農戶眼中的精準扶貧政策及改進路徑思考 | 調研報告

文 | 曹軍會 （西北農林科技大學團委書記、博士）

一、相關背景

精準扶貧工作開展以來，在減貧、脫貧工作方面取得矚目成就。2013年至2016年4年間，每年農村貧困人口減少都超過1000萬人，累計脫貧5564萬人；貧困發生率從2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%，下降5.7個百分點。同時，也意味著易脫貧群體已經基本脫貧，剩下的多為脫貧難、返貧易、常規脫貧手段難以奏效的深度貧困群體。實現2020年全面脫貧摘帽時間緊、任務重、難度大，尤其現階段的脫貧工作面臨著諸多新的挑戰：一是在新常態的背景下，經濟增速放緩，去產能等供給側結構性調整政策的加強，對以資源性傳統產業和勞動密集型產業為支柱的部分縣域經濟造成一定衝擊，部分脫貧人口可能面臨著返貧壓力；二是隨著農業供給側改革深入推進，農業支持政策正從增產導向到競爭力導向轉型，農業生產面臨結構性調整。農業伴隨著轉型陣痛，將面臨更多的市場風險，未脫貧群體的脫貧難度加大；三是農業生產成本仍處在上升通道，人力成本和土地成本快速上漲，玉米、小麥、水稻等大宗農產品面臨成本「地板」和價格「天花板」的雙重擠壓，國內外糧食價格倒掛常態化，傳統的農業生產經營增收乏力。

在此背景下，從農戶的角度對當前的精準扶貧政策落實情況、減貧效果等方面進行評價，找出精準扶貧方略改進路徑，從而讓「自上而下」的精準扶貧政策在「自下而上」中找准落腳點，對於破解精準扶貧方略實施難題有著重要的現實意義。

為了培養我校學生關注政策、貼近民生的學習態度，拓寬大學生的研究視野，促進農林相關專業學生服務社會，西北農林科技大學團委在2016年開展精準扶貧入戶調研專項社會實踐活動中，組織大學生調研員，先後深入全國27省800個村，針對精準扶貧政策認知情況、精準扶貧政策落實情況、精準扶貧政策參與情況、精準扶貧政策效果評價及政策訴求等內容六個部分進行問卷調研。共發放問卷6000份，回收5238份，有效問卷5117份。以下分析數據皆來自此次調研。

二、農戶視角的精準扶貧政策實施效果

（一）精準扶貧政策宣傳力度不夠，仍需普及到戶

在政策認知方面，精準扶貧政策實施的地區一般位於資源貧乏、交通不暢、基礎設施不完善區域，因此受現實條件的限制，政策認知程度較低。調研數據顯示，在調研區域內，對精準扶貧政策比較關注或非常關注的農戶有1923人，所佔比重為37.57%，對精準扶貧政策不太了解或基本不了解的農戶有2875人，佔比為56.19%。

對於農戶的政策認知渠道，25.74%的受訪農戶的政策信息獲取途徑是村民會議、村委會公示或通知，20.26%的受訪農戶主要通過電視新聞，18.71%的受訪農戶通過手機上網獲取。這表明村民委員會作為基層自治組織，在政策的宣傳和執行上，依然發揮著主要作用。同時，農戶政策獲取渠道表現出多元化的特徵，電視、手機、網路等現代手段正日益取代報紙和村民間的相互傳達等傳統信息獲取方式，成為農戶了解政策的重要途徑。

（二）精準扶貧政策重視程度較高，落實問題突出

精準扶貧作為國家的一項重大方略，從中央到地方都高度重視，明確省市縣鄉村五級責任制。截至調研時，61.68%的受訪農戶所在村有上級委派「第一書記」，57.38%的受訪農戶所在村有駐村幫扶工作隊，這說明地方層面對於精準扶貧政策落實重視程度較高，也取得了明顯的進展。如70.43%的受訪農戶認為扶貧項目針對了當地的實際狀況，62.78%的受訪農戶表示當地政府及相關部門對扶貧資金、物資、項目等相關扶貧信息進行了公示。

同時，調研也發現精準扶貧政策落實中存在一些突出問題：一是扶貧資源漏掉、錯置問題突出。57.17%的受訪農戶表示扶貧項目存在漏掉一些貧困家庭或是錯置給非貧困家庭的情況，大家認為造成這種情況的主要原因在於部分非貧困家庭通過各種非正當關係獲得扶貧資源，一些貧困家庭不知道具體扶貧項目，還有一些扶貧項目設置門檻較高，農戶無力參與的情況；二是政策宣傳力度不夠，信息不對稱造成一些貧困戶知情度低；三是戶均扶貧資金少，扶貧資金分散且待有效整合，不能真正實現脫貧；四是政策監督不到位，扶貧資金被截留、抵扣或挪用；五是扶貧項目少、參與程序複雜，農戶參與有困難，並且扶貧人才不足，造成扶貧資源浪費。

（三）農戶致貧原因多樣，政策參與程度低

致貧原因方面，從全部樣本數據來看，致貧原因的按照排序來看，缺少脫貧項目和因學致貧為農戶選擇的第一、第二原因，遠高於其他選項。其他致貧原因按照排序依次為：基礎設施落後、生產條件差，因婚致貧，因病致貧，生態條件差，缺乏勞動力，贍養老人負擔重，意外致貧（自然災害或突發事件）。在東、中、西部進行區域間對比可以發現，一是在三個區域內，缺少脫貧項目和因學致貧都是最主要的致貧原因，對於貧困地區農戶，即便免除了基礎教育費用，子女教育依然是其家庭較大開支；二是因婚致貧在東部及中部地區表現更為突出，這與近年來尤其貧困地區男女比例失調以及中東部人口流動增加導致婚嫁彩禮等費用高昂有重要關係；三是基礎設施不完善、生產生活條件差在西部及中部表現突出，並呈現從東部到西部依次遞增，這與其區域的自然生態條件以及經濟發展水平密切相關，也說明貧困地區的生產發展基礎薄弱；四是因病致貧在所有三個區域中皆為重要致貧原因，雖然當前農村醫保全面覆蓋，但是大病支出對於貧困區域農戶依然負擔較重。

（四）精準扶貧政策效果初現，扶貧方式尚待改進

小康不小康，關鍵看老鄉。總體看來，農戶對精準扶貧政策正面評價較高，仍存在政策落實問題，幫扶措施及精準度仍待提高。調研數據顯示，僅有14.51%的農戶對政策總體評價為比較差或非常差，40.8%的農戶對精準扶貧政策比較滿意或非常滿意，有2183個農戶認為當地的生產生活條件和社會事業顯著改善，占受訪農戶的42.61%，1456個農戶表示農村貧困人口大幅減少，少數農戶表示當地的生態環境建設有著明顯的效果。這些扶貧效果的顯現，與精準扶貧政策的推進力度及中央「綠水青山就是金山銀山」的發展理念有著重要關係。

對於精準扶貧政策實施效果評價中，仍有44.69%的受訪農戶認為一般，這與產業扶貧、教育扶貧等手段實施時間較短，成效尚未充分顯現有關。同時地方政府對政策的重視程度、惠農政策落實情況也影響到農戶的評價。在政策的具體執行中，部分地區仍存在著對於基層扶貧重視度不夠，宣傳力度不足的情況。受訪農戶中有23.71%表示當地政府對精準扶貧重視程度比較差或者非常差，惠農政策的基層落實情況評價相對較好，41.19%的受訪農戶認為落實情況非常好或比較好，但仍有45%的受訪農戶認為扶貧政策的基層落實情況一般。從精準扶貧政策對家庭幫助情況來看，29.58%的受訪農戶認為幫助效果較好或者非常好，但是仍存在43.43%的受訪農戶認為幫助效果一般。在問及當前家庭最迫切需要的是什麼時，30.27%的受訪農戶認為自己家庭當前最迫切需要提供資金扶持，表明「造血」仍需「輸血」，農民脫貧仍需大量資金支持；22.71%的農戶表示需要就業機會，貧困地區勞動力因受教育水平較低，專業技能不足，在轉移就業中存在諸多困難；21.13%的農戶表示需要技術幫扶，同時16.06%的農戶仍存在生活困難，迫切需要社會保障的完善。此外，在農戶評價的數據統計中發現，建檔立卡戶的整體評價高於農戶整體評價水平，尤其在對於家庭幫助狀況一項中，43.24%的建檔立卡戶都表示對家庭有很大幫助或較大幫助，僅有14.98%的建檔立卡戶表示幫助較小或非常小。這表明精準扶貧政策對農戶的家庭狀況改善發揮作用明顯，尤其對於收入較低群體，這也表明繼續深入推進精準扶貧政策，加大扶貧力度、擴大政策受惠範圍現實意義重大。

（五）農戶脫貧意願強烈，公共服務難以滿足需求

政策訴求方面，在精準扶貧方略實施中，農戶對於「六個精準」的關注度存在差異。樣本數據表明，農戶最關心的是扶貧對象精準。基層在貧困戶識別和退出過程中有簡單化操作的問題，存在著僅用收入作為衡量標準、用村民投票方式決定是否享受低保等情況，方法簡單粗糙缺少針對性；其次為扶貧資金使用精準、扶貧項目精準。扶貧資金是「高壓線」，更是貧困戶的「救命錢」，精準使用扶貧資金，應避免傳統的「大水漫灌」和「撒胡椒面」的扶貧方式，提高資金使用效益，讓貧困戶充分享受政策紅利。而幫扶措施精準、脫貧成效精準、因村派人精準方面，仍需進一步改進，尤其幫扶措施精準對於當地農戶有著重要意義。對於農戶期望政策改進內容方面，值得關注的是，有54.0%的受訪農戶認為需要進一步加大扶貧力度、精準度更高，46.8%的受訪農戶認為需要更及時、更深入的政策宣傳，分別超過或接近一半受訪農戶。而加強扶貧資金審計和政策執行監督、改變扶貧方式提高自主脫貧能力、引進企業社會組織等多元扶貧主體、加強貧困狀況監測都超過了調研樣本量的四分之一，為有針對的改進政策重點提供直接參考。關於受訪家庭下一步的脫貧打算，最主要的方式仍是通過外出務工和在當地發展種養殖業，分別占受訪農戶的33.6%和26.6%，之後依次為學習致富技術、做小生意、申請低保、農家樂等，這也對精準扶貧政策提出方向性要求：對於有意向轉移就業的農戶為其提供技能培訓和就業機會；為有意願在當地發展種養殖業的農戶創造條件，為其提供種養殖業補貼或種苗禽畜，加快村組及入戶道路、農田改造等基礎設施建設；為有意願從事服務業的農戶提供金融資金支持，完善社會保障，推進教育扶貧。

三、精準扶貧工作改進路徑思考

（一）創新扶貧政策宣傳方式，提高政策普及程度

調研結果表明，加大政策宣傳力度，提高政策普及程度，對於提高農戶參與精準扶貧項目積極性和避免扶貧資源的錯置、漏置等問題有著重要意義。創新精準扶貧政策宣傳方式需要從以下兩方面著手推進：一方面把傳統政策宣傳方式與現代新媒體相結合。在貧困地區，受現實條件限制，傳統的村民委員會、電視媒體、親戚鄰居仍是最重要的政策獲取途徑，同時也應注意到，手機、網路等信息化渠道在農戶獲取信息方面的作用正日漸凸顯。把傳統政策宣傳方式與現代信息渠道相結合，通過基層組織、電視媒體等傳統途徑營造濃厚扶貧氛圍，同時通過簡訊、微信平台、互聯網等媒介及時發布新的扶貧政策和扶貧動態；另一方面要明確宣傳對象，做到政策宣傳精準。精準扶貧政策的最主要受眾為貧困群體，基層組織在政策宣傳時要主動摸底排查，一對一、面對面確保政策宣傳到戶，確保符合政策條件農戶的對相關扶貧項目及政策優惠的知情，有針對性地指導幫扶的貧困戶選擇合適的扶持政策進行創收脫貧。

（二）擴大基層扶貧資金使用自主權，促進資金精準落實

調研數據顯示，農戶角度精準扶貧政策落實存在的重要問題就是戶均扶貧資金少，不能實現真正脫貧及政策監督不到位，扶貧資金被截留、抵扣和挪用。精準扶貧政策施行如何整合資源、靶向精準，需要完善目標導向的扶貧激勵機制：一要整合資源、形成合力。創新扶貧資源使用方式，由多頭分散向統籌集中轉變，精準扶貧深入推進要整合各類資源，建立項目整合機制和部門協作機制把扶貧整村推進、以工代賑、財政獎補、危房改造、道路建設、交通安全、文化和教育、衛生等項目資金整合起來、統籌使用，有效擴大項目資金的使用效益，形成「多條渠道進水、一個龍頭出水」的工作合力，集中力量實現精準脫貧；二要擴大基層項目資金使用自主權。項目精準與否，基層最有發言權。貧困村村民更清楚他們受益最直接、最有效的項目，在具體扶貧項目的審批立項過程中，應賦予縣級部門更靈活的項目資金自主權、調配權，允許其根據貧困地區最為迫切的現實需求，因地制宜適度增加扶貧資金使用靈活性，同時給貧困地區村民選擇對貧困戶增收和生產生活條件改善作用顯著的扶貧項目，「自上而下」與「自下而上」相結合。在目標導向下，賦予地方脫貧資源使用自主權對地方因地制宜、「精準滴灌」有著重要的激勵作用，也能滿足不同區域、不同條件的扶貧需要。截至2016年12月底，雖然資金使用管理權和項目審批權到縣比例從2015年的75%提高到95%，但仍需拓展其它行業部門的資金管理權下放範圍；三是加大扶貧專項資金、項目監管力度。在擴大基層扶貧部門的資金使用與人事管理許可權的同時，建立資金項目常態化、多元化的監督檢查機制，強化省、市部門的監管，上級部門可通過督查、紀檢或第三方評估的方式來強化資金監管力度，進一步加大違紀違法行為懲處力度。同時完善扶貧資金和項目公示制度，接受人民群眾監督，讓資金項目在陽光下運行。

（三）以兜底扶貧為保障，能力扶貧重在提供發展機會

精準扶貧實際就是科學扶貧。在完善精準扶貧機制的過程中，要把兜底扶貧與能力扶貧相結合。其內涵在於：第一，兜底扶貧要依據不同致貧原因，有所扶有所不扶。一方面要有所扶：對於喪失勞動力、無力承擔家庭開支的貧困群體和「三留」中缺乏關愛照顧的群體，要應保盡保、應扶盡扶；對於因病致貧、返貧的農戶，要加大健康扶貧力度，讓農民「看得起病、看得好病、看得上病、少生病」；對於因災致貧返貧的農戶，及時納入救助範圍，保障其基本生活等。在醫保、新農合方面給予更多扶持。另一方面要有所不扶：扶貧不扶懶、扶貧不扶愚。在調研中，少數貧困農戶「等、靠、要」思想嚴重，傳統的「救濟式扶貧」難以奏效。對於這類貧困戶，要創新扶貧方式，實行參與式扶貧，倡導勤勞致富風尚。同時長期推行教育扶貧，扶貧扶志、扶貧扶智，讓貧困地區的適齡兒童接受良好教育，是扶貧開發的重要任務，也是阻斷貧困代際傳遞的重要途徑。第二，能力扶貧重在參與，提供發展機會。數據表明，農戶對於精準扶貧項目有著較高的參與意願。在推進精準扶貧工作過程中，要積極倡導參與式扶貧，通過參與培養發展項目、生產技術、資金管理、適應市場等能力，從而實現「授之以漁」。政府層面通過項目、資金、基礎設施建設等措施，為農戶提供發展機會，共享改革紅利。

（四）因地制宜，創新產業扶貧方式

產業扶貧要跳出「鐵杆莊稼」的傳統套路，樹立市場經濟思維、特色思維。一要發展綠色產業。貧困地區一般處在生態、自然資源富集區域，對於具有良好的生態資源和旅遊資源的區域，在完善基礎設施的基礎上，可以利用生態資源條件，依靠綠水青山資源，開發獨特生態產品，扶持碳匯、新能源、環保、生態旅遊、特色種養及加工、養老健康等綠色產業集群，把「綠水青山」打造成「金山銀山」，讓貧困區域農戶成為生態產品的供給者。二是推動股權經濟，要讓自然資產、國家投入等變成農民股權，讓農民的資產收益參與產業發展，從而「資源變股權、資金變股金、農民變股民」，增強貧困區域農村發展的內生動力，加快脫貧致富步伐；三是要推動貧困區域一二三產業融合發展。精準扶貧既要為貧困農戶「輸血」，短期內通過高強度的資金、項目支持，讓農戶得以脫貧。同時也要為農戶「造血」，通過三產融合促進傳統種養產業升級，把更多二三產業產值留在農村，從而通過產業發展形成益貧性增長機制，穩定農民收入。

（五）強化公共服務，為農戶脫貧創造條件

貧困區域一般處在交通不便、基礎設施落後區域，對於基礎設施改善有著較為迫切的願望。政府層面要為農戶脫貧創造條件：一是要繼續完善基礎設是建設。對於貧困地區的基礎設施建設，要錨向精準、靶向需求，根據農戶意願，加強村組及入戶道路建設、住房改造或重建、農田改造等建設力度；二要完善公共服務。為適宜生產地區農戶提供產前、產中、產後服務市場，通過金融支持撬動社會資本參與精準扶貧、精準脫貧，通過建設「互聯網+」信息化平台推動郵政扶貧等新型扶貧方式，根據需要可採取政府購買服務，打通精準扶貧「最後一公里」；三要加強扶貧人才隊伍建設。精準扶貧即為科學扶貧、高效扶貧，與傳統「救濟式扶貧」不同，需要專職專業的隊伍來開展工作。當前，各地方都有相應的專職扶貧工作隊伍，但是專職不等於專業，扶貧隊伍同樣面臨著「治理貧困」。從而相當部分資產被變現揮霍或者損失，扶貧資金難見收益。這要求扶貧隊伍建設要提升專業水平，通過結合高校、黨校、技能培訓機構等對扶貧隊伍進行培訓，著重扶貧實操方面的培訓，迅速提高現有扶貧隊伍的專業技能。同時，要加大對農村能人建設的引領和投入，通過政府支持，充分發揮農民專業合作社等農民合作經濟組織的作用，同時完善生產性社會化服務，為扶貧項目的實施和管理也提供服務支撐。此外，治理貧困要避免出現操之過急的「數字脫貧」、「假脫貧」現象，可在有條件地區建設精準扶貧試驗區、示範區等，創新扶貧方式，探索穩定脫貧長效機制，打破「扶貧—脫貧—返貧—再扶貧」的惡性循環，鞏固扶貧成果，推進扶貧體制機制改革。（作者投稿）