研究表明，未來十年對於實現《巴黎協定》目標至關重要。今年4月13日，國際應用系統分析研究所(IIASA)的科學家在《自然•通訊》雜誌上發表研究稱，除了不可預見或具有變革性的技術進步，人為排放需要在未來10年達到峰值以實現《巴黎協定》目標。如果負排放科技在全球範圍內仍受到技術或經濟的限制而保持不可實現狀態，那麼到2100年，化石燃料將可能被要求減少到主要能源供應的四分之一以下。

第七，川普政府大幅削減氣候變化基礎研究經費將對未來全球氣候科學研究產生不利影響，最後會影響《巴黎協定》的履約。

科技在應對氣候變化中的重要性不言而喻。美國在氣候變化基礎研究領域處於世界領先地位，美國美國國家航空航天局（NASA）的地球科學部門在全球氣候變化數據監測和預測等領域具有難以超越的優勢。據統計，截至2015年，在全球引用率最高的100篇氣候變化論文中，68%的作者來自美國（將每篇論文前10位貢獻者匯總）。從數量上看，在全部12萬篇氣候變化論文中，美國佔比23%，遙遙領先於其它國家。由此可見美國在氣候變化科學研究領域的影響力。如果川普大幅削減氣候變化研究經費的預算提案最終得以通過，美國多個政府機構的氣候研究經費面臨削減風險，包括能源部、內政部、國務院、環保署、國家海洋和大氣管理局、國家科學基金會、美國美國國家航空航天局等。從長遠看，這對全球應對氣候變化將產生重大負面影響。

總而言之，情景一將顯著加大實現《巴黎協定》目標的難度，甚至導致《巴黎協定》的目標無法實現。就全球氣候治理的全局而言，全球氣候治理的框架不會坍塌，但確實會受到動搖；全球氣候治理的進程不會逆轉，但確實會受到遲滯。

情景二：美國仍然留在《巴黎協定》內，但消極履約，包括降低其減排承諾，削減其國際氣候援助資金和氣候變化研究經費及新能源研發投入等。

第一，從全局看，美國在《巴黎協定》問題上的退和留之間存在根本不同。如果美國繼續留在《巴黎協定》之內，以《巴黎協定》為核心的全球氣候治理體制的完整性將得以保全，國際社會對《巴黎協定》履約的基本信心將得以維持，《巴黎協定》條款對美國一定程度的約束將會存在，《巴黎協定》履約面臨的風險總體將處於可控的範圍。

第二，從具體減排目標看，部分國家可能會效仿美國，不切實完成NDC，更談不上提升減排雄心。《巴黎協定》設計的提高減排雄心機制落實的難度會加大。

第三，《巴黎協定》框架下的南北氣候合作進展將減速，《巴黎協定》履約進程中的不確定性會增加。美國過去的出資儘管總量並不多，但在發達國家中也是最大的出資方，對維繫南北氣候合作有重要意義。在低碳技術的轉讓方面，美國政府也會更加保守。川普減少氣候資金和低碳技術的外援將對發展家的履約造成比較大的負面影響，最終影響《巴黎協定》的履約進程。

第四，美國的消極履約無疑會加劇全球氣候治理的領導力缺失問題。第五，美國部分完成其NDC意味著將增加全球溫室氣體的排放，壓縮其它國家的排放空間，增加其它國家的減排負擔，最終在一定程度上增加實現《巴黎協定》2℃溫控目標的難度。相關影響可參見情景一的數據。

如果美國退出《巴黎協定》，給造成的主要影響集中在：

第一，的生態脆弱性和面臨的氣候風險更加凸顯。美國退出《巴黎協定》使全球應對氣候變化的努力遭遇嚴重挫折，全球變暖的後果將更嚴重，的生態脆弱性和面臨的氣候風險更加凸顯。

第二，的排放空間將被壓縮，的減排負擔和成本將增加。美國退出《巴黎協定》將使美國很難完成其 NDC。如果美國完不成其NDC，而國際社會又需要超越全球的 NDC目標，達到甚至超越2℃的溫控目標，這就意味著將壓縮的排放空間，增加的減排負擔和成本。我們的模型研究顯示：（一）對碳排放空間有擠壓效應。在 NDC情景下，如果美國2025年在2005年基礎上減排20%、13%或 0%，將導致2030年二氧化碳排放空間分別減少0.55億噸、1.1億噸和2.14億噸；2℃情景下，如果美國2025年在2005年基礎上減排20%、13%或0%，將導致中國 2030年二氧化碳排放空間分別減少4.39億噸、4.83億噸和5.67億噸。（二）對單位碳減排的成本和 GDP有重大影響。在NDC情景下，如果美國2025年在2005年基礎上減排20%、13%或0%，將使2030年的碳價分別增加1.93、4.01和8.19美元/噸二氧化碳當量，相當於多付出143.26億美元、295.45億美元和594.9億美元。遭受的額外GDP損失分別為104.53億美元、211.94億美元和422.1億美元，相當於人均損失7.8億美元、15.8億美元和31.5美元。在2℃情景下，如果美國2025年在2005年基礎上減排20%、13%或0%，將使2030年的碳價分別增加29.06、33.22和41.61美元/噸二氧化碳當量，相當於多付出1478.15億美元、1674.96億美元和2062.98億美元。2030年遭受的額外GDP損失分別為1600.09億美元、1778.56億美元和2125.9億美元，相當於人均損失119.6美元、132.9美元和158.9美元。

第三，從戰略層面看，中美氣候合作在中美關係中的支柱作用明顯弱化。歐巴馬時期，氣候合作已成為中美兩國合作關係的一大亮點，對增進相互信任具有某種戰略支撐作用。川普執政以來，無論是 2017年3月19日習近平在北京與美國國務卿蒂勒森的會晤，還是2017年4月國中美元首在美國佛羅里達州海湖莊園的峰會，雙方均未談及氣候變化問題。這與歐巴馬時期形成強烈反差。中美氣候合作在中美關係中的戰略支撐作用將顯著下降。

第四，將進一步鞏固在可再生能源開發領域的優勢地位。10年前，與美國在可再生能源發展方面幾乎是並駕齊驅，中美兩國的可再生能源產能分別是 148446兆瓦和1079170兆瓦。此後逐漸領先,至2016年，中美兩國的可再生能源產能分別是545206兆瓦和214766兆瓦。可以預言，川普消極履行《巴黎協定》將進一步加大在可再生能源開發領域對美國的領先優勢。美國部分學者已對此趨勢深感擔憂。

第五，面臨急劇上升的重新定義在全球氣候治理中的角色的國際壓力。可能被推到全球氣候治理領導的位置，「當」還是「不當」是個大問題。在巴黎氣候談判進程中，中美共同引領，貢獻巨大，舉世公認。川普政府突然放棄美國在全球氣候治理中的領導權，讓世界的眼光更加聚焦，對發揮領導作用的期望值急劇升高。美國不少學者認為，川普的氣候政策將導致其它國家轉而跟隨的領導，實際上是將領導地位拱手讓給。但領導意味著責任，全球領導意味著全球責任。國際上有一種越來越強烈的聲音，希望能填補美國退出而留下的真空地帶。長期以來，政府一直堅持發展家的國際定位，強調貢獻與國力相匹配、相適應，迴避用領導來定義自身在全球氣候治理中的角色，避免戰略透支。因此，如何回應國際社會日益高漲的主張發揮領導作用的呼聲和期待是擺在當前氣候外交面前的一大課題。

如果美國繼續留在《巴黎協定》，但消極履約，上述對的影響仍會存在，但程度有所降低。

4對策建議

當前《巴黎協定》的履約和全球氣候治理面臨巨大的不確定性，正處在重要的歷史關頭。對於《巴黎協定》的前景和的基本立場，習主席2017年 1月在訪問聯合國日內瓦總部時所發表的題為「共同構建人類命運共同體」演講中已明確宣示：「《巴黎協定》的達成是全球氣候治理史上的里程碑。我們不能讓這一成果付諸東流。各方要共同推動協定實施。中國將繼續採取行動應對氣候變化，百分之百承擔自己的義務」。基於以上目標和前文的分析，擬提出下列政策建議。

第一，保持節奏不扛旗，但應適度回應國際社會的期待。

上述分析已清晰表明，無力獨自填補美國留下的真空，但可扮演粘合劑和協調者的角色，大力推動建立國家和非國家行為體合作應對氣候變化的全球統一戰線與全球合作網路，積極倡導歐盟和基礎四國集體領導，在「一帶一路」建設中，加大與《巴黎協定》和《2030年可持續發展議程》的對接程度，協助沿線發展家提升應對氣候變化和可持續發展的能力，進一步推動南南氣候合作，將美國川普政府消極的氣候政策所產生的負面影響降至最低。

第二，保持耐心不放棄，千方百計拉住美國。

歷史和現實都表明，一個沒有美國參加的全球氣候治理體系是很難有效運轉的，美國的退出給其它締約方，包括造成的損失和成本是巨大的。因此，想方設法將美國留在《巴黎協定》之內並推動其發揮領導作用符合各方利益。應該看到，美國川普政府的氣候政策並非一成不變，不可更改。只要假以時日，一旦條件有變，其氣候政策的調整也並非不可期待。小布希總統在其第二總統任期後期對氣候變化的立場就發生了微妙變化。所以，包括在內的國際社會應始終不渝、堅持不懈地與美國國內的積極力量合作，努力拉住美國一起干。即使美國宣布退出《巴黎協定》，也不放棄努力。在當前形勢下，一個可行的辦法是充分利用 G20平台，巧妙轉換話語體系，少談氣候變化，多談能效和能源安全，爭取積極成果，以間接的方式推動美國政府應對氣候變化。另一個方法是加大中美在能源領域的合作，以務實的方式推進中美在核能、天然氣和清潔煤技術等領域的合作。

第三，保持初心不放鬆，緊緊扭住綠色低碳發展這條主線。

目前的溫室氣體排放總量位居世界第一，而且尚未達峰，自身面臨的減排任務十分艱巨。只有堅決貫徹「五位一體」發展理念，切實完成自己的國際減排承諾，把自己的事情做好了，才能發揮真正的全球領導力。通過改變自己影響世界和引領世界是有效發揮其在全球氣候治理中作用的最佳路徑。在可預見的將來，能否擁有一部高質量的氣候變化法和一個有效運轉的全國碳市場將是能否走上低碳發展道路，實現低碳發展戰略目標，展現其世界領導力的關鍵條件。■

來源於《北京大學國際組織研究中心簡報》2017年5月29日第一期

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