政府職能轉變不到位 央地財政關係重構難

原標題:政府職能轉變不到位 央地財政關係重構難

經濟觀察報 楊志勇/文 中央和地方財政關係的重構不可能一蹴而就，事權和支出責任劃分清楚需要從觀念上予以突破。市場化、全球化、信息化進程的加快，勢必改變政府與市場和社會的邊界，從而影響中央和地方事權和支出責任的劃分，影響央地財政關係的重構。

央地事權和支出責任要分清

是大國，人口多、領土面積大、各地情況差別也大，中央包攬一切不是最優的選擇，也做不到。通常說來，地方對當地情況更為了解。讓地方在當地事務中發揮更大作用理所當然。

觀念的力量影響央地財政關係的重構。事權和支出責任劃分保持相對穩定性，是重建央地財政關係所不可或缺的，否則，財政體制所應有的激勵功能就不會出現。劃分事權肯定有困難，但只要用心去做，專業地去做，辦法總是有的。事權劃分的相對穩定性，是因為穩定的制度才有激勵作用。相對穩定性就是要讓制度保持必要的彈性和活力，能夠應對這個在不斷發生變化的世界。事權和支出責任的劃分只是問題的一方面，當制度要求改變時，對應的財權和財力劃分也要作相應的改變，以求中央和地方支出和收入的匹配。地方單方面轉嫁事權和支出責任給中央是不合適的，反之亦然。

劃分事權和支出責任，需要讓各級政府的事權更具有可操作性，可以轉化為具體的支出責任。這就是說，「事權」不應該是模糊不清的「事權」，而是能夠代表相應支出的「事權」。事權劃分的穩定性才能帶來相對穩定的預期。在一次央地財政關係的討論會上，有一位領導同志就我所提出的事權劃分應有確定性和穩定性，事權的劃分應考慮對應的支出安排提出質疑，並以「中央要地方保一方平安」為例進行說明。言下之意是，中央要地方保一方平安，這是一個非常綜合的問題，但如何確定對應的支出規模呢？這個問題並不難回答。如果地方所有的事情都做好的話，地方能不平安嗎？只要地方各種具體事情做好的話，那麼地方在自己職責範圍之內所能做到的事就已經盡到責任了。這也就是說，事權劃分或中央賦予地方事權時，不宜以含糊不清或不容易界定支出責任的事權為前提，而應以可操作性的即可以明確轉化為支出金額的事權為劃分的前提。事權的變化也同樣應當遵守這一基本原則。

事權和支出責任的劃分從來都是難事。不同時期各國的情況都是如此。上個世紀初期一本流行較廣的財政學教科書（M.E.Robinson，PublicFinance，Harcourt,BraceandCom-pany，1922）就說到不同國家地方政府功能差異，原因有地理、歷史、政治傳統等，而且還提到在同一國家內部，不同時期經濟社會條件各異，地方和中央政府的相對效率也會發生變化。這本教科書也曾經在早期的大學使用過。近百年，不變的是原理，改變的是具體制度。

事權和支出責任的劃分需要有一套制度，以平衡地方利益的訴求與全局利益可能發生的衝突。地方政府代表地方，一個地方的利益訴求可能會影響其他地方或全國的利益，甚至前者利益的獲得要以後者為代價。顯然，倘若所選擇的制度會導致這樣的結果，那麼這樣的制度就必須改變。只有兼顧各地和中央利益的制度安排才能為相關各方所接受，才具有可持續性，才是國家長治久安所需要的。

市場化改革滯后

從計劃經濟到市場經濟的過渡，意味著政府與市場和社會邊界的巨大變化。在計劃經濟時代，企業，無論是國營企業，還是集體企業，基本上都是附屬於政府而存在的。隨著市場化改革的推進，政府與企業關係有了質的變化。混合所有制企業和非公有制企業的發展，意味著能夠計劃經濟需要的政企關係已經不能適應。就是連留下來的公有制企業，所需要的政企關係也在發生變化。

政企分開是主旋律。政府和企業所追求的目標是不一樣的。市場中的企業以盈利為首要責任，政府以提供公共服務為天職。政企分開，各司其職，特別是政府與國有企業關係的規範化，更是讓政府與市場的邊界在發生劇烈的變化。市場化改革至今，政企關係的規範化任務尚未完成，但原則上已有共識。國有經濟的定位和改革取向將在很大程度上決定著政府職能的界定，從而影響央地財政關係的確定。

政府全面包辦事業，是計劃經濟的必然產物。隨著市場化改革的推進，政事分開早已提上日程，但距離目標還有相當的差距。非營利性組織的發展還較為落後。各個部門幾乎都有下屬的企事業單位，與市場化改革的目標要求，還有很大的差距。一些企業名義上是企業，但由於是在受到高度規制的行業活動，和事業單位的運作沒有太大差別，只是多了「合理合法的」盈利目標，扭曲性的企業行為讓政府與企事業單位的關係更加含混不清。事業單位的企業化經營同樣如此，影響了事業單位本來應該履行的公共服務職責。

在社會主義市場經濟條件下，政府機構應該是精幹的高效率的提供公共服務的機構。但是，一些領域改革的滯后，讓政府職能的轉變滯后，政府也因此承擔了過多的本來不應該承擔的職能。相應地，中央和地方事權和支出責任劃分的基礎就沒有完全夯實，央地財政關係的劃分因此受到嚴重影響。在這樣條件下，事權和支出責任劃分就變得更加困難。而且，一些政府本來應該更加關注的事權，如社會保障和教育，就可能得不到更充分的重視。

信息化衝擊央地財政關係的重構

信息化對政府組織的構成帶來直接的衝擊。信息化讓更高級別的政府直至中央政府有了更多更充分的決策信息，有可能促進中央決策效率的提高。按此，中央能直接做的事可以更多。

信息的集中以及大數據時代的來臨，並不意味著計劃經濟的回歸。上個世紀30年代在O.蘭格和哈耶克之間所進行的那場爭論，如今看來仍有意義。信息處理的困難決定了計劃經濟所能適應的環境是極其有限的。前人已有探索並取得豐富經驗的，後人可以通過計劃的方式跟進。但是，信息化社會中，面對茫茫信息，不確定性無所不在。通過模仿而取得快速發展的后發優勢所能作用的領域是極其有限的。信息改變社會，但是信息無法讓計劃經濟回潮。上世紀六七十年代計算機技術發展起來之後，蘭格曾經說過，爭論不用再進行下去了，給他一台計算機就夠了。言下之意，計算機可以幫助人類處理計劃決策的信息。可是，實踐的最終結果並不偏向蘭格。市場經濟取代了計劃經濟。而今，大數據時代的到來，人類處理信息的能力也大為增強。人工智慧技術的發展似乎又讓自負的人類看到了計劃代替市場的前景。但是，這仍然改變不了計劃的局限性。計劃所依託的信息本來就是分散的，且這些信息隨時都可能在發生變化。

因此，信息化必然導致政府組織機構的變化，會要求更高級別的政府直至中央政府的進一步擴大。相應地，地方政府可能需要縮小。具體怎麼做，這不是一個集權與分權的問題，而是如何做才能更有利於提供公共服務的問題。各級政府信息的收集與處理機制如何形成？

信息化讓中央和地方的分工模式發生改變。確實，中央可以獲取的關於地方的信息在增加，遠程成果決策的概率在提高。但是，距離擺在那裡。地方信息往中央集中的過程，往往經過一定程序的處理。這樣的信息能否全面反映地方的實際情況，本身就是存疑的。當然，中央決策需要的不是全部信息，而只是充分信息。但是，如何判斷信息的充分性呢？中央決策的有效性又該如何認定？可以想象的合理的選擇是，中央事權和支出責任在增加，但是無法完全取代地方。

全球化讓中央政府可能做更多的事

開放經濟條件下政府職能不同於封閉經濟。全球化更是對各國政府的責任提出了更多的要求。全球化改變了國家的行為。一個國家，特別是大國，不再可能只是耕耘自己的「一畝三分地」，而應自覺地在發揮本國政府職能的同時，與世界進行更為緊密的聯繫。這不僅僅是經濟上的聯繫，而且包括諸多共同事務。全球性公共產品的提供，離不開各國政府的共同努力。

全球化讓一國政府職能延伸到世界。這種職能多數情況下，需要各國中央政府來完成。全球化延長了分工的半徑，讓市場進一步擴大，本應是世界各國的共同利益之所在。但是，當今世界，與全球化趨勢并行的是逆全球化趨勢。各國出於不同的動機，選擇不同的戰略，在有利於自己的場合願意選擇全球化，而在不利於自己的時機下，選擇「經濟民族主義」或貿易保護主義。全球化與逆全球化的角力過程，必然需要財政力量的支持。所倡議的「一帶一路」，在很大程度上是與逆全球化進行競賽。國際財政事權的擴大，在資源一定條件下，勢必影響國內的事權配置，從而構成一國內部央地財政關係重建的外部約束條件。

政府職能轉變不到位，央地財政關係重構就缺乏良好的基礎。央地事權和支出責任的劃分與政府和市場、社會的邊界確定的同步進行，更是加大了央地財政關係重構的難度。但是，只要央地關係重構的目標明確，改革之路總是可以找到的。