紐約、倫敦和巴黎，蘇州如何玩轉「城市更新」？

美國的城市更新的發展歷程

美國的城市更新始於20世紀五十年代的貧民窟清理。

當時採用的是所謂「消滅貧民窟」的辦法。由於當地居民大多無法支付改造后高檔住宅的租金，因此被迫外遷。這次城市更新即被雅各布斯稱為「只是把貧民窟從一處轉移到另一處，更糟糕的是它摧毀了已有的鄰里和社區關係」。

1962年肯尼迪政府頒布了「11063號行政命令」、1964年9月約翰遜繼任總統簽署《綜合住宅法》、1965年8月，約翰遜繼又簽署了《住房與城市發展法》、1968年又推出《住房和城市發展法》、《新社區法》。有了政府的持續推動，至20世紀60年代末，自大蕭條以來一直困擾美國的住房困境大大緩解，但大部分低收入階層的住房問題始終未能完全解決。

美國總統尼克松在1972年簽署「歲入分享」法案，標誌著聯邦政府不再統一指導和開展全國的城市更新項目。同年國會宣布停止城市更新。

20世紀70年代的美國城市更新運動基本結束，與此同時，聯邦政府鼓勵私人資本投資城市更新，提高了地方政府和私人開發商的參與度，大多數城市中心區恢復了昔日的活力。

紐約時代廣場城市更新典型案例

時代廣場在改造之初也遭遇了公共部門資金缺乏、項目難以實施的情況，但到了上世紀90年代，時代廣場最終在公共部門和私人部門的共同努力下得以建成。

政府注重吸引有質量的私人投資。例如，迪斯尼公司在時代廣場的轉型過程中發揮了重要的作用。迪斯尼在衰敗地區的出現，本身就對其他開發商而言傳遞出了城市政府將大力開發該區域的信號。政府還通過各種方式實現各方利益集團的協作。例如，政府官員承諾保留地塊中央的具有歷史意義的劇院，從而獲得歷史保護主義者、文化團體和藝術家的支持。與此同時，城市政府嘗試通過私人投資實現公共基礎設施的建設。例如，時代廣場改造項目成功地通過7500萬的政府投資帶動了25億元的私人投資，不僅開發了該地塊，進而還為周邊的捷運改建和街景改造提供了資金。

英國城市更新的主要歷程

二十世紀60年代城市重振時期，英國內政部成立了城市計劃來資助嚴重衰落的地區。但這項政策並不成功。

80年代，是城市再開發時期，形成了城市開發公司和企業區。 城市開發公司被授予了決策權和確定的年度資助，也不受地方當局規劃的限制，在其劃定區域內擁有獲得規劃許可的保證。同時，他們還有強制購買的權力，這樣他們可以允許按他們自己的意願來獲得、擁有、管理和處置土地。該公司還可以向私人開發商提供資助，直到1998年他們退出了歷史舞台。

90年代，是城市再生時期。English Partnerships (EP) 成立於1992年，負責土地獲得、開發衰落、利用不充分和空置地的新的城市更新機構。在城市開發公司基礎之上，繼續擔任公共、私人、志願和社區的行為者和協調者角色。

社區新政在是1990年代開始的，該政策大大提高了地方社區的參與。這時，城市更新政策的重新定義為包括住房、就業、交通、教育、環境管理、規劃、衛生和社區發展。

倫敦碼頭區城市更新的典型案例

倫敦碼頭區曾經是英國東印度公司的專用碼頭，十九世紀末就開始被廢棄，二十世紀70年代的石油危機和經濟轉型更是導致港口一片蕭條。

1981年7月，半官方的倫敦碼頭區開發公司成立。該公司被賦予了如下權力：英國財政部每年通過環境部提供財政支持；土地出讓增值部分返還；被授予獨家開發控制規劃權，以利於為尋找規劃許可和建議的投資者和開發商提供一站式服務（但規劃制定權仍保留在自治市內）；提高土地獲取權利，能夠通過專門的議會程序從公共部門快速獲取土地的能力，包括強制徵用；被授權組建企業區委員會全面負責中央政府批准的企業特區道格拉斯島的開發，等等。

倫敦碼頭區城市更新的主要做法：一是加強建設交通基礎設施。18多億英鎊投資總額的一半花在交通基礎設施上，包括29公里的碼頭區捷運線路，這是當時英國唯一的捷運系統。採購了116公里新建或改建公路。二是產業導入和就業。盡量保留原有產業，設立工業園區改善生產條件和吸引外地企業，發展第三產業。通過產業引導、教育培訓，提供就業崗位等形式大幅提高就業率，該區就業人數從1981年的27000人到1998年的85000人。三是推進住宅計劃。從1981年-1998年，住房存量從25000套增加到38000套。24000套家庭住宅受到資助，8000套現有住宅的修繕得到了資助。四是建立企業特區，也就是道格拉斯島企業特區。區內建成了世界級的金融中心-金絲雀碼頭。五是創造富有活力的社區。現在倫敦碼頭區已成為世界著名的商業區、金融區。

法國城市改造的歷程

巴黎城的第一次大變身，是在拿破崙三世時代。當時的巴黎改造計劃由奧斯曼男爵統領，這一計劃最主要的審美取向是以「大」為美。奧斯曼拆除了大量的舊建築，像切蛋糕似的開闢出一條條寬敞的大道。這種設計具有前瞻性，基本奠定了巴黎今天的城市格局。但是，奧斯曼的計劃也對巴黎古老的歷史建築和城市風貌造成了嚴重破壞。

到了20世紀60年代，巴黎開始了第二次改造。這次改造不再在老城區上「動刀子」，而是通過建設新城區，將工業、金融業等行業遷出中心區域，並通過修建配套工程、高等級公路、高速捷運等措施，將巴黎市與巴黎大區聯繫起來。大批遠離市中心的高層住宅拔地而起，被人們戲稱為「兔籠」；受到蓬皮杜總統「巴黎要適應小汽車」觀點的支配，環繞巴黎城的高速路也很快通車。

這些改造雖然解決了人們的居住難、出行難，但也產生一系列問題。巴黎郊區公共交通欠發達，而私家車進城則導致市中心擁堵嚴重；「兔籠」未考慮能耗問題；部分區域入住的多數是低收入者和移民，在貧富差距拉大的同時，居民與主流社會也產生隔閡。

法國政府2008年推出野心勃勃的「大巴黎計劃」，目的解決交通、生態環境和社會融合等城市病。大巴黎計劃的要點：一是打破各種邊界。打破城市中各種有形、無形的邊界。二是老建築「綠色」化。在老建築中引入節能環保的理念。許多城市項目中改造了老建築的供暖設施，將之併入城市集中供暖系統中，讓垃圾焚燒和節能降耗形成良性循環。三是傾聽更多民意，使城市更新滿足市民需求。「大巴黎改造計劃」旨在將讓巴黎迎來第三次大變身。

巴黎市塞納河區域城市更新的典型案例

1978年巴黎市編纂了《塞納河長期利用憲章》，憲章將堤岸工程明確定位為開放的休閑活動空間。1988年國家政府和巴黎市政府簽署了《歷史核心區塞納河堤整修協議》，聯合撥款7300萬法郎工程費用，並將市區河段橋樑管理權移交給市政府。

1989年巴黎在修訂《土地使用分區規劃》時，將河堤划入規劃範圍，將其劃分為三個區域，一是休閑步道區，二是娛樂商業區，三是工業和港口區。塞納河沿岸的城市更新很好地實現了既定的目的：一是保護了城市歷史景觀。聯合國教科文組織將巴黎市中心塞納河段列為人類文化遺產保護項目。二是鼓勵休閑親水活動。制定不同河段的施工規範，禁止堤岸停車，改善橋樑堤岸燈光設計，河岸工業遷往市郊，有計劃地加強綠化、文物保護、治安管理和維修清潔工作。三是加強河道運輸功能。河面上的交通基本上滿足了500萬觀光客的需求。規劃在塞納河上下游各設立一個大型停車場，觀光巴士可以在那停靠，而遊客則可以利用遊船到達市區各大景點。

國外城市更新值得借鑒的主要經驗

西方國家在城市更新初期都走過了一些彎路，造成了一定的社會問題。在城市更新後期，他們逐漸修正了先前的做法，取得了不少值得我們借鑒的經驗，這些經驗可以使我們減少彎路。

1、政府、開發商、民眾共贏的開發模式

單一的政府投入為主的城市更新和舊城改造，一方面容易忽視市場的作用，另一方面容易忽視民眾的需求，而政府的大規模投入則會加大財政的負擔，投入極大而效果極小。

城市更新的後期政府更加重視民眾的訴求和意見，這樣既能提高城市更新的實效性，又有利於提高工程的進度節省時間成本。而精於「算計」專業性強的開發商的加入，對於提升城市更新的質量和減少浪費很有幫助。

政府對於開發商的態度，一方面是提供優惠的條件吸引其加入，另一方面結合民意和法規對其進行引導和規範。

2、適應未來生活和發展多種目標的政策體系

城市更新是一項複雜的系統工程，需要建立在多目標的綜合體系，包括城市未來的能源結構、交通體系、產業結構、居民結構、居民就業、生活配套、文化生活、城市歷史文脈的延續和文化特色的保存和形成等等，注重經濟、社會和環境等綜合效益的提高。

3、完備的規劃體系與留有餘地的規劃空間

必須承認未來科技、產業、文化、市場的發展未必盡如政府所料，根據現有的認識去詳盡地制定未來五年十年的發展規劃而且奉為圭臬是要冒很大風險的。

西方國家後期的城市更新能夠考慮到規劃地區的實際需要和業主開發商的利益，或作出相應的變更或給城市更新留下更多的操作空間。當然這樣的變更需要相應法規的授權和支持。

4、城市更新要與當地的經濟和社會發展水平適應

城市更新，要處於社會可接受的範圍之內，走一條經濟上可持續、效果上可接受的的城市更新之路。

同時，城市的更新改造必須與城市社會經濟結構的調整相結合，通過更新計劃為新興產業的發展提供了城市空間，使一些以傳統產業為主的城市重煥了生機。這樣才能既復興城市中心區，又促進社會、經濟的整體發展。

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