中國福利國家的重建：增進市場、激活社會、創新政府

摘要：在當今社會經濟發展模式大轉型的時代，福利國家在很多人的心目中依然是一個忌諱。這一方面是出於對福利國家的誤解，另一方面是忌憚於行政機制的主宰對社會經濟生活所產生的負激勵。但是，行政化並非福利國家的本質特徵，市場機制和社群機制也可以在福利國家的建設中發揮積極作用。福利國家建設並不一定與市場化建設相悖，也不一定會有損於市場運行的效率，這一點同樣適用於社會。正如市場機制本身有多樣性一樣，福利國家的制度結構也有多樣性。實施「積極的社會政策」，建設一個發展型福利國家，使之成為市場經濟與公民社會的社會性基礎設施，是發展模式轉型的社會基礎。

關鍵詞：發展型福利國家、積極社會政策、能促型國家、社會發展主義、治理創新

發展模式亟待轉型，這一點已經成為政學精英的共識。然而，在有關發展模式轉型的知識精英論說中，福利國家基本上缺位的。令人感到啼笑皆非的是，不管其意識形態取向根源於何處，哪怕是新舊凱恩斯主義、新舊國家主義抑或新舊馬克思主義，很多知識精英在談到「福利國家」之時，卻都會突然變臉，一下子變成了奧地利思想家米塞斯（Ludwig H. E. von Mises）和哈耶克（Friedrich A. von Hayek）的同道，要麼徹底如米塞斯那樣徹底否定福利國家，[1]要麼如哈耶克那樣基本上反對福利國家、只是僅僅在最低保障的意義上勉強承認福利國家的正面意義。[2]諸如「福利國家危機論」、「福利陷阱論」、[3]「福利國家養懶漢」 [4]等，大行其道。更有甚者，明明在福利國家建設方面始終存在著「低福利」和「負福利」並存的現象，距離所擔憂的「福利國家陷阱」有十萬八千里之遙，但卻有很多人，包括著名的「左派」人士，都時常痛斥福利國家的危害性。[5]

眾所周知，政府始終奉行經濟發展主義的意識形態，即強調「發展是硬道理」，將施政重心放在促進經濟增長之上，甚至將政權合法性建基於政府的經濟績效。[6]儘管在社會建設上並非無所作為，而且進入二十一世紀之後，政府在平衡經濟發展和社會正義上付出了巨大努力，[7]尤其是各項社會保障制度的建設，正是不折不扣的福利國家建設。可是，在施政理念上，發展主義始終缺少社會發展主義的要素，而福利國家建設從未在發展戰略的議程中佔據核心位置，甚至連「福利國家」這個詞也在公共政策的論說中或明或暗地成為一個忌諱詞。

實際上，經濟發展模式本身的轉型都需要有社會政策的維度，即經濟發展模式的轉型有必要與社會發展的方向統籌起來加以考慮。社會發展的方向，根本不必諱言，就是重建一個適合經濟社會發展水平的福利國家。[8]或者，借用歐洲社會政策學者習慣的表達方式，建構一個「社會」。[9]

在這個過程中，社會政策研究界至少需要在如下三個領域使出洪荒之力，即發展型福利國家的可能性、社會發展主義的多元理念基礎和福利國家治理模式的創新，亦即如何通過治理模式的創新使福利國家以增進市場、激活社會的方式運作起來，才能為重建福利國家創造必要的智識條件。

一、發展型社會政策：福利國家促進經濟與社會協同發展的可能性

福利國家是一個極易產生意見紛爭的領域。三個在國內外都極為流行的觀點與本文的主旨密切相關，有必要加以釐清，即：（1）福利國家是經濟發展水平提高的副產品；換言之，注重經濟發展應該放在政府施政的優先位置；（2）經濟發展主義與社會發展主義是零和博弈的關係，即福利國家的建設只是一種社會財富的再分配，而再分配無助於經濟發展；（3）國家與社會是零和博弈關係，福利國家的發展會擠壓市場組織和社會組織的空間，從而不僅不利於經濟發展，而且也不利於社會發展本身。

這三個觀點相互關聯，而第一個觀點尤為根深蒂固，其產生的部分原因在於望文生義。很多人把「福利國家」理解為「有福利的國家」或社會福利水平較高的國家，諸如「新加坡已跨入『福利國家』的行列」之類的報道，就是在這種意義上使用「福利國家」這個詞[10]。但這種理解並非完全緣於望文生義，而是基於一種根深蒂固的認知，即只有在經濟發展水平提高之後才談得上福利國家建設；換言之，很多人認為福利國家是發達國家的專利。按照這種理解，自然談不上「福利國家」，自然也就不存在「福利國家重建」的問題，頂多存在如何建設福利國家的問題。

「一個國家何時才能被稱為福利國家呢？」[11]要回答著名社會政策學者艾斯平-安德森提出的這個問題，取決於「福利國家」這個概念的定義。事實上，無論是在國際上還是在國內，人們在使用「福利國家」這個詞的時候經常夾雜著自己的價值觀。例如，如艾斯平-安德森自己所說，最為常見的、教科書式的「福利國家」定義，是指「國家對於其公民的某些基本的一點點福利負有保障責任。」[12]這一定義自然有著很大的含混之處，因為關於何為「基本」，不同時期、不同國度乃至不同社群都會有不同的看法。

其實，對於「福利國家」這個概念，完全可以有一種獨立於各種價值觀的界定。在此，「福利國家」是指一種國家形態，即對社會保護（social protection）或社會福利（social welfare）負有一定責任的政府；至於政府承擔這一責任的邊界和程度，則呈現變異性。按照這一理解，福利國家是普遍存在的，除非政府在社會保護上完全無所作為。即便是中華帝國，朝廷也在賑災領域扮演積極的角色，因此可謂最低意義上的「福利國家」，至於荒政的好壞，即「中華帝國福利國家」的績效，那是另外一個問題了。[13]

當然，在國際文獻中，「福利國家」的起源一般公認為19世紀末期的德意志帝國，但其濫觴被追溯到英國的「濟貧法傳統」（the Poor Law tradition）。[14]1597年，伊麗莎白王朝統治下的英國議會通過了《濟貧法》（The Poor Law），正式建立了公共財政支持下的貧困救助體系。基本上，「濟貧法傳統」乃是把公共救助的對象限定在「老弱病殘」，也就是完全無法通過自身的努力而生存的社會成員。[15]然而，「福利國家」的正式出現和發展終結了濟貧法傳統：不僅僅是社會邊緣群體，全體公民（甚至包括享有合法居住權的外國人）均有權成為國家福利的受益者。簡言之，在福利國家中，享有社會保護成為每一個公民的社會權利。[16]

可是，社會權利的邊界也具有很大的漂移性，這意味著「福利國家既隨時也隨地而有所不同」。[17]因此，福利國家中的福利提供水平也會有高有低。當然，福利國家或社會保護體系發展到何種程度，取決於一個國家或地區的經濟發展水平。而且，福利國家完全可以有不同的模式，最著名的分類當屬艾斯平-安德森的三模式論，即自由主義型、法團主義型和社會民主主義型福利國家；[18]後來，三模式論又被拓展為四模式甚至五模式論。[19]這裡特別值得注意的是，東亞地區的福利國家模式被界定為生產主義，其特色是社會政策附屬於經濟政策，福利國家服務於經濟發展。[20]這一模式與本節關注的發展主義社會政策密切相關。

進而，福利國家的建設也是一個永無止境的過程，政府、市場和社會在其中所扮演的角色，日益呈現多樣化的格局，即便在發達國家也是如此。[21]眾所周知，在1970年代的石油危機之後，歐美福利國家的發展模式面臨嚴峻的挑戰，龐大社會福利開支被視為經濟發展的負擔。於是，上述的第二種觀點，即福利國家阻礙經濟發展論，日益流行開來。這種觀點在意識形態上根源於新自由主義和保守主義，各種抨擊福利國家的論述風起雲湧。在抨擊者們看來，福利國家應該最小化，而福利提供的責任則應該從國家轉移到家庭、社群（社區）、市場和公民社會（慈善組織）。[22]長期以來，在人們的印象中，福利國家社會政策的實施，無非是財富的再分配，對某些人群實施了過度的社會保護，並不能直接促進財富的增長。於是，二十世紀最後二十年，在西方發達國家的政策論說中，福利國家的收縮成為一時之選，即便是一向強烈捍衛福利國家的激進經濟學家，也承認福利國家適度收縮的必要性；[23]而在發展家，社會政策的發展障礙重重，更不必說福利國家的建設了。

然而，福利國家縮減真可謂雷聲大雨點小。一個有趣的現象是，在新自由主義的衝擊下，全球各地的福利國家，尤其是歐美的福利國家，都在福利國家縮減的呼聲中經歷了多維度的改革。[24]可是，無論福利國家的改革走向何方，歐美經濟發達國家的政府在社會政策上的支出，即社會支出（social spending），基本上都沒有下降。[25]

關於福利國家擴張和收縮究竟對經濟增長會產生什麼影響，國際學界開展了曠日持久的爭論，也催生了大量經驗性研究成果，但尚未得出具有共識性的結論。針對上述流行的福利國家阻礙經濟發展論，很多經驗研究成果提出了質疑。最響亮的質疑聲莫過於美國社會經濟史學家林德特（Peter H. Lindert）2004年出版的兩卷本獲獎巨著《增長中的公共部門》，此書通過分析詳盡的歷史數據和豐富的歷史資料論證了一個具有衝擊性觀點，即一個國家社會支出的多寡（用其占GDP的比重來度量）對該國整體的經濟發展水平有極大地促進作用。[26]林德特此書所界定的「社會支出」，僅由基於稅收的政府支出（tax-based government spending）組成，不包括通過受益者本人及其僱主繳費而形成的支出，即不包括社會保險。[27]

至於社會保險或較為狹義的社會保障對經濟的影響，也有一些實證研究的成果。兩位義大利經濟學家在1999年發表的一篇文章中建構了一個模型考察社會保障、公共投資與經濟增長的關係，顯示給付水平與工資水平掛鉤的養老金體系能為納稅人提供有利於增長的正向激勵。[28]次年，他們基於61個國家跨國數據的分析發現，社會保障支出水平與經濟增長的相關性本身在統計上並非總是顯著的，但只要這種相關性出現，都是正相關，而且在社會保障體系相對不太發達的窮國，這種正相關更加顯著；導致這種正相關性產生的機制，似乎在於社會保障對人力資本形成的正面影響。[29]

值得注意的是，有關福利國家與經濟增長關係的研究，自變數多選用某種形式或類別的社會支出。然而，福利國家究竟是否構成經濟增長的障礙，並不僅僅或者不主要取決於社會支出水平，而取決於福利國家中是否包含著不利於經濟增長的激勵結構。對這個問題，英國著名公共經濟學家阿特金森（Anthony B. Atkinson）早在1995年發表的一篇論文中，就撥開了新自由主義和新保守主義話語所製造的重重迷霧。阿特金森指出，姑且不論福利國家在健康和教育領域的支出對人力資本增進的巨大作用進而對經濟增長產生的正面影響，即便是飽受詬病的收入轉移類社會支出，對於經濟增長並非一定是障礙。關鍵在於福利國家中是否存在有損於經濟增長的負激勵結構，尤其是國家養老金計劃是否會通過減少私人儲蓄、壓縮民間投資而不利於經濟增長，以及這種不利影響，與私營養老金計劃通過機構投資者對企業治理和成長的不利影響相比，是否更大。[30]

除了經濟學界對福利國家阻礙經濟發展論的質疑之外，國際社會政策學術界也自二十世紀後期興起了從發展主義角度來研究社會政策的新思潮，主張社會政策絕非僅僅涉及財富的再分配，而且也可能通過各種方式來推動經濟社會的發展。這種所謂的「發展型社會政策」著重於個人（尤其是社會弱勢群體中的成員）、家庭、社區、民間組織和政府機構的能力建設，從而實現經濟與社會的協調發展。福利國家發展主義論述興起的更大學術背景，在於發展政治學和發展社會學中的基礎性思維方式，從以往國家與市場、國家與社會的二元對立、零和博弈轉變為相互增權、[31]協同發展。[32]

關於發展型社會政策，最早的論述可追溯到美國加利福尼亞大學伯克萊校區梅志里（James Midgley）教授1975年出版的《社會發展：社會福利中發展型思路》一書。在此之前，社會政策文獻中的經典性話題是所謂「剩餘型」和「制度型」福利國家之爭，而梅志里在此書中則提出發展主義的新思路，主張超越這一爭論，把家庭、社區、民間組織甚至市場力量（即營利性組織）、國家的努力，整合到一個協同推進社會福利的新制度框架之中，從而使社會政策與經濟發展協調起來。[33]1996年，梅志里在一篇論文將其思想提煉，正式提出了「發展型社會政策」的概念。[34]

2005年，梅志里和霍爾（Anthony Hall）合著了《為了發展的社會政策》一書，系統性總結了發展型社會政策的理念，即社會政策可以通過促進人的發展能力，提升人力資本，推動社會發展與經濟發展的協同。[35]2006年，梅志里又發表了一篇論文，回顧了社會政策發展型模式（the developmental model of social policy）的學術史，並扼要闡述了發展型社會政策的理論和實踐。[36]

《為了發展的社會政策》的中譯本由筆者組織翻譯並審校，並在2006年出版時將書名意譯為《發展型社會政策》，[37]對發展型社會政策成為社會政策學界的熱點起到了助推的作用。[38]2011年，梅志里教授在一次國際會議中也曾向筆者表示，將此書書名翻譯成與developmental social policy同義的「發展型社會政策」，正合其意。

值得注意的是，梅志里等學者所提出的發展型社會政策的思路，主要針對的是發展家。在他們看來，經濟發展水平尚不高、政府財力比較薄弱的發展家，不能盲目追尋發達國家福利國家建設的既有道路，而是必須探尋將經濟發展與社會發展協調發展之路；甚至在某種意義上，社會政策固然不必為經濟發展讓路，但必須有助於經濟發展。唯有如此，社會發展才能具有可持續性。這一點對來說自然意義重大，筆者在上述《發展型社會政策》一書中的「譯者後記」中對此做出了如下評價：

社會發展或發展型社會政策的思路，超越了從扶危濟貧甚至社會保護來看待社會政策的傳統思路，著力探討社會政策的發展型功能，亦即社會政策如何能夠為改善民眾的可持續性生計做出積極的貢獻，從而直接推動社會經濟的協調發展。……本譯著無論是其有關發展家社會政策的豐富內容，還是其內含的「發展型社會政策」的思路，都是當今所迫切需要了解和掌握的新知。[39]

但是，發展型社會政策的適用性絕不限於發展家，而是同樣適用於發達國家，具有普適性。即便是在發達國家的福利國家建設中，也有發展型社會政策的要素，而且社會政策的發展主義傳統是值得加以關注的寶貴經驗。[40]筆者在《發展型社會政策》一書的「譯者後記」中也指出了這一點。實際上，就在梅志里致力於以發展家為背景構建發展型社會政策的理論框架的同時，國際社會政策學術界呈現了百花齊放的態勢，多種理論同時孕育成長，為發展型社會政策的發展提供了肥沃的土壤。這其中，最為顯著的當屬「社會投資」（social investment）理論，把國家與社會的福利開支視為社會投資而非社會消費，[41]不僅重視社會政策對於推進社會公平的作用，而且強調社會政策對於推進經濟社會協調發展的積極作用。[42]按照這一理解，運轉良好的福利國家是一種社會性基礎設施（social infrastructure），同實體性基礎設施（physical infrastructure）一樣，都是一個國家和地區經濟健康與可持續性發展的保障。[43]這一理論的興起，超越了前述將福利國家視為純粹社會消費和再分配的傳統觀點。

所有這一切都提示我們，福利國家建設的問題，對於來說，絕不應該成為一個可以迴避的問題。事實上，正在建設一個福利國家。[44]只不過，的福利國家建設，一方面與經濟發展水平的提高不相適應，呈現為福利水平普遍較低的境況，另一方面在制度變革和制度建設方面進展緩慢，導致國家、市場和社會在福利籌資、福利提供和福利監管各領域的邊界不清和職能錯位，既損害了公平也不利於效率。因此，福利國家的改革與發展理應成為發展模式轉型的題中應有之義。的福利國家建設，亟待擺脫既有的行政化藩籬，亟待創新治理模式，亟待走上一條讓行政機制、市場機制和社群機制相互融合、相得益彰的新路。走向發展型福利國家（the developmentalwelfare state），是可行的選擇。

二、走向社會發展主義：發展型福利國家的多元理論探討

發展型福利國家的理念是由聯合國社會發展研究所（United Nations Research Institute for Social Development, UNRISD）組織的一個有關東亞社會政策的研究項目首先加以界定的。[45]後來，這個項目的研究報告發展成為一部有影響力的論文集。[46]

發展型福利國家或福利發展主義（welfare developmentalism）的理念，植根於有關發展型國家或發展主義的文獻中。在這裡，發展主義是一種以促進經濟發展為導向的政府施政理念和行動，其中產業政策的實施成為發展型國家的核心。[47]可是，發展型國家的發展政策不僅包括產業政策，而且也包括社會政策，其社會政策的取向是強調福利的民間性來源、降低民眾對國家的依賴、將社會公正的追求從屬於經濟效率的考量。[48]

簡言之，發展型福利國家的最大特色是將社會政策從屬於經濟發展的目標。具體來說，除了注重教育、醫療之外，東亞發展型福利國家在社會保護方面注重對產業工人的社會保險，同時將社會救助局限於剩餘主義的框架之中，而對普惠性的社會福利敬而遠之。但隨著經濟發展水平的提高以及經濟全球化給民眾帶來的社會風險加深，東亞各國和經濟體政府在福利國家制度建設方面邁出了新的步伐，覆蓋全體民眾的新公共福利項目相繼應運而生，尤其是全民健康保險和最低生活保障制度。

從一開始，社會政策學者是在貶義的基礎上使用「發展型福利國家」或「福利發展主義」等字眼的，視之為社會政策發展滯后的集中體現。但是，隨著福利體制中出現的新變化，東亞是否走出了福利發展主義，成為一個值得探索的課題。相關學者注意到，在歐美福利國家的發展中，有兩個福利發展主義的主線特別值得關註：一是俾斯麥式福利國家理念，其本身就通過強調基於就業的社會保險而從屬於工業化的發展戰略；二是自1930年代就在斯堪的納維亞半島出現的積極勞動力市場政策，其宗旨是幫助民眾提升參與勞動力市場的技能。前者在社會政策學界是眾所周知的，而後者則是聯合國的相關組織早在1960-70年代就加以推動的，而哈耶克主義的極力反對者、1974年與哈耶克同獲諾貝爾經濟學獎的岡納•米達爾（Gunnar Myrdal）在此過程中發揮了舉足輕重的作用。兩種福利發展主義既有共同點也有相異點：共同點在於都具有生產主義取向，注重讓社會政策發揮對經濟發展的積極影響；相異點在於，俾斯麥式福利發展主義在社會投資上具有選擇性，在福利提供上依賴於威權治理，而北歐福利發展主義在社會投資上具有普惠性，在福利提供上建基於民主治理。[49]

在發現福利發展主義實際上貫穿著福利國家的整個歷史發展過程之後，國際文獻對發展型福利國家的取向發生了微妙的變化。以往，北歐福利國家都作為福利體制的典範出現在眾多崇尚社會民主主義的社會政策文獻之中，其核心特徵就是艾斯平-安德森所說的高水平的「勞動力去商品化」，即勞動力不依賴勞動力市場參與而獲得收入的程度。但進入二十一世紀，北歐國家搖身一變，在社會政策文獻中成為發展型福利國家的典範。2004年，聯合國社會發展研究所發表長篇報告，對斯堪的納維亞福利國家中發展主義經驗進行了總結，並推薦給發展家。簡言之，作為北歐福利國家的核心特徵，普惠主義不僅能為各種各樣的個人和家庭提供一個平等且較為體面的生活條件，而且也能為民眾參與社會經濟生活創造有利的條件。[50]當一個社會的成員不再為衣食住行以及教育、醫療等基本需要而焦慮、狂躁甚至撕裂的時候，他們的追求自然轉向了社會經濟生活的高效、豐富、多彩。

在有關社會政策的國際文獻中，探究所謂「發展型福利國家」，或積極福利國家（active welfare state）[51]、「發展型社會政策」、「積極社會政策」（active social policy）[52]等，是近三十年來的一個熱點，正試圖解決經濟發展與社會發展如何相得益彰這一老問題。在這些理論中，相當一部分發源於對西方發達國家福利改革的研究。福利發展主義也吸納了一些傳統上一直被視為具有強烈新自由主義取向的社會政策理論，如工作福利（workfare）理論，強調以促進就業為中心的社會福利政策，推動福利的受益者參與勞動力市場；[53]如福利混合經濟（mix welfare economy）或福利多元主義（welfare pluralism）理論，高度強調國家、社區、市場、家庭協同發揮作用。[54]值得注意的是，發展型社會政策的研究依然方興未艾，上述的理論迄今並沒有得到充分的整合。這就為社會政策學者在福利國家改革與發展的實踐中建立新的、完整的福利發展主義理論，開闢了空間。

在發達國家中，儘管各國政府的施政理念有所不同，但其共同點是將福利國家治理模式的改革納入「積極社會政策」的框架。近年來，經濟合作發展組織（OECD）著力推動這一治理創新。所謂「積極社會政策」，是指一種全新的政策理念，即將各種社會項目的重心，從保障民眾免受風險轉向其能力建設，並且以更好地方式利用其能力。將積極社會政策作為施政主軸的福利國家，自然被稱為「積極福利國家」，而那些將過去的消極社會政策轉變為積極社會政策的改革舉措，被稱為「社會激活政策」（sociala ctivation policy）或「社會激活項目」（sociala ctivation programmes）。福利國家的這一改革取向，最終目標是召集並塑造「積極的公民」（the active citizenship），強化公民的責任感，通過積极參与和選擇，將「消極的社會」改造為「積極的社會」。具體而言，在積極的福利國家中，福利體系應該重新定位，資格和援助方面不能慷慨，而且旨在促進人們工作的積極措施套替代消極的收入援助。[55]

理念的轉變具有巨大的威力。隨著發展型舉措的不斷增加和改善，社會政策不再是消極的、保護型的措施，而成為推進社會公平和經濟發展的一種積極的手段。較之傳統的社會公正取向，福利國家的重建有了更加廣泛的理論基礎。至於積極的、發展型的社會政策林林總總，但歸納起來，主要有兩方面：其一是加強醫療、教育和社會救助，從而強化福利領取者的人力資本，提高其參與勞動力市場和社會生活的能力；其二是通過鼓勵性或者懲戒性措施，要求福利領取者接受工作培訓、參加社區公益活動、參加非社區性志願服務、為其創業提供財務和非財務支持（諮詢、信息提供等）、為他們提供法律援助等。

積極社會政策其實並非全新的理念。前文已述，在此概念提出之前，有關積極勞動力市場政策（active labour market policy）的研究和實踐早已行之有年，其宗旨是將勞動政策的重心從失業保護轉為就業促進，[56]而積極社會政策無非是積極勞動力市場的一種拓展，其宗旨是將社會福利政策從收入支持的提供轉為工作能力的培養。積極社會政策的框架將原來兩個略有不同但頗多重疊的研究與政策領域整合起來，從而形成了社會激活的努力不再限於有工作能力的失業者和就業政策，而是從就業政策擴展到兒童政策、弱勢人群政策、老年人政策等。

福利發展主義也好，積極社會政策也罷，其興起的制度性前提條件是政府轉型，即國家治理模式的創新。福利國家本質上是一種對社會經濟生活實施廣泛干預的政府形態。為了達成社會經濟生活的協調與發展來說，治理機制無非有三：行政機制、市場機制、社群機制。在發展政治學和發展社會學中，我們常常用國家-市場-社會的三角關係來概述三種治理機制的關係。在新自由主義和新保守主義所批評的福利國家之中，行政機制無疑發揮著舉足輕重甚至壓倒性的作用，而國家對社會福利和公共服務從籌資、遞送、評估到監管等各方面都大包大攬，自然會導致公共部門的日益膨脹和行政化，從而一方面對民間的社會經濟生活空間形成擠壓，另一方面對社會經濟生活的高效、多樣構成不利的影響。

有鑒於此，早在1980年代，社會政策學界就興起了能促型政府（the enabling state）的理念，探討了國家如何通過推動社區和非營利組織的能力建設，來實現發達國家中福利國家的轉型和治理創新，從而一方面完善社會保護，另一方面可以推動社會經濟的發展。[57]能促型政府的理念很快就進入了美國智庫的視野。美國民主黨智庫進步政策研究院（Progressive Policy Institute）在為柯林頓政府出謀劃策時提出：

新任政府必須一種嶄新的能促型策略取代社會福利。儘管福利國家的建立是以收入保障為目標，但一個能促型政府的建立則要以工作和個人增權為目標。首先，它應該幫助美國窮人發展掙脫貧困和依賴的能力，而且應該直截了當，一有可能就要避開政府官僚機構和服務提供者，將責任和資源直接交到我們要幫助的人的手中。[58]

能促型國家的理念旨在顛覆傳統的行政化福利國家理念，其具體內容包括三大理念性變革：

第一，社會福利或公共服務的供給側從政府轉向民間。在行政化的福利國家模式中，福利提供者大多是公立組織。支撐這一做法的觀念來源於某種對公共物品理論的僵化理解，即認為社會公益事業屬於公共物品，而市場在提供公共物品方面會產生失靈，因此公共物品應該由政府提供。在社會主義國家的福利模式中，民間的福利組織甚至根本不存在。一旦政府決定為全社會提供某種社會福利，那麼接下來的做法一定是鋪攤子、設編製、建事業單位。

同行政化的福利國家相比，能促型國家採取某種市場化的路徑從事社會福利。最為顯著的區別在於，能促型國家擁抱「民間提供服務而國家出錢買單」的理念。事實上，自1970年代之後，在發達國家，出現了社會服務和福利民營化的新趨勢，學者們把這一趨勢稱為「公共產品的民間提供」（private provision of public goods），從而打破了由於市場失靈公共物品只能由國家來提供的傳統觀念。[59]

第二，從國家直接撥款支持向國家間接支出轉型。在能促型國家的實踐中，國家的職能不再是直接為公眾提供社會福利的服務，但也並非撒手不管，而是通過各種直接或間接的方式，為提供這種服務的民間組織提供支持，其中主要是財政支持。支持的方式多種多樣，最為常見的方式包括：通過競標把福利服務的合同外包給民間組織；直接向救濟領取者發放現金或者代金卷，讓他們自行選擇心儀的服務提供者；為購買社會福利服務的個人和家庭提供稅務優惠。

國家退出社會福利提供領域但又致力於促進民間非營利服務提供者的能力建設，其主要政策考量是為了增加社會福利服務的競爭性和多樣性，減少原來公共機構提供所帶來的壟斷性和官僚化的弊病，從而更好地為福利的受益人服務。[60]

第三，從保護勞工向保護工作轉型。國家逐漸減少普惠性的社會福利，而是採取種種目標定位的方法，把福利遞送給最有需要的人，[61]或者在普惠主義模式中增加福利給付的條件，附設激勵勞動力市場參與的獎懲條件。總而言之，勞動力非商品化的趨勢逆轉，出現了所謂的「勞動力再商品化」。[62]

除此之外，能促型福利國家還在其他若干方面與傳統的行政化福利國家有所差別（參見表1）。限於篇幅，本文不再詳述。

表1：行政化福利國家與能促型福利國家的比較

資料來源：Neil Gilbert, Welfare Justice: Restoring Social Equity. New Haven: Yale University Press, 1995, p. 52.

從表1可見，除了理念轉型和政策變化之外，政策工具的更新也是福利國家治理變革的一環，更多可以引入選擇與競爭因素的市場化政策工具，如代金券，得以發展起來。不僅如此，有關社會政策治理的研究還將重點從政策項目轉移到政策工具。從這個角度來看，即便確定了項目，採用何種政策工具來實施項目也是重要的。關於政策工具的研究，也已經從傳統的政策執行研究領域提升到治理轉型的新研究領域。[63]

三、結語：福利國家的治理創新

正進入一個新的發展時期。以經濟發展主義為導向的政府主導型發展模式，已經不可持續，經濟發展模式的轉型勢在必行，供給側改革的重要性日益凸顯。然而，供給側改革不可能包打天下，的發展也需要需求側改革，即重建福利國家。作為社會性基礎設施，福利國家是市場經濟體系正常運轉的制度性保障。就而言，社會政策的變革，對於經濟的「穩增長」和發展模式的轉型來說，並不一定都是遠水。關鍵在於如何選擇社會政策變革的路徑，使之一方面能有效地幫助民眾分散社會風險，另一方面又能同市場機制的運行相行不悖。

在當今社會經濟發展模式大轉型的時代，福利國家在很多人的心目中依然是一個忌諱，這一方面是出於對福利國家的誤解，另一方面是忌憚於行政化、官僚化福利國家對社會經濟生活所產生的負激勵。但是，行政化並非福利國家的本質特徵，市場機制和社群機制也可以在福利國家的建設中發揮積極作用。福利國家建設並不一定與市場化建設相悖，也不一定會有損於市場運行的效率，這一點同樣適用於社會。正如市場機制本身有多樣性一樣，福利國家的制度結構也有多樣性。實施「積極的社會政策」，建設一個發展型福利國家，使之成為市場機制運行的社會性基礎設施，是經濟發展模式轉型的社會基礎。

「積極社會政策」有很多形式，「發展型福利國家」也有很多發展模式。經濟發展模式的轉型能否成功，關鍵在於我們能否在福利國家建設上拋棄陳腐的理念，從社會發展主義的新視角，重新探索社會經濟協調發展的新路徑。

長期以來，在社會政策的變革與發展方面始終陷入一種零敲碎打的局面，缺乏一個持續有力的、一以貫之的、協調平衡的福利國家發展戰略，這也是經濟發展模式轉型不利的一個重要原因。[64]唯有清醒地認識到這一點，才能有效地推進必要的社會經濟改革。簡言之，如果能將增進市場、激活社會、創新政府，亦即在市場機制、社群機制和行政機制如何相得益彰上做文章，福利國家的建設才能走上健康發展之路。正是在這一點上，的社會政策學者任重而道遠。

註釋：

Ludwig von Mises,

. 2nd edition. New Haven: Yale University Press, 2010.

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（此文發表在《公共政策評論》第12卷，2017年）