思想評論|比較視野下的中國監管型國家建設 ——以環境監管為重點的考察

2017/06/22

摘要

監管不僅僅是一個經濟學概念,更是一個社會學和政治學層面的概念。從現代國際治理的視角來看,監管力度的不斷強化與監管機構體量的不斷擴容是社會發展的大趨勢。因此,歐美髮達國家監管型國家建設的經驗與教訓值得去檢視與參考。當前,「中央督察、垂直管理和特殊的中央—地方信任關係」等是環境監管體制的主要特徵。它是一個多層次的公共福利體系,不同於西方式的「自下而上的、強調自由」的體制,但其終極目標仍是為了增進社會福利。從發展趨勢上看,這種體制正越來越多地被運用和強化。其所取得的成效不僅是突出的,而且也是值得充分肯定的。

一、如何定義監管

就一般性的定義而言,監管一詞(regulation,或譯作「規制」)更多地被認為是一個經濟學概念。它主要是指針對特定群體的一系列有約束性的經濟活動,具體包括標準的制定、監測以及相應的處罰或制裁等。其中,就活動的主體與客體而言,這種主動性干預主要是由公共部門發起和執行,施加的對象主要是私人部門。

然而,如果僅僅從經濟學角度來定義,那麼監管的概念範疇顯然是過於狹窄了。實際上,從更加寬廣的視角來看,即使是所謂的「純經濟」行為,其所實際涉及的領域也會比抽象的理論定義複雜得多。尤其是對於公共治理、政治學等社會科學領域而言,這種相對狹窄的定義就更加顯得與理論和事實相脫節了。總之,監管不僅僅是一個經濟學概念,更是一個社會學和政治學層面的概念,有關監管的研究也極有必要從非經濟的尤其是公共治理的角度來加以深入。

二、發達國家的監管型國家建設:以美國和歐盟為例

為什麼需要監管?從經濟學角度而言,主要是由於「市場失靈」的存在。然而,從廣義的社會科學的角度來講,情況可能就會有很大的不同。也就是說,監管體制的產生很可能不是因為單純的市場失靈的存在。因為如果是那樣的,很多監管體制可能早就產生了。恰恰相反,現代社會的各種監管機制正是在進入20世紀之後才逐步建立起來的。其中,貨幣監管就是一個顯而易見的例子。眾所周知,貨幣的出現和使用古已有之,但真正意義上的央行的出現卻是20世紀以後的事情。

20世紀80年代以來,伴隨新自由主義在歐美的興起和壯大,監管也被不斷賦予更加多元的內涵與特徵。其中,一個監管領域的「二律背反」現象尤其值得重視,即新自由主義力倡的「小政府」理念最終導致「政府功能不斷被削弱,市場更加自由,但規則卻不斷增多」。以「華盛頓共識」(Washington Consensus)為例,從監管層面來看,一個明顯的悖論就是,它以自由化、私有化為中心,但在落實的過程中,監管非但沒有放鬆,反而隨著更多規則的產生而不斷被強化。

對於當今的美國而言,監管可謂無孔不入,相應的監管機構也多如牛毛,所涉及的領域也極其廣泛。例如,在美國,大約有1/3的國民總產值要受到美國食品藥品監督管理局(FDA)的監管。又如,有「美國央行」之稱的美聯儲(Fed),其所作出的重大決策對美國乃至世界經濟的影響力往往不亞於看似大權在握的現任總統。

相比監管在美國的無處不在,歐洲尤其是歐盟更是將監管運用到了極致,以至於有學者將歐盟形容為一個「超級監管者」(super regulator)。早在歐盟剛剛成立之時,就有一種批評指出,歐盟作為「超國家實體」本身就面臨難以克服的「合法性赤字」(legitimacy deficit)問題。例如,英國的「脫歐」公投就可以理解為對這種過度膨脹的監管體制的一種最新的反制。

結合美國和歐盟監管型國家建設的歷史進程,我們可以將西方監管型國家的政治基礎歸結為兩個重要特徵:基於「民主」的合法性(democratic legitimacy)以及精英主導(meritocracy)。歐美等發達國家的這種強有力的監管體系體現的正是現有政法資源和現代監管的有機結合。

三、的監管型國家建設:基於環境監管領域的考察

始自1978年的改革開放是監管型國家建設的歷史起點。近年來,隨著民眾對空氣質量、食品藥品安全等社會問題關注度的持續上升,政府也在不斷加大對相關領域監管的投入,並且在相關不同領域已經建立了相當級別和數量的監管機構,如食葯監、質檢、煤炭安全、金融監管等。可以說,當前已經初步建立起了一套相對齊全的監管體制,特色監管型國家的制度框架也已經初步形成。

具體到環境監管領域,首先有必要對環境監管體制的發展歷程有所了解。其中,有一個最為簡單快捷的觀察途徑,那就是環境監管部門在政府中的具體位置。從1982到2008年,環境監管部門的地位與作用在不斷得到提升和加強,從下表中我們便可以直觀地感受到這種變化。

表1:改革開放以來環境監管部門名稱與級別變化歷程

由上可見,從改革開放之初到2008年的近三十年間,的環境監管部門經歷了一個漫長的成長與壯大過程。從中央層面上看,環境監管部門經歷了近三十年的時間,才最終獲得了與其他部委「平起平坐」的行政級別與地位(國務院組成部門)。當然,在面對環境問題跨部門協調時,環保部門仍不免面臨其他相對強勢部委(如國家發改委)牽制的顧慮。此外,從地方層面上看,地方環境監管部門(環保廳、環保局)仍要接受上級環保部門與地方政府的「雙重領導」。尤其在地方環境監管部門的人事權和財權方面,地方政府往往居於強勢地位。從這個角度來講,如果地方政府特別重視GDP或稅收的話,那麼環境監管實際的執行力與治理效果將不可避免地受到負面影響。

此外,中央督查(或督政,central inspectorate)是近年來特色監管體制的一個新的發展。督查體制最早主要是從反腐領域產生,現在則被引入到各個不同領域。它所運用的不是簡單的一個部委的力量,而是整個政府的力量。從這一角度來講,政府出於政治需求的考慮,只能選擇將環境監管與現有政法資源的供給相結合,從而最終使用政治干預的方式來進行。從結構上看,這一體制主要由居於頂層的中央督查或督政(central inspectorate)和省內的垂直管理(vertical administration)兩大部分組成。加上原先有的環評、排污權、總量控制等,最終形成一個特別龐大、政治性較強的體制,這也是和它現有的政治資源完全結合在一起的。

同時,這一體制還有它的內在政治邏輯,即從政治信任的角度來講,政府和大多數其他國家相比有其特殊性。例如,在歐美等西方國家,普通民眾對地方或基層政府較為信任,對中央政府則不太信任,對國會的信任度可能更低。因此,在這一體制中,地方政府的地位與作用往往舉足輕重。而在,民眾對不同層級政府的信任度往往有著很大的差異。到目前為止,幾乎所有的民意調查數據都顯示,民眾對中央政府特別信任,對地方政府則不太信任。具體而言,民眾對地方政府的信任度可能只有60%左右,而對中央政府,這一數字卻能達到90%左右。由此,在這種「中央督察、垂直管理和特殊的中央—地方信任體制」相結合的體制中,我們常常會看到如下情景:每當出現重大環境事件后,中央政府就會站出來指責地方政府「不作為」或「亂作為」,媒體和民眾也會順勢而動,加入到批評地方政府的行列中來。即是說,「好事」總是由中央政府來做,「壞事」總是由地方政府來做。最終,在這一特色政治信任體系和環境監管體制相結合的背景下,一個不斷反饋、逐步加強的綜合性體制最終得以確立。

綜上所述,當前特色的環境監管體制可以看做一個多層次的公共福利體系。它不同於西方式的「自下而上的、強調自由」的體制,但它的終極目標仍是為了增進社會福利。從當前的發展趨勢上看,這種體制正越來越多地被運用和強化。當然,它還有不少顯而易見的缺陷和不足。但橫向地看,相比司法、社會參與等領域,的環境監管顯然已經居於國家治理總體改革進程的前沿陣地,其所取得的成效不僅是突出的,而且也是值得充分肯定的。

《思想評論》由人民大學國家發展與戰略研究院出品,秉持「思想決定命運」,定位於研究關乎國家方向的思想問題和話語權,主題涵蓋人文、社會科學各專業,既有思想性、思辨性的文化思考,也有深度、有價值的案例評析,期待以此為平台增加精英階層的思考與交流,與思想同行、與未來共勉。

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