冬子津：中國彩票公益金亟需頂層制度設計

本文節選自《慈善發展報告（2016）》

冬子津，博士，法律從業者，慈善藍皮書編委會成員

隨著彩票發行規模不斷擴大，彩票公益金的籌集規模已經連續四年過千億元，致使在籌集比例、分配使用領域、監督管理措施等方面的問題暴露得越來越明顯。《慈善法》頒布實施后，彩票公益金的頂層制度設計應該提上日程。

彩票是博彩的一種形式，其與賭場博彩(casino)、相互博彩(賽馬、賽狗)共同構成世界三大博彩類型。

作為博彩的一種，彩票當然具有博彩的副作用，國家所以能夠認可並特許發行彩票，主要是基於籌集社會公益金、促進社會公益事業發展的政策目的。可以說，公益性是彩票正當性的重要擔保，離開公益性，難以證成彩票的合理性。彩票在發行之初，被稱為「社會福利有獎募捐券」，這個名稱最樸素地揭示出彩票的慈善公益性質。

彩票的性質決定了國家發行彩票需要充分保障其公益使命和責任理性，並將其不良作用規制在最小限度。2009年國務院《彩票管理條例》界定的彩票，具備了目的公益性、政府壟斷性、中獎射幸性、購買自願性、形式要式性以及對價的不可逆性等法律特徵，保障了彩票公益使命與責任理性的結合與平衡。

隨著彩票發行銷售規模的不斷擴大，彩票在法律制度瓶頸、公益性強度、責任暨公信力保障、彩票機構治理和監管規範、彩票資金的構成、管理和使用以及問題彩民救助等方面，存在的問題日益放大。彩票行業在法律制度建設、產業長遠規劃、遊戲品種開發、技術標準統一、道德風險控制以及資金管理使用等方面，都需要全方位的頂層制度設計。

鑒於《慈善法》頒布以後，彩票公益金問題日益成為社會各方面廣泛關注的熱點問題，本文擬先就此問題展開論述，希望能夠進一步聚焦問題、凝聚共識。

▌彩票公益金的籌集和使用制度

規範彩票公益金籌集、管理和使用的法律和政策依據，主要是《彩票管理條例》、《彩票管理條例實施細則》、《國務院關於進一步規範彩票管理的通知》、財政部《彩票公益金管理辦法》、《關於調整彩票公益金分配政策的通知》、《關於進一步規範和加強彩票資金構成比例政策管理的通知》以及具體彩票品種中的遊戲規則。上述行政法規和政策確定的彩票公益金制度，主要涉及三方面的內容：

一、彩票公益金的提取比例

根據《彩票管理條例》第二十八條的規定，彩票資金包括彩票獎金、彩票發行費和彩票公益金。彩票資金構成比例由國務院決定。對於彩票公益金的提取比例，效力最高的政策依據是《國務院關於進一步規範彩票管理的通知》。

根據該通知的規定，從2002年1月1日起，彩票發行資金構成比例調整為：返獎比例不得低於50%，發行費用比例不得高於15%，彩票公益金比例不得低於35%。也就是說劃了三條紅線。通知還特別指出，今後隨彩票發行規模的擴大和品種增加，進一步適當調整彩票發行資金構成比例，降低發行費用，增加彩票公益金。

對彩票品種中彩票資金的具體構成比例，《彩票管理條例》規定由國務院財政部門按照國務院的決定確定。為進一步規範和加強彩票資金構成比例政策管理，彰顯國家彩票的公益性和社會責任，2015年財政部發出了《關於進一步規範和加強彩票資金構成比例政策管理的通知》。

通知延續「公益彩票和責任彩票」的宗旨，規定：彩票資金構成比例既要實現政府特許發行彩票籌集資金髮展社會公益事業的宗旨，也要為彩票機構開展業務提供經費保障；既要滿足社會公眾對彩票的文化娛樂需求，保護彩票購買者的積極性，也要合理控制彩票遊戲的刺激性，彰顯國家彩票的社會責任。

該通知重申了《彩票管理條例》確立的彩票資金構成比例管理許可權，明確規定：經國務院批准，財政部可在獎金比例不超過75%的範圍以內，根據彩票發行銷售需求狀況及不同彩票品種的特徵，確定具體彩票遊戲的資金構成比例。通知要求應當切實保障彩票公益金比例，具體彩票遊戲規則中確定的彩票公益金最低比例，不得低於彩票資金總額的20%。

二、彩票公益金的收繳管理

根據財政部《彩票公益金管理辦法》的規定，彩票公益金由各省、自治區、直轄市彩票銷售機構根據國務院批准的彩票公益金分配政策和財政部批准的提取比例，按照每月彩票銷售額據實結算後分別上繳中央財政和省級財政。逾期未兌獎的獎金由彩票銷售機構上繳省級財政，作為彩票公益金全部留歸地方使用。

其中，上繳中央財政的彩票公益金，由財政部駐各省、自治區、直轄市財政監察專員辦事處負責執收。上繳省級財政的彩票公益金，由各省、自治區、直轄市人民政府財政部門負責執收，具體收繳程序按照省級財政部門的有關規定執行。儘管上繳中央財政的彩票公益金與上繳省級財政的彩票公益金在數量上基本相等，但兩者在使用的範圍和審批程序等方面，均存在較大的區別。

三、彩票公益金的分配結構

對於彩票公益金的分配使用領域和比例，主要政策依據是2006年國務院批准、財政部發布的《關於調整彩票公益金分配政策的通知》。該通知的規定，從2005年起，彩票公益金在中央與地方之間，按50:50的比例分配。其中，中央集中的彩票公益金，在社會保障基金、專項公益金、民政部和國家體育總局之間，按60%、30%、5%和5%的比例分配。地方留成的彩票公益金，將福利彩票和體育彩票分開核算，堅持按彩票發行宗旨使用，由省級人民政府財政部門商民政、體育部門研究確定分配原則。

然而，近年來彩票公益金的使用分配，並沒有嚴格按照上述政策規定的比例實施。在中央層面，財政部每年均通過中央財政預算的途徑，安排中央本級彩票公益金的預算收入和預算支出。在使用領域上儘管在不斷擴大範圍，但用於補充全國社會保障基金的支出比例不斷提高。

▌彩票公益金存在的突出問題

隨著彩票發行規模的不斷擴大，彩票公益金在籌集比例、分配使用領域、監督管理措施等方面，日益暴露出一些問題，突出體現在以下四個方面：

一、彩票公益金提取比例萎縮

根據《國務院關於進一步規範彩票管理的通知》的要求，從2002年1月1日起，彩票公益金比例不得低於35%。但國務院規定的這個比例底線一直不斷被突破。2012年，彩票公益金占彩票發行銷售總數的比例僅為28.8%，2015年，這個比例繼續下滑到26.6%。

不同的彩票種類和遊戲品種，彩票公益金提取比例差別很大：以雙色球、超級大樂透、3D、排列三等爲主的樂透數字型彩票，彩票公益金提取比例基本穩定在35%；即開型彩票及視頻型彩票，彩票公益金的提取比例多在20%；以足球彩票爲主的競猜型彩票，彩票公益金提取比例甚至只有18%。

針對彩票公益金提取比例萎縮的現象，2015年財政部《關於進一步規範和加強彩票資金構成比例政策管理的通知》明確對彩票公益金的提取比例做出了調整，要求嚴格限定彩票獎金比例，合理控制彩票發行費比例，切實保障彩票公益金比例，新開設的任何彩票遊戲品種，彩票公益金比例最低都不得低於20%。對已上市銷售的彩票品種中競猜型彩票遊戲公益金比例低於20%的，要通過降低發行費比例的方式上調相應彩票遊戲的公益金比例。這個通知基本遷就了公益金提取比例萎縮的現實。但儘管如此，這個通知能否具備足夠的權威和效力，能否得到嚴格的貫徹執行，還需要走著瞧。

彩票發行銷售二十多年來的實踐表明，在彩票資金中，最容易受擠占的不是彩票獎金，也不是彩票發行費，而是彩票公益金。這是因為：在彩票資金構成中，彩票獎金是硬指標，返獎比例低會直接影響彩票的遊戲吸引力和市場競爭力，也間接影響彩民的權益，因此彩票獎金比例多年來一直呈上行趨勢，甚至通過獎池和促銷措施，非理性拔高獎金的不正當競爭；而彩票發行費直接涉及彩票機構和彩票代銷者的利益和工作驅動力，在目前彩票發行體制下，削減發行費的難度也很大。

儘管國務院早在2001年就明確提出「今後隨彩票發行規模的擴大和品種增加，進一步適當調整彩票發行資金構成比例，降低發行費用，增加彩票公益金」的原則，《彩票管理條例》也以行政法規的形式做出了同樣的原則要求。但是，這些要求不但沒有得到嚴肅落實，而且還朝著相反的方向發展。這種隨著彩票發行量規模不斷擴大而彩票公益金比例卻不斷式微的現象，是否符合彩票發展規律不可妄言，但不符合法律和政策的要求卻是鐵的事實，必須引起決策者的高度重視。

二、彩票公益金使用結構不盡合理

根據《彩票管理條例》和國務院批准的彩票公益金分配政策，彩票公益金在中央和地方之間按50:50的比例分配，專項用於社會福利、體育等社會公益事業，按政府性基金管理辦法納入預算，不用於平衡財政一般預算。其中，中央集中的彩票公益金，60%用於補充全國社會保障基金，30%用於中央專項彩票公益金，其他由民政部和國家體育總局各5%用於社會福利和體育事業。地方留成的彩票公益金佔了全部公益金的50%，則由省級財政部門商民政、體育等有關部門研究確定分配原則。

近年來，中央本級公益金被用於補充全國社會保障基金的比例不斷攀升。2015年中央本級彩票公益金支出總額的361.97億元中，有327.34億元用於補充全國社會保障基金，佔比超過90%。全國社會保障基金是國家社會保障儲備基金，由中央財政預算撥款、國有資本划轉、基金投資收益和以國務院批准的其他方式籌集的資金構成，用於人口老齡化高峰時期的養老保險等社會保障支出的補充、調劑。該基金自2000年設立以來，累積基金規模已超過1.5萬億元。其中，由中央財政預算撥款部分，主要是通過彩票公益金來安排。

有的學者對此提出質疑，認為中央財政的這一做法不符合《彩票管理條例》關於彩票公益金「不用於平衡財政一般預算」的禁止性規定。而且，貢獻了社會公益金的廣大彩民，有多少比例屬於全國社會保障基金未來的受益群體，缺乏科學的匡算。如此大規模地將彩票公益金補充社保基金，其合法性、科學性、合理性和公信力，均有待進一步研究論證。

據《2016年中央本級政府性基金支出預算表》，中央本級彩票公益金支出預算，除用於補充全國社會保障基金外，還用於社會福利、體育事業、教育事業、紅十字事業、殘疾人事業、城鄉醫療救助、文化事業、法律援助以及其他社會公益事業。

對於地方保留彩票公益金的分配使用情況，我們缺乏完整的統計。以下的數字可以作為抽樣來進行分析。根據審計署2015年公布的《彩票資金審計結果》，2012年以來，被抽查審計的18個省共安排彩票公益金資助項目14.28萬個，支出896.44億元。在地方，彩票公益金適用領域和分配比例，主觀性、隨意性和不確定性的問題在一定程度上存在。

尤其需要指出的是，隨著彩票發行規模的日益擴大，問題彩民等博彩帶來的負面社會效應日益明顯，而彩票公益金幾乎沒有就解決此方面的問題貢獻合理而負責任的投入。

三、彩票公益金的使用主體局限，使用績效難驗

從歷年來彩票公益金的使用情況看，能夠有資格使用彩票公益金的主體，主要是社保基金以及民政、體育、教育、文化、扶貧、衛生、團中央等政府部門以及官辦的群團組織。這些組織一方面具有堅實的財政預算或者募捐資金，同時又可以獲得巨額的彩票公益金。與此對照，嚴重缺乏項目資金的民間慈善組織幾乎沒有獲得彩票公益金的渠道和機會。

如此數量巨大的彩票公益金，在沒有競爭機制的條件下，通過行政體制下撥使用，社會效果無從考評。《彩票公益金管理辦法》雖然要求「省級以上民政、體育行政等彩票公益金使用部門、單位，應當建立彩票公益金支出績效評價制度，將績效評價結果作為安排彩票公益金預算的依據。」但這種自我考評的機制很難科學客觀地衡量資金的使用績效和效率究竟處於一種什麼狀態。

四、彩票公益金的使用監管不力

對於彩票公益金的使用監管，《彩票公益金管理辦法》第十七條規定：「省級以上民政、體育行政等彩票公益金使用部門、單位，應當於每年3月底前向同級財政部門報送上一年度彩票公益金使用情況。具體包括：（一）項目組織實施情況；（二）項目資金使用和結餘情況；（三）項目社會效益和經濟效益；（四）同級財政部門要求報送的其他材料。」

在沒有專門的單項彩票公益金使用審計機制和社會監督機制的條件下，僅僅要求公益金使用單位向財政部進行每年一次的使用情況報告，很難保證彩票公益金真正用到項目所承諾的社會公益事業上而不出現跑冒滴漏甚至濫用等現象。隨著彩票公益金規模的不斷擴大，彩票公益金使用監管的問題會日益突出。

目前，中央專項彩票公益金的使用，由申請使用彩票公益金的部門、單位，向財政部提交彩票公益金項目申報材料，財政部提出審核意見后報國務院審批，對於使用領域和範圍，事先並沒有規劃，審批也缺乏基本的標準和公開透明的審核機制。在2015年的彩票審計風暴中，涉及違法違規問題金額169.32億元，占抽查資金總額的25.73%；其中涉及彩票公益金資助項目854個，占抽查項目數的17.2%。

▌彩票公益金頂層制度設計需要關注的重點

為了進一步完善彩票公益金的籌集、分配和使用管理，必須組織專門力量對彩票公益金制度乃至整個彩票管理制度，進行科學而民主的頂層制度設計，頂層制度設計要切實履行社會公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定等重大行政決策程序要求。在對彩票公益金進行頂層制度設計的過程中，尤其要切實考量以下四個方面。

一、必須提高公益金規範的法律位階層級

博彩業涉及的法律關係和利益格局複雜，世界各國都對其博彩業有一系列嚴格的法律規範，有的甚至需要通過憲法來確定其合法性。只有嚴格依法規範，才能使得這樣具有極強負面性的行業，儘可能興利除弊，造福社會而不是遺患社會。

彩票發行二十年多的時間裡，一直都是依靠國務院和發行管理部門的規範性文件進行管理，在實踐中出現了很多問題、醜聞和隱患。沒有法律擔保的彩票事業，影響了彩票發行的公信力，影響了彩票民事法律關係的確定性，影響了彩票參與者正當權益的保護，影響了彩票市場秩序的維持，影響了彩票行政管理工作的開展和對彩票資金管理的嚴格規範。雖然後來頒布了國務院的行政法規，但其內容比較原則，而且基本維持了以往彩票政策規定的發行和管理格局，沒有能夠對彩票管理提供一個科學合理的頂層制度設計。

目前，彩票發行規模已經趨近4000億元人民幣，籌集的彩票公益金也有千億的規模。為了彩票能夠健康而可持續地發展，必須通過全國人大常委會制定專門的彩票法，使得彩票事業及其規範管理能夠納入立法機關和全國人民的視野，受到關注和約束，使得彩票所涉及的基本法律關係和各個環節的體制機制能夠得到更高位階法律的嚴格規範，確保彩票發行風險可控，引發的社會問題能夠善後，使得彩票資金的分配有更大的透明度和公信力，杜絕彩票資金的浪費、濫用甚至貪腐，確保彩票公益性的最大化實現。

目前，為了規範私立參與的公益，全國人大都專門制定並頒布了《慈善法》，對大量使用彩票公益金的社保基金，國務院也制定頒布了《全國社會保障基金條例》，對於稅收種類和稅率的設定，修改後的《立法法》也已經確立了嚴格的法律保留。

在全面推進依法治國的新的歷史階段，必須用位階效力更高的法律規範來調整彩票公益金的管理，像稅收法定那樣，依法明確彩票公益金的提取比例、收繳管理和分配使用，這不但可以強化彩票公益金管理規範的權威，而且可以為財政部門嚴格執法提供製度依託，從而保障彩票公益金的公益性、嚴肅性和公信力。

二、為民間慈善組織開拓彩票公益金的使用渠道

彩票公益金的使用，應當克服使用主體畸偏於體制內公法人的保守局面和歧視政策，並進一步打破部門利益藩籬。在此基礎上，要深入研究彩票公益金應用領域的科學性和績效指數，並就彩票公益金分配機制進行深入探索。通過網上民調、召開聽證會的形式，進一步論證彩票公益金補充社保基金的合法性、科學性和合理性，探索中央財政通過彩票公益金實現預算撥款社保基金的替代途徑。對於當前通過民政、體育渠道和中央專項公益金渠道分配使用的公益金，應當研究「使用政策均質化」的措施，彙集集中統一平等使用。

初步考慮先在彩票公益金政府基金中設立幾個專項的功能性基金：1）設立責任彩票專項基金，專門用於責任博彩的機制研究和實踐，用於彩票遊戲開發、技術標準統一和道德風險標準的完善；2）設立政府購買社會組織服務專項基金，作為政府購買社會組織服務的資金，鼓勵廣大的社會組織，尤其是民間的慈善組織有針對性地提供特定領域的社會服務。這樣就由依靠政府部門分配公益金的方式，變成了讓廣大的社會組織以參與提供服務的競爭方式來獲得，這樣將大大提高彩票公益金的使用效率和績效，杜絕浪費、濫用和貪腐，並能夠提高解決社會問題的針對性。3）設立突發自然災害和社會災難救助基金，為天災人禍提供臨時人道救助。

《慈善法》頒布實施后，慈善組織和慈善信託將得到有效規範，在這樣的基礎上，彩票公益金的使用要進一步解放思想、求實創新，依託《慈善法》塑造的制度框架，為廣大而優秀的慈善組織，提供一個更具有公信力的公益資金來源，並將競爭機制充分引入彩票公益金使用領域。讓彩票公益金「太山遍雨、河潤千里、恩澤普渡」。

三、建立問題彩民救助機制

問題彩民是與彩票必然伴隨的社會副作用，這個問題將會隨著彩票發行規模和彩票遊戲吸引力的提高而日益突出。無視或者有意迴避這個問題，將會給彩票的可持續發展和社會生態的健康埋下隱患。目前，關注問題彩民的研究越來越多，專家呼籲，對於已經出現心理問題的問題彩民，應建立彩民心理輔導機構，對彩民進行心理輔導；對於嚴重問題彩民則要實施相應的治療。在香港，政府和慈善組織對於問題博彩問題十分重視，有很大的研究、預防以及心裡干預、治療等投入。而這個問題在大陸，並未引起政府的關注和社會力量的投入。

在進一步優化彩票公益金使用範圍和機制的過程中，可以考慮設立專門的問題彩民專項基金和救助機制。在當前條件下，應當鼓勵各地利用其留存地方的棄獎獎金來解決問題彩民問題。根據歷年的測算，目前棄獎獎金占銷售額的比例，約為0.5%，以此比例計算，2015年的棄獎獎金將超過18億元，根據《彩票管理條例》的規定，這些棄獎獎金將作為彩票公益金，全部留歸地方使用，地方政府可以用這些錢資助基金會或者成立專門的基金或者基金會來救助問題彩民，如此作為，善莫大焉。

主權國家發行彩票籌集彩票公益金用於社會公益事業，是一項善舉，但要把這件好事辦好，其實並不容易。在「四個全面戰略布局」深入推進的今天，各個領域的頂層制度設計如火如荼，彩票領域不能坐「冷板凳」，更不允許「燈下黑」。