深化供給側結構性改革下的產業政策創新

一段時間特別是2016年以來，學術界圍繞產業政策的作用方式與效果展開了激烈的爭論。從這場大爭辯的結果及其影響來看，似乎沒有對錯輸贏，但卻引發了從事產業經濟專業研究的學者們以及關注經濟和經濟學理論發展的普通民眾的「站隊與分化」。實際上，（姑且簡化為）以張維迎為代表的「市場派」與以林毅夫為代表的「政府派」之間的分歧之所以難以調和，本質在於這場爭論背後的學術立場甚至是價值觀存在巨大差異。究竟要堅守理想主義還是奉行實用主義，或許只是學者們的自我考量，而在中央做出深化供給側結構性改革決策的大背景下，卻有必要客觀地釐清產業政策所適用的市場與政府的關係，才能使精準發力的產業政策成為供給側結構性改革的五大支柱之一。

應該看到，「市場派」把矛頭指向產業政策，將其視為計劃經濟的產物和載體，實則附會了對市場化改革進程中出現的種種波折、矛盾（包括供給與需求不適配的矛盾）及其解決機制的失望情緒，而「政府派」對所謂「有為政府」的「信仰」也難免受到詬病，原因在於並非什麼樣的政府都可以「有為」。再說透一些，甚至不是什麼樣的政府都應該「有為」。

如果將產業政策單純作為指導產業發展、優化產業結構、促進產業升級的手段和工具，其發揮「正能量」的前提固然根植於「市場失靈」的天然缺陷，但政府是否與市場兼容才是問題的核心和實質。從這一角度出發，這場關於產業政策爭論的焦點雖然落在「市場與政府」的關係上，卻忽視了「市場與政府」在何種條件下可以更好地兼容，從而使二者的關係由點對點的「相剋與對立」轉為可持續的「相生和助力」。

毫無疑問，與市場兼容的政府應該是尊重市場規律、堅持發揮市場機制在配置資源中決定性作用的政府，而與市場不兼容的政府，則是「手」伸得長、揮得亂、到處放、不會收的政府。必須清醒地認識到，后一類政府越是「有為」，對經濟活動的破壞性越強，產業政策的實施效果越差。從供給側結構性改革一年多以來各地政策運用的進展來看，一些地方、部分領域中的確出現了產業政策的選擇性有所增強的傾向。長期以來，不少地方政府顯然更習慣且擅長於在投資和出口拉動等需求側發力。相比於實現經濟發展動力機制轉換所需要的決心、定力和投入，干預經濟的路徑依賴決定了地方政府更熱衷於供給側結構性改革的短期目標，採取各種行政手段「去產能」，主導上馬各類項目「補短板」。在一些地方的「十三五」規劃中，水平參差的投資項目被扔進了供給側結構性改革的「政策筐」，給戴上了供給側結構性改革的「政策帽」，而對企業最迫切的「降成本」，卻拿不出或者不願拿出含金量高、針對性強、能「解渴」、有力度的舉措。這一類項目的投放，不僅難以形成高質量的有效供給，而且還將加劇各地產業同質化競爭和高端產業「低端化」發展的態勢。以機器人產業為例，作為工業4.0核心和新經濟重要組成部分的機器人產業，過去兩年全國各地出台了77項地方性產業發展政策，目前已建成或在建的機器人園區40多個，還有大量產業園在籌備中，上規模的機器人企業超過800家。這些企業的產品以三軸、四軸的中低端機器人為主，用於汽車、焊接等行業技術含量更高的六軸或以上機器人市場的90%以上份額仍被國外公司佔據。而在石墨烯原料規模化生產尚未實現突破的條件下，全國已建成十餘個石墨烯產業園區。這些高端產業已顯現出低水平擴展之勢，而追求「短平快」效果的思路無疑進一步放大了傳統產業政策的負效應。

因此，在市場與政府的兼容性尚未徹底解決的情況下，產業政策的調整與創新必然面臨很大的局限性。儘管「不應以過去產業政策的效果不顯著、無效或負效應而否定產業政策本身的合理性以及未來通過改革和調整而提升產業政策經濟效應的空間和可能性」（賀俊，2017），但那些認為「既然政府不可能不干預產業發展，政府也不可能放棄產業政策的應用，那麼只要『設計得當』，產業政策便可以逐步具備建設性」的「行動派」觀點，同樣值得推敲。因為，與市場不相容的政府，沒有意願朝著建設性的方向改革完善產業政策體系，也不具備推出並實施「設計得當」的產業政策的能力。從這一意義上講，深化供給側結構性改革始終要堅持「市場化」的主基調和大方向，將「改革政策要實」作為「產業政策要准」的根本保障。培育壯大新動能，加快發展新經濟，形成新的優質供給，必須掃清市場機制發揮作用的體制機制障礙，將產業政策調整創新的任務交由不斷提高與市場兼容性的政府，並由這樣的政府組織各類專家、相關機構和企業界共同完成產業政策的討論和決策。

另一個層面上的「兼容」則要強調產業政策與財稅、金融、投資、貿易、競爭等其他政策及市場規範的兼容，特別是產業政策與創新政策的兼容。當前，新工業革命方興未艾，全球科技創新加快實現群體性突破。大數據、人工智慧、物聯網、虛擬現實、可穿戴設備、3D列印、無人駕駛汽車、石墨烯、基因測序、量子通信、高端機器人、區塊鏈等一批前沿科技成果走出實驗室，相繼開啟產業化進程。歷史經驗表明，每一輪顛覆性創新的爆發都是新產業集中孕育的時期，也是科技資源競爭加劇的時期。新技術新產業新商業模式不斷催生出新市場，正在形成新一波高質量、高層級的新供給，助推世界經濟增長動力機制的切換。

考察發達國家「再工業化」的實踐可以發現，面對全球創新浪潮蘊含的戰略機遇以及工業4.0時代主導產業技術路線和商業模式的不確定性，美國、德國、日本等工業強國的政府重新認識產業政策的作用和角色，紛紛通過實施具有功能性、普適性的產業政策①，在微觀層面刺激企業的創新活動，發現並識別未來的產業技術路線，而在產業層面，進一步將產業政策的作用領域聚焦在創新活動和產業的創新環節，強化優勢，彌補短板，對經濟結構「過度虛擬化」進行糾偏，實現重振實體經濟，佔領新工業革命下全球競爭制高點的戰略目標。

值得注意的是，與歐巴馬重塑美國製造業核心競爭力的政策主旨不同，川普促進位造業迴流的政策措施主要有四個支點：普遍性大幅度的減稅；貿易保護；鼓勵私人部門參與基礎設施更新換代；基於生產者利益的能源獨立。其政策的核心目標似乎是要為美國創造更多的製造業就業崗位，這種「裝到籃子里就是菜」的做法容易被解讀為美國新一屆政府對傳統產業的回歸。一些觀點認為歐巴馬時代以推進位造業創新為主旨的政策措施有可能被川普棄用，其中一些重大創新項目的可持續性存在不確定性，轉而代之以更為直接、爭議更大的「優惠+威脅」的政策模式。然而，我們不應忽視美國製造業迴流的大背景。在全球創新大潮奔涌之際，打著挽救就業崗位的旗號，在實體經濟開展新一輪的戰略布局，同樣也是川普的醉翁之意。其中，未來5—10年是晶元和新一代信息技術形成突破和趕超的關鍵時期，川普採取更為激進的一攬子政策引導製造業迴流，其「一石二鳥」的意圖不難揣度。

而作為產業政策運用經驗豐富、成果卓著的國家，為應對工業4.0帶來的挑戰，日本近期也密集出台了一系列規劃和政策措施，使產業政策在日本經濟中扮演的角色再度引起學術界的關注和討論。實際上，對於產業政策及其效果，日本國內外一直有不同評價。20世紀90年代以前，學術界和政界普遍認為趕超型的產業政策是日本實現增長奇迹的關鍵。然而，早在20世紀60—70年代，日本新古典學派經濟學家多數就對產業政策持批評、懷疑態度。一些研究（三輪芳朗，2002）甚至認為即使在日本高速增長期，產業政策也沒有發揮作用。尤其是20世紀90年代以來，日本經濟陷入長期低迷，各界對日本產業政策的肯定和讚譽幾乎一邊倒地轉為否定和批判，認為日本保守經濟體系、封閉的金融市場、落後的服務業、競爭力薄弱的農業、缺乏彈性和活力的雇傭制度等都是政府推行產業政策的後遺症。隨著經濟市場化和產業國際化程度提高，產業政策在日本國內的運用呈現收縮態勢。主要發達國家實施再工業化戰略、推動「工業4.0」為日本經濟發展和產業升級樹立了戰略盯住的目標，使其產業政策的作用空間得到有效激發。在出台《日本再興戰略》的基礎上，以年度《日本科技創新綜合戰略》和《日本製造業白皮書》以及更加專業化的《革命性創新創出計劃》《機器人革命戰略》《知識產權運用支援事業》等一系列具體實施措施為支撐，日本在較短時間內形成了面向新供求關係的產業政策體系，涉及工業軟體開發、信息系統升級、中小企業創新、知識型員工培養、知識產權保護、產業標準國際化等方方面面，其政策工具選用及落實推進方式表現出一貫「日本特色」②，並被賦予了新的時代內涵。需要強調的是，雖然主導產業指定、大企業優先、出口導向、貿易促進、匯率控制等選擇性色彩濃厚的政策工具逐步被棄用，但日本政府對機器人、新材料、新能源等新興產業的創新環節採取財政直補措施仍相當普遍，旨在保持實體經濟活力的針對中小企業的各類扶持措施更是層出不窮。

發達國家新一輪產業政策調整與創新的經驗表明，產業政策的設計更加精準，運用更加聚焦，這似乎有可能被誤讀為產業政策具有了新的選擇性，但事實恰恰相反，精準發力的產業政策不僅建立在各國政府對市場機制的深刻理解和全面接受基礎之上，而且反映出產業政策與創新政策的深度融合態勢，有效避免了產業政策的泛化應用。

從經濟運行的基本規律來看，供給與需求之間的矛盾是絕對的。就供給側結構性改革的長期目標而言，全面提高實體經濟的供給質量乃重中之重。在不斷推進市場與政府兼容的前提下，產業政策的決策機制要充分吸納包括生產者和消費者，企業、協會、科研機構在內的各個利益相關方參與。同時，提升產業政策的精準度需要導入更有利於改善供給能力的要素條件、制度環境和文化特質。為此，一要堅持立法先行，實現以企業為創新主體和產業化載體、大學科研機構為可持續原創源頭、政府為服務和信息提供者的有機對接，在法律上保障官產學各方的長期合作利益；二要依託國家級智庫，密切追蹤全球技術創新、商業模式、市場規範及競爭環境的國內外最新態勢，不斷細化《製造2025》，提出重點領域支撐保障措施，進一步強化產業政策的科學性、透明度和可操作性，引導企業和投資者優化戰略決策；三要高度重視政策集成。有步驟地整合現有分散在各部門的產業政策，提高政策的含金量和規範性，構建利於大企業與中小微企業合理分工、良性共生的組織結構和產業生態系統，有力支撐供給質量全面、可持續的提升。

註釋

① 值得注意的是，美國學術界和政府很少提及產業政策。歷史地看，美國在產業發展中的作用和角色明顯有別於日本等趕超型國家和地區。美國政府對產業組織的監管（或干預）主要通過競爭政策和市場規範實現，且其競爭政策和市場規範通常以法律的形式出現，與市場的兼容性更強。近年來，美國政府大力推動再工業化，引導製造業迴流，其中的一些政策工具的確是行產業政策之實，但這些政策與美國的創新戰略同樣是高度兼容的。

② 傳統日本產業政策及其實施機制具有鮮明的特點，主要表現在：趕超導向、官僚體制（經濟產業省及日本央行的作用）、完善高效的制定實施機制（產學官組成產業結構審議會，並形成聯動）、多樣化的政策工具（包括立法、計劃、補貼、政策性金融等）、具體詳細的政策信息等方面。

發表於《區域經濟評論》2017年第4期

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