深入了解農業領域PPP模式的運用

農業PPP投資是經濟發展階段轉變、農業向現代化轉型、農村生產要素關係變化的必然結果，也是市場利潤、政策紅利等共同導致的現象。在國家PPP新政的支持下，農業PPP投資將迎來新的機遇。本文通過對近期農業PPP相關政策文件的梳理，分析農業PPP模式的必要性和可行性，針對農業PPP模式目前存在的問題並提出相應的完善建議。

一農業PPP模式的政策支持

1、2016年12月，發改委聯合農業部印發的PPP指導性文件《關於推進農業領域政府和社會資本合作的指導意見》提到：1、重點支持社會資本開展高標準農田、種子工程、現代漁港、農產品質量安全檢測及追溯體系、動植物保護等農業基礎設施建設和公共服務；2、引導社會資本參與農業廢棄物資源化利用、農業面源污染治理、規模化大型沼氣、農業資源環境保護與可持續發展等項目。

2、2016年12月，國務院發布的《關於深入推進農業供給側結構性改革 加快培育農業農村發展新動能的若干意見》明確：1、鼓勵農村集體經濟組織創辦鄉村旅遊合作社，或與社會資本聯辦鄉村旅遊企業；2、推行政府購買服務，支持各類社會力量廣泛參與農業科技推廣。

3、2017年2月，國務院印發《關於創新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見》明確：1、對農村道路等沒有收益的基礎設施，建設投入以政府為主，鼓勵社會資本和農民參與；2、對農村供水、污水垃圾處理等有一定收益的基礎設施，建設投入以政府和社會資本為主，積極引導農民投入；3、對農村供電、電信等以經營性為主的基礎設施，建設投入以企業為主，政府對貧困地區和重點區域給予補助。

4、2017年2月，一年一度的中央一號文件正式發布，2017年一號文件也是新世紀以來指導「三農」工作的第14份中央一號文件。這份文件題為《中共中央、國務院關於深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》，第28條「改革財政支農投入機制」多次提到PPP模式，具體表述為：創新財政資金使用方式，推廣政府和社會資本合作，實行以獎代補和貼息，支持建立擔保機制，鼓勵地方建立風險補償基金，撬動金融和社會資本更多投向農業農村；拓寬農業農村基礎設施投融資渠道，支持社會資本以特許經營、參股控股等方式參與農林水利、農墾等項目建設運營。鼓勵地方政府和社會資本設立各類農業農村發展投資基金。

5、2017年3月，農業部、財政部印發《關於開展國家現代農業產業園創建工作的通知》，提出要加大政策支持。各地方應加大對創建國家現代農業產業園的支持力度。統籌現有渠道資金，按照「渠道不亂、用途不變」的原則向園區適當傾斜，形成集聚效應。發揮財政資金的引領作用，通過PPP、政府購買服務、貸款貼息等方式，撬動更多金融和社會資本投入園區建設。鼓勵地方創新產業園管理體制和產業園投資、建設、運營方式。

PPP項目全過程運營風險管控

政府和社會資本合作模式（PPP模式）是新一屆政府為提升公共服務的供給質量和效率，發揮市場機製作用打造經濟新增長點的重要改革舉措。為此，兩部委相繼出台多個重要PPP政策法規文件。以推動PPP模式，加快公共服務領域與基礎設施建設。截止2016年12月底，財政部三批示範項目總計1410個，總投資額約3.14萬億元。目前PPP正急駛入快車道，備受社會各界高度關注， 2017年如何使PPP項目規範化落地，是本課題要解決的核心問題。

【政策解讀】邀請相關領導、專家講解PPP政策導向、理論及常識性知識，澄清概念，準確把握國家推進PPP模式的應有之義，幫助學員樹立對PPP模式正確的認知。

【案例分析】通過對智慧城市、海綿城市、綜合管廊試點項目、軌道交通、污水處理、道路、園區開發、醫院、學校、監獄等不同行業PPP項目典型案例分析，使學員掌握PPP全過程實務操作要點及難點的應對策略。

清華大學建設管理系教授/博導暨清華大學國際工程項目管理研究院副院長和清華大學恆隆房地產研究中心政企合作(PPP)研究室主任王守清「PPP項目全過程運營風險管控」，本期會議將於2017年5月18日開始，諮詢聯繫李老師tel：15652426725/q3337402973

五農業PPP模式的建議

（一）著力完善農業PPP的政策制度框架

一是要明晰農業項目參與各方的法律關係。嚴格按照法律和合同規定辦事，圍繞產權人和受益人落實項目「法人」，明確投資者、經營者、受益者三者關係，重點抓好經營性資產量化、資源性資產確權、公共服務性資產管護等工作，促使項目投資落到實處，建設質量有監督，資金使用有效益。二是要研究制定推行農業PPP項目的指導意見。建議根據PPP整體制度框架和法律規定要求，在總結借鑒其他行業經驗的基礎上，研究制定農業PPP項目指導意見，明確投資領域、准入條件、發起方式、項目申報流程、融資結構、運營管理、利益保障機制、投資回報實現途徑等，用清晰的制度框架引導各方預期，調動社會資本參與投資的積極性。特別要針對農業特點，對社會敏感度高、政策性強的產權登記、資金監管、收益分配等提出妥善解決辦法。指導意見的研究制定要注意聽取行業專家和中介機構意見，確保指導意見的規範性和實用性。三是要完善公共財政投入政策，加強對企業、農民的引導和支持。農業PPP項目可以試行「自下而上」項目申報機制，改革原有的計劃性政府投資管理模式。一方面，將各類農業投資規劃向社會發布，鼓勵社會資本依據規劃發起設立農業PPP項目，可以平等申請財政支農資金，並予以適當傾斜；另一方面，由政府組織實施的農業投資項目，條件具備的鼓勵採用PPP模式，吸引社會資本參與投資，政府部門重點監管好資金用途和資金績效。對於地方運用PPP模式置換或節約的財政資金，允許自行統籌安排。

（二）建議農業綜合開發積極開展農業PPP項目試點

農業綜合開發探索實施農業PPP項目，既有現實的迫切需要，也具備一定的有利條件，具有較大的發展潛力。一是以項目投融資模式改革帶動公共產品供給方式改革。根據公共產品供給方式改革方向和財政工作新要求，逐步將農業綜合開發以往採用的政策性資金籌措方案，轉向以項目為主體的財政資金和社會資本聯合融資方案，以資金供給方式改革為切入點推動提高農業綜合開發績效，更加註重製定規劃計劃、創設扶持政策、制定建設標準、引導正向預期、加強監督檢查。二是發揮機構優勢，搭建政策體系。農業綜合開發機構作為財政部門內設機構，要發揮資金項目統一管理優勢，做好涵蓋農業PPP項目全生命周期的政策設計，特別要在融資方案審查、物有所值評價、績效指標設計等農業PPP項目關鍵環節精準發力，破解難題，形成可借鑒、可推廣的政策經驗。三是積極試點農業PPP項目可行模式。農業PPP項目的具體模式靈活多樣，可行的模式和存在的困難都需在實踐中完善解決，在此基礎上抓好政策評估和案例研究。農業綜合開發可選擇條件具備的地方開展農業PPP示範性項目試點，對於已納入項目庫的新建農業PPP項目優先安排資金予以扶持，適當提高投資和補助標準，可考慮單獨安排資金指標；對於存量項目採取PPP模式改造的，可以優先安排新建配套項目、適當提高補助標準、優先補助工程管護資金等方式予以支持，同時，對於吸引社會資本置換出的財政資金允許地方統籌安排。

（三）加強農業PPP模式的技術支撐力量建設

目前，全國範圍內的PPP項目都處於探索實施階段，按照財政部有關文件要求，完整的PPP項目包括「項目識別、項目準備、項目採購、項目執行、項目移交」五大階段和十九個步驟。一個規範的農業PPP項目實施方案，需要明確項目合作範圍及期限，運作方式，風險分配框架，交易結構，合同體系，監管架構，採購方式等，由於每個項目條件各異，因此屬於非標準化項目融資安排，為降低制度運行成本，亟需加強技術支撐力量建設。一是加強政策研究和儲備。PPP在不是一個新的概念，但2014年以來引入全新理念，用PPP模式改善公共產品的供給和管理。建議組織開展農業PPP項目課題研究和專題研討，更新理念認識，凝聚各方共識，梳理政策框架，分析制約因素，開展政策設計和評估，為推動農業PPP項目落地實施做好政策儲備。二是依託專業力量做好技術支撐文件研究編製。毋庸諱言，農業PPP項目實施方案的編製要比一般的農業投資項目更為複雜，技術要求更高，特別是資金籌措方案、財政補貼方式和標準測算、物有所值原則評估、風險分擔機制設計等，需要財政、財務、法律、農業等領域專家從不同角度進行評估論證。開展定性評估需要成功的規範性指引，開展定量評估還需要藉助一定的數量化模型工具。這些技術支撐文件應當作為公共產品，由政府組織專業力量研究編製，為各方科學論證項目可行性，規範編製項目實施方案提供技術支撐。三是引導中介機構開展農業PPP項目的探索性設計。現有PPP項目中介機構大多從工程設計、造價諮詢等跨行業從事PPP諮詢服務，對農業發展情況不熟悉；同時，農業項目專家對於PPP模式尚不熟悉，還難以承擔編製高質量項目實施方案的任務。起步階段，可要求中介機構對個別條件成熟的農業項目開展探索性項目設計，試編PPP模式實施方案，與一般農業項目實施方案進行對比研究，以期積累經驗、發現問題，培養具備PPP知識的專家隊伍。

（四）充分利用國際組織的智力資源和項目經驗，積極組織開展農業PPP項目試點

一是開展政策對話和知識合作，借鑒其他國家和國際組織發展農業PPP項目的有益經驗。英國從上世紀80年代開始嘗試PPP模式，在幾乎所有公共服務領域予以推廣；一些國際組織對農業PPP項目進行了廣泛研究，通過實施項目積累了不少經驗。建議充分利用其智力資源和項目經驗，有針對性地聯合開展農業PPP項目課題研究、專題研討、案例分享、實地考察等，總結經驗教訓，提供有益借鑒。二是利用國際組織優惠資金開展農業PPP項目試點。隨著綜合國力增長和發展水平提高，世界銀行、亞洲開發銀行、國際農發基金等國際組織對華項目合作將更加突出示範性和創新性，它們也有不少實施農業PPP項目的成功國際經驗。建議積極考慮利用國際組織資金開展農業PPP項目試點，並請國際組織提供必要的技術指導，開展項目設計和評估論證專題培訓，幫助編製項目實施方案的示範性文本，為農業領域推廣運用PPP模式積累經驗。