教育行業PPP案例分析

教育行業PPP案例分析

一、山東省德州市禹城市城鄉教育綜合發展PPP項目

（一）項目基本情況

禹城市地處山東省西北部，是省會濟南市的衛星城。禹城市大部分農村學校還是10年前甚至是20年前的辦學條件，教學樓年久失修、食堂簡陋、住宿條件差，學校改建已迫在眉睫。

山東省德州市禹城市城鄉教育綜合發展PPP項目，總投資34379.7700萬元，建築面積171567平方米，建設內容包括李屯中學、辛寨中學、安仁中學等10所鄉鎮學校以及禹城一中、綜合高中、齊魯中學等4所城區學校的學生宿舍、食堂餐廳、教學樓、實驗樓、宿舍樓、相關配套工程。項目地點位於禹城市10所鄉鎮學校和市區4所城區學校校內。項目合作期16年，其中建設期1年。該項目被省財政廳評定為全省首批30個政府和社會資本合作示範項目第一名。禹城市城鄉教育綜合發展PPP項目做法，被省財政廳稱為「禹城經驗」，並在全省進行推廣。

（二）項目融資方案

禹城市城鄉教育綜合發展PPP項目總投資估算約34379.7700萬元，其中：工程建設其他費用534.23萬元，配套工程費約6965.19萬元。代表政府方的禹城市眾益城鄉建設投資有限公司和社會資本方山東省禹城市外資機械施工有限公司組成項目公司。梁家中學食堂、辛店中學食堂等已由政府組織開工建設部分投資通過資產轉讓方式划入項目公司。項目公司資本金為總投資3.4億元的30%大約是10314萬元,其中禹城市眾益城鄉建設投資有限公司投資3600萬元，佔比35%，其餘65%即6700萬元由山東省禹城市外資機械施工有限公司出資,所需總資金剩下的70%即2.4億元則由社會資本方山東省禹城市外資機械施工有限公司在15年裡向銀行、基金公司貸款。

（三）項目運作模式

項目採用改擴建、運營和移交（ROT）運作模式，市教育局為招標人，通過競爭性磋商的方式選擇社會資本方山東省禹城市外資機械施工有限公司，中標人與政府指定的出資方禹城市眾益城鄉建設投資有限公司合資組建項目公司禹城市竣安教育發展有限公司。

項目運營期內由禹城市竣安教育發展有限公司負責該項目的設計、投資、融資、建設等，在項目建設完成後向教育主管部門提供可用的滿足正常教育教學工作的上述學校的校舍場所，以及保潔服務、綠化養護服務、物業維護服務，同時負責張庄鎮中心幼稚園和辛庄鎮中心幼稚園2所幼稚園的經營管理。項目期滿后，項目公司將項目設施完好、完整、無償的移交給教育主管部門。

（四）項目回報機制

禹城市城鄉教育綜合發展PPP項目建設期為1年，運營期15年，主要的回報機制是可行性缺口補助，收入來源主要是通過政府購買和經營收入方式。具體包括以下內容：

1.政府購買服務：項目期限內，項目公司負責提供可用的滿足正常教育教學工作的校舍場所，以及校園安全保衛服務、物業維護服務、保潔服務、綠化養護服務。政府按照項目協議約定向項目公司支付政府購買服務費，逐年付費，期滿后收回資產。

2.幼稚園經營收入：項目期限內，項目公司負責兩所幼稚園的經營管理，向學生收取學費，獲得合理、正常回報。

3.相關配套安排：政府部門負責項目用地的選址、拆遷安置、規劃、土地徵用等工作，相關費用不計入項目總投資。

（五）項目實施意義

1.緩解財政壓力。教育類項目金額大，且資金投入主要集中在前期，會對政府財政造成較大壓力，而採用PPP模式吸引社會資本可以幫助政府平滑財政支出，採用政府逐年付費的方式可以緩解中短期財政支出壓力。

2.權責、風險明確，企業收益回報穩定。在禹城市的教育PPP項目中，為了使社會資本後期維護責任容易界定，收益邊界清晰，禹城市在最後簽訂協議時，只將校舍、道路、操場、保潔、綠化等權責明確的部分交由社會資本方，獲得穩定收益，而後期不易維護的教學配套器材部分則從項目中剝離。這樣，建設風險、運營風險主要由社會資本方承擔，政策類風險如經濟調整、稅率調整等風險則主要由政府承擔，權責界限明確。

3.藉助競爭力量，提高項目質量。為保證項目質量，禹城在項目推進上科學謀划、統籌推進。項目識別、準備、採購、執行和交接等環節嚴格依法推進，實行陽光化運作，對參與各方形成有效監督和約束。完全按照項目招投標和競爭性磋商規定進行市場競爭，每個環節都以公告形式對外發布，使社會資本充分競爭。向具有投資、運營管理能力、具有競爭優勢的社會資本購買服務，讓專業的人做專業的事，藉助社會資本所擁有的先進技術、專業知識和管理經驗提高公共產品和服務供給的效率和質量。禹城市城鄉教育綜合發展PPP項目模式，被省財政廳稱為「禹城經驗」，並在全省進行推廣。

二、湘潭市教育信息化「三通兩平台」工程PPP項目

（一） 項目基本情況

教育部在《教育信息化十年發展規劃（2011-2020年）》中要求到2020年全面形成與國家教育現代化發展目標相適應的教育信息化體系。湖南省教育廳也下發了《關於進一步加強教育信息化「三通工程」建設與應用的指導意見》（湘教發[2014]61號）文件，明確了2016年～2020年各級各類學校、教育機構「三通工程」建設目標任務，湘潭市因此將教育信息化建設作為重點工程，啟動「湘潭市教育信息化『三通兩平台』工程PPP項目」。目前，該項目處於準備階段，已分別被財政部、湖南省財政廳列入第二批PPP示範項目。

該項目建成后，要讓不同區域教師之間實時網路教研，讓優質教育資源能便捷高效地向農村、邊遠、貧困等地區推送，促進教育資源共享，為師生互動、家校互動提供交流平台。逐步縮小城鄉、學校之間的差距,實現教育的均衡發展。

（二）項目融資方案

項目計劃總投資45000萬元,首批投資18000萬元，第一期投資約11000萬元。其中存量資產約4000萬元（為各教育局已有的教育信息化建設資產），新增投資約7000萬元，項目運營期內用於設備更換投資約7000萬元。

項目一期投資暫擬全部用PPP公司註冊資金約11000萬元，其中政府股東以實物或資金出資約4400萬元,持股40%，社會資本現金出資6600萬，持股60%。項目新建資產資金全部由社會資本的註冊資本金投入。在項目運營期間，教育信息化專項資金、政府財政項目補貼資金，按照市和縣（區）兩級單獨核算，共同分攤的方式。每個地區對當地新建投資部分承擔相應的付費義務。

（三）項目運作模式

1.PPP模式。該項目採取PPP模式，湘潭市教育局下的國資企業和社會資本合資成立項目公司（SPV），雙方簽訂特許經營協議。項目公司負責建設，以及在特許經營期內對項目設施和軟體應用系統和平台進行運營、管理、維護，採用全部承包的模式。項目特許經營期暫擬為12年，含建設期1年，運營期11年。經營期內，市教育局向項目公司支付運營維護費。期滿后，項目公司將所有硬體設備、軟體平台等資產全部無償移交給教育局或其指定機構，進行清算，雙方股東根據持股比例享有項目資產移交后公司內的剩餘資產。

2.項目準備。從2014.5月到2015.12月，湘潭市教育信息化PPP項目已經完成了一系列前期準備工作：

（1）《建設方案》通過專家論證。

（2）按市政府的要求成立了湘潭市PPP決策委員會，招標採購了PPP項目諮詢公司北京大岳諮詢公司。

（3）已經組織召開全市關於PPP實施方案的研討會議，確定了該項目有關第一期建設的覆蓋範圍以及項目的邊界條件，完成了流程中的物有所值定性分析和財政可承受能力評估工作。該PPP項目經審批分別被湖南省、財政部批准為第二批PPP示範項目。

（4）已經完成了市直學校、韶山市、雨湖區、岳塘區等單位「三通」工程建設中存量資產的統計；其中韶山市、九華示範區將近完成學校三通工程的基本建設，雨湖區完成60%的班班通建設，岳塘區完成75%的班班通建設。

3.項目建設內容。該項目由項目公司負責的建設內容包括：基於IPv6/IPv4技術的「三通」建設（寬頻網路校校通、網路學習空間人人通、優質資源班班通）和「一個中心和兩個平台」建設（湘潭市城域網雲數據中心，教育管理公共服務平台和教育資源公共服務平台）。建設內容包含硬體設施建設和網路平台開發。項目全面覆蓋湘潭市所有幼稚園、中國小。

（2）網路軟體平台建設

該PPP項目旨在通過建立教育資源平台整合具有競爭性的優質教育資源，實現師生互動與家校互動，使知識傳播快、覆蓋面廣，達到資源共享，提高湘潭市的教育信息化整體水平，形成良好的社會效應。

（四）項目回報機制

項目公司的收入來源主要是市教育局根據特許經營協議支付的運營維護費，以及項目公司通過教育網路資源開發與提供增值服務等所獲取的經營性收入、增值收入。

1.運營維護費的支付。在項目建設階段，為滿足項目建設需要投入的資金，教育局暫定按照投資總額的60%向項目公司付費；在運營期更新投資階段，為滿足項目的資產更新和投資需要投入的資金，教育局按照投資總額的30%向項目公司付費（按照央行五年期以上長期貸款基準利率上浮20%計息）。項目建設期的投資付費在運營期前六年每年等額支付；第七年完成更新投資后，從第八年開始直至項目合作期結束，教育局每年針對更新投資向項目公司進行等額付費。

2.運營期間的增值收入。PPP公司作為湘潭市唯一教育信息化增值服務運營商，在運營期間可開展相關增值服務，可包括：（1）使用所需配套終端對客戶銷售。（2）項目公司可對包含但不限於網上閱卷、個人輔導中心、同步課堂、家校互動、同步測評、名師工作室等項目提供增值服務。（3）第三方數字化教育資源（包含但不限於題庫、多媒體課件、教材、教輔等）統一接入到教育教學雲平台的運營。（4）教育教學雲平台接入第三方資源及應用服務時，可適當向資源及應用提供商收取介面開發費，用於支撐平台運維升級。

3.可分配利潤。通過增值服務收益和政府方的付費，項目公司可以實現一定的收益，並形成可供分配利潤。

在項目公司年度利潤不足以使得項目公司累計利潤為正，或可供分配利潤不足註冊資本金的8%時，項目公司的可供分配利潤全部歸社會資本方所有，政府股東不分紅； 當項目公司累計利潤為正且提取盈餘公積金后的年可供分配利潤大於8%且不大於20%時,按照股權比例獲得股東分紅；當年可供分配利潤大於20%且不大於25%時，超出20%且不大於25%的部分64.64%歸政府方所有；當年可供分配利潤大於25%時，超出25%的部分全部歸政府方所有。

三、教育行業運用PPP模式的意義

1.緩解財政壓力，發揮槓桿作用。教育類項目成本高、金額大，且資金投入主要集中在前期階段，會對政府財政短期內造成較大壓力，而採用PPP模式吸引社會資本從而撬動資金，可以幫助政府平滑財政支出，緩解中短期財政支出壓力。

2.政府發揮指導功能，確保產品的公益性。運用PPP模式引入社會資本，分工明確，各司其職。經營和管理的權利通過合同簽訂的方式由社會資本負責，政府負責對社會資本提供產品或服務的定價進行指導和監督，發揮政府職能，確保產品或服務的公益屬性。

3.藉助企業競爭優勢，提高教育質量。政府可以採取競爭性採購的方式，藉助社會資本之間的競爭，向具有投資、運營管理能力、具有競爭優勢的社會資本購買服務，讓專業的人做專業的事，藉助社會資本所擁有的先進技術、專業知識和管理經驗提高公共產品和服務供給的效率和質量，並可以提高成本效益。