【深度專題】棚改進入攻堅期，將繼續利好房地產業

棚戶區改造作為重要的民生工程和發展工程，對於提高城市綜合承載能力、推進以人為核心的新型城鎮化具有重要作用。自2005年國家啟動棚戶區改造以來，全國各省市棚戶區改造工作順利推進，在保投資、拉消費、穩經濟等方面發揮了積極作用。今年5月24日，克強總理主持召開國務院常務會議確定，實施2018年到2020年3年棚改攻堅計劃，再改造各類棚戶區1500萬套。棚戶區改造既是彌補歷史欠賬的民生工程，也是推進新型城鎮化的重要途徑，還能促進房地產市場平穩健康發展。身負三重歷史意義，棚戶區改造的推進，再次成為各方關注的焦點。

棚戶區是指國有土地上集中連片建設的，簡易結構房屋較多、建築密度較大、房屋使用年限較長、使用功能不全、基礎設施簡陋的區域。

棚戶區形成的主要原因

中央將棚戶區分為五大類

棚戶區改造要因地制宜，採取拆除新建、改建（擴建、翻建）、綜合整治等多種方式。居民安置採取實物安置和貨幣補償相結合；安置住房採取原地重建和異地建設相結合，能就近安置的，儘可能就近安置。在改造中可配套建設一定數量的廉租住房、公共租賃住房等保障性住房，統籌用於符合條件的保障家庭。

1.起步探索（2005-2007）

2005年，遼寧省率先探索實施城市棚戶區改造，提出用兩到三年時間基本完成5萬平方米以上城市集中連片棚戶區改造任務。當年建設部印發《關於推進東北地區棚戶區改造工作的指導意見》（建住房[2005]178號），提出因地制宜，多種方式推進棚戶區改造，加大基礎設施配套力度。2007 年，《國務院關於解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發[2007]24號）提出加快集中成片棚戶區改造，對棚戶區改造、舊住宅區政治一律免收各種行政事業性收費和政府性基金。棚戶區改造進入起步和探索階段。

2.全面啟動（2008-2012）

2008 年，為應對國際金融危機，中央出台擴大內需十項措施，其中明確提出加快建設保障性安居工程，棚戶區改造全面啟動。2009 年，住建部印發《關於推進城市和國有工礦棚戶區改造工作的指導意見》（建保[2009]295號），提出棚戶區改造實行實物安置與貨幣補償相結合，加大稅費政策支持力度。2009 年年底，國務院在山西大同召開全國城市和國有工礦棚戶區改造工作會議。2010年，《關於中央投資支持國有工礦棚戶區改造有關問題的通知》（建保[2015]56號）出台。2012 年，《關於加快推進棚戶區（危舊房）改造的通知》（建保[2012]190號）將鐵路、鋼鐵、有色金屬、黃金等行業棚戶區納入棚改政策支持範圍。

3.加大力度（2013-2014）

2013年，十二屆全國人大一次會議決定，今後5 年再改造城市和國有工礦、林區、墾區的各類棚戶區1000 萬戶，棚改力度持續加大。同年7 月，國務院辦公廳印發《關於加快棚戶區改造工作的意見》（國發[2013]25號），提出擴大棚改範圍，將非集中連片棚戶區、城中村改造統一納入城市棚改範圍，加大政策支持力度。2014年，國務院辦公廳印發《關於進一步加強棚戶區改造工作的通知》（國辦發[2014]36號），要求重點安排資源枯竭型城市、獨立工礦區和三線企業集中地區棚戶區改造。

4.不斷深化（2015至今）

2015年《國務院關於進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》（國發[2015]37號），在總體要求中強調「以人為核心的新型城鎮化道路」的重要性，棚戶區改造開始兼具民生與發展的雙重意義。今年4月，克強總理在地方考察時表示，棚戶區改造既是彌補歷史欠賬的民生工程，也是推進新型城鎮化的重要途徑，還能促進房地產市場平穩健康發展，今年5月國務院常務會議確定未來三年再改造各類棚戶區1500萬套，兌現改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村的承諾，棚改意義不斷深化。

1、棚改工作穩步推進，2020年基本兌現改造1億人目標

根據住建部數據，2015年全國完成各類棚戶區改造601萬套；2016年完成各類棚戶區改造606萬套。今年預計棚戶區改造將完成600萬套，基本實現2015年國務院提出的「2015-2017年，改造包括城市危房、城中村在內的各類棚戶區住房1800萬套」的計劃。

今年5月克強總理主持召開國務院常務會議確定，實施2018年到2020年3年棚改攻堅計劃，再改造各類棚戶區1500萬套。根據發改委公布的數據，2012年末全國棚改存量戶數大約為4200萬套，那麼按照計劃，到2020年棚改工作將進入尾聲，基本兌現改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村的承諾。

全國棚改庫存消化進度情況

2、棚改貨幣化比例逐年提升，搭建保障房與商品房市場橋樑

近年來，棚改貨幣化安置的比例和規模明顯提升，構建起保障房與商品房市場的橋樑。2015年棚改貨幣化安置比例為29.9%，2016年快速升至48.5%。2017年5月，國務院常務會議聽取棚戶區改造工作彙報，強調將在商品住房庫存量大、市場房源充足的市縣，進一步提高貨幣化安置比例。2017年，多個省份上調貨幣化安置比例目標，其中8個省份的目標超出60%，個別省份（海南、河北和寧夏等）甚至超過70%。考慮到實際中往往超額完成，2017年預計將拉動全國貨幣化安置比例至60%，安置規模達360萬套。從2017年上半年實際完成情況來看，多個城市目標完成率超出一半，比如，西安市棚改任務完成率為77.5%，遠超一半，其中貨幣化安置比例70.5%，遠超2015的40%和2016年的51%。

3、貨幣化安置資金來源充足，支持貨幣化規模大幅擴張

央行自2014年4月創設抵押補充貸款（PSL）以來，主要是為開發性金融支持棚戶區改造提供長期穩定、成本較低的資金額度。央行向國開行等政策性銀行(2015年10月起，PSL發放對象擴大至農發行和進出口銀行)發放PSL，國開行等再向地方政府提供專項貸款以支付棚改居民相關貨幣化安置費用，待土地拍賣后以土地收入進行償還。2016年，全國棚戶區改造開工606萬套，完成投資1.48萬億元；其中，國開行棚改專項貸款9725億元(66%)，農發行棚改專項貸款約3000億元(20%)。從資金來源上看，PSL支持的政策性銀行專項貸款占棚改資金來源的86%，是棚改貨幣化最重要的資金支撐。考慮到棚改貨幣化安置主要集中在三線及以下城市，央行通過PSL對三線及以下城市實行了大量而快速的定向貨幣寬鬆。

近年來，國開行和農發行棚改專項貸款規模快速擴張，支持棚改貨幣化安置規模大幅增長。自2014年12月首次發放以來，通過PSL平均每月提供780億元貸款；截至今年6月，PSL期末餘額已超過2.4萬億元。伴隨著PSL發放規模的擴張，國開行棚改專項貸款由4086億元增長近一倍至2016年的9725億元；農發行棚改專項貸款由2015年的284億元大幅增長至2016年的3000億元。棚改專項貸款規模的快速擴張，對各地棚改貨幣化安置比例和規模的大幅提升起到了有力支撐。

PSL之外，中央補助資金為棚改貨幣化安置提供增量資金，2017年支持力度也有望加大。除政策性銀行專項貸款和中央補助資金之外，地方財政安排資金也對棚改貨幣化起到一定的支持作用，主要包括地方政府財政資金和各類融資資金。

2012-2016年國開行和農發行棚改專項貸款規模變化

資料來源：wind、易居研究院

棚戶區改造產業關聯度高，帶動力強，將起到保投資、拉消費、穩經濟的重要作用，也是帶動三四線商品住宅銷售，利好去庫存的有效手段。當前，加快推進棚戶區改造對經濟、房地產業及房企發展具有重要意義。

除帶動投資和消費外，棚改還將發揮穩經濟的作用，但對經濟增長的拉動空間較為有限。未來3-5年，經濟將呈現L型走勢。過去幾十年經濟依靠資本和勞動的投入來增加產出和產值這一數量型增長模式，但數量型增長模式存在極限，即經濟學中提到的資本邊際收益遞減的規律。從數據來看，上世紀90年代晚期，1元人民幣的投資可以帶來約0.4元到0.5元的新增GDP，但到2016年，1元投資能夠帶來的新增GDP僅0.07元。可見，儘管棚改將帶動數萬億投資，但對經濟增長影響有限。

除地產下游消費外，棚改貨幣化安置還有助於釋放三四線城市中高端消費需求，助力當地消費結構升級。近年來，三線及以下城市消費購買力逐漸提升，可從三四線城市以及中西部地區佔全國消費比重持續增長中得到驗證。消費佔比提升的同時，消費結構也在不斷升級，表現為三四線赴歐遊客快速增長、增速超出一線，三線海淘消費增速也遠超一二線城市等。考慮到選擇貨幣化安置模式的棚改居民並非全部購買商品房（部分地區約80%的棚改貨幣化安置居民購買商品房），棚改貨幣化帶來的財富效應有助於消費需求的進一步釋放，強化原有的消費升級邏輯。如2016年棚改任務完成較好的安徽、湖南、貴州和陝西等省份，消費增速均超出全國平均水平。

一二三線城市商品住宅成交增幅走勢

數據來源：易居研究院

東中西部地區商品房銷售面積累計同比走勢

數據來源：易居研究院

三四線房地產市場最核心的問題是缺乏需求，與之相對的，則是大量的棚戶區居民有住房需求但沒有購買能力，市場上，大量的商品房又在積壓，棚改貨幣化，就架起了商品房去庫存和基礎貨幣投放的橋樑。根據易居研究院數據，全國70個重點城市2014年底新建商品住宅庫存達到峰值，自2015年初開始庫存逐步下降，這其中棚改貨幣化起到了重要作用。2015年棚改貨幣化安置率近30%，2016年達到50%，棚改貨幣化安置面積分別為1.5億平方米和2.5億平方米，分別占當年商品住宅銷售面積的13.6%和18.2%。2017年，多省份上調貨幣化安置比例目標，或拉動全國安置比例至60%，棚改貨幣化安置或將消化全國商品房庫存面積3.1億平方米，佔全國商品房銷售面積的28%。

全國70個重點城市新建商品住宅庫存面積

數據來源：易居研究院

2018-2020年將再改造各類棚改區1500萬套，貨幣化比例預估為60%，按照2015-2016年貨幣化安置套均面積85平方米計算，預計棚改貨幣化安置將帶動商品住房銷售面積約7.7億平方米，平均每年為2.6億平方米。未來隨著全國房地產進入存量時代，商品住宅銷售面積將在2016年達到頂峰之後持續下降，假設年均為10億平方米，棚改貨幣化安置拉動的銷售面積占商品住宅銷售面積的比重約為26%，雖較2017年有所下滑，但拉動商品住宅銷售作用依舊顯著。

• 一是棚改為房企提供改善性需求支撐。根據《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》提出的「促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化」的「三個一億人」目標，到2020年，大約有1億生活在城鎮棚戶區和城中村的常住人口需要改善居住條件。根據住建部有關數據分析，預計未來全國城鎮每年將新增改善性需求3.15億平方米，需求規模巨大。城鎮棚戶區和城中村改造，將促使改善性需求持續增長，為房企發展提供有力的需求支撐。

• 二是棚改為房企提供曲線拿地新路徑。目前，土地競爭加劇、行業集中度提高。一二線城市市場需求旺盛，土地長期處於供不應求的狀態，在日趨激烈的土地市場競爭中，棚戶區改造將為房企獲取城市優質土地資源提供契機。儘管後期經營性土地的出讓需走公開招拍掛程序，但參與一級開發的企業，在後期拿地上有明顯優勢，參與棚戶區改造或將成為房企曲線獲取土地的一種途徑。此外，在棚戶區改造過程中，要提高城市規劃建設水平，加快綠色城市建設、加強市政公用設施建設、注重技術創新等，客觀上也將推動房企轉型發展。

• 三是棚改優惠政策力度空前。政府除鼓勵地方實行財政補貼、稅費減免、土地出讓收益返還、行政審批手續簡化外，還允許在改造項目里，配建一定比例的商業服務設施和商品住宅，支持讓渡部分政府收益，吸引開發企業參與棚戶區改造；此外，國開行專項支持棚改融資，能有效降低開發企業的資金成本，緩解企業資金壓力。

隨著棚戶區改造進入攻堅收尾階段，棚戶區改造難度進一步加大。在當前土地資源約束趨緊，開發商「拿地難」的情況下，房地產企業應積極探索有效措施抓住棚改機遇，以實現自身可持續發展。

自2005年以來全國棚戶區改造快速推進，並取得了積極成效，未來三年棚改將進入攻堅收尾階段。經過幾輪建設，各地商業開發空間較大、易改造的棚戶區多數已基本完成，剩下的主要是難啃的「硬骨頭」，尤其在中西部、林區和礦區，市場運作空間小，配套壓力大。另一方面，隨著城市中心區域土地緊張，棚改出現向城市外圍和邊緣擴展的趨勢，新建、改造老舊基礎配套設施的資金需求巨大，現有棚改相關政策也不足以解決部分棚戶區「只有骨頭沒有肉」的難題，資金平衡難度加大。

此外，受房地產市場變化及政府政策波動等的影響，原有盈利的棚改項目也極有可能轉為虧損，如青島東興村城中村改造項目由於青島土地政策的變化，土地出讓金要加扣10%的捷運基金，導致項目成本大幅增加，最後利群集團不得不選擇退出。在棚改攻堅階段，棚戶區改造項目在全生命周期中還不得不面臨增值收益風險、征地拆遷風險、規劃控制風險和土地出讓風險加大等一系列不利因素的影響。

2、土地資源稀缺性凸顯，一二級聯動難度加大

隨著城市土地資源的日漸稀缺，通過招拍掛市場拿地的競爭愈來愈激烈，成本不斷提高。在此條件下，一二級聯動「曲線拿地」，不失為開發企業低價獲取土地的一種商業謀略。一二級聯動過去一段時間已經成為房企參與棚改的最大驅動力。房企在一線城市可輻射的、未開發郊縣，先通過土地平整、基礎設施建設等，獲得兩部分收益，一部分來源於政府結算費用，另一部分來源於土地出讓后和政府約定比例的土地增值收益，而這部分結算收入成為公司獲得土地開發的重要資金來源；同時藉助參與土地一級開發的優勢，在土地規劃、出讓的進程、限定競拍條件以及通過對競拍土地溢價收益分成等，形成在二級市場土地競拍優勢，一方面可以低價拿經營性用地，另一方面形成競爭壁壘。

但未來隨著土地的稀缺性從一二線城市逐漸蔓延到三四線城市，一二級開發聯動難度將加大。土地資源稀缺，實行嚴格的耕地保護制度，各城市的年度新增建設用地指標往往供不應求。全年指標半年用完的情況屢見不鮮，故項目土地能否按計劃掛牌出讓，不僅取決於城市本級政府在各項目間的利益權衡，還取決於上級政府機關批准的城市新增用地指標配額。

3、一級開發涉及政府部門多，與本地國企競爭壓力大

國務院《關於進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》（國發〔2015〕37號）中提出鼓勵多種所有制企業作為實施主體承接棚改任務。從各省市的做法來看，儘管各省市均在政策文件中提出要鼓勵多種所有制企業參與，但部分省市也提出要鼓勵支持國有企業或本地企業參與。如雲南省明確提出將省城鄉建設投資公司、省城市建設投資集團有限公司和西南交通建設集團股份有限公司作為棚戶區改造省級建設主體，阻斷了民營企業進入的通道；廣西支持各級政府出資成立的國有獨資及控股企業、中央企業及其所屬企業、非國有上市企業參與；湖北鼓勵省長江投資集團公司和省屬大型國有企業及央企與地方企業共同作為實施主體；山西省擇優選擇具備承接主體資質和條件的省級企業；甘肅省則提出支持有實力的國有企業參與。可見，民營企業要進入上述省份參與棚戶區改造將面臨與國有企業和當地企業的激烈競爭。

根據對全國各省份棚改政策的梳理，各省份棚改政策均以國家政策為導向，棚改政策大同小異。但部分省市在棚改承接主體選擇、土地供應方式等方面市場化程度較高，政策支持力度也更大，如北京市提出棚改供地「一次性招標」，上海城中村改造地塊可採取定向掛牌方式出讓等，都為房企參與棚改提供了有利條件。此外，全國各省份由於經濟發展水平，以往棚改推進力度等的不同，未來三年棚改空間也存在較大差異，如遼寧、雲南、內蒙古等未來三年棚改空間較大，而江西、海南、陝西等未來三年的棚改空間已十分有限。房地產企業在選擇進入城市前，應對全國各省份的棚改政策、棚改空間以及當地房地產市場等進行深入研究。在全面、系統梳理各省份選擇棚改承接主體的條件、承接棚改任務的流程、棚改的各項支持政策以及棚改發展空間等情況后，再結合房企自身特點擇機進入棚改潛力較大的省市。

2、提升房企綜合實力探索創新轉型發展

隨著棚戶區改造逐漸向城市外圍和邊緣擴張，棚改與交通道路等基礎設施建設、城市新功能配套等的聯繫將更加緊密，對開發商的綜合能力也提出了更高要求。未來開發商參與棚戶區改造可重點關注以下三個方面：

• 一是向城市配套服務商轉型（萬科）：對民營房企來說，目前在一些城市拿地難度越來越大，通過棚改來獲取土地，不僅要求住宅開發能力，更要求對城市區域進行綜合配套的開發，包括商業、產業、社區服務、基礎設施建設、環境整治等，開發商需不斷提升城市運營意識。

• 二是向文旅、產業地產商轉型（特色小鎮）：對於林區、礦區、資源枯竭城市、邊遠地區的棚戶區改造，市場化操作難度大，這些區域的改造可能會更多地採取政府主導的方式來運作，採取對居民異地安置和將當地改造為新的產業園區、發展文旅產業的方式，在這些區域，產業地產、文旅地產的專業開發商就會有更多的機會。

• 三是關注保障性安居工程：此前房企進入保障房領域的積極性不高，除利潤低外，政府回購有時無法保障也是一個重要原因。而隨著房地產開發利潤率的逐年下降，保障房對於房企來說可以成為一個穩定的業務來源，也是一項不錯的業務選擇。

3、積極採取有效措施全面防範各類風險

棚戶區改造項目在全生命周期中會受到許多風險因素的消極影響，若不加以控制，會使改造項目延緩、費用超支，甚至導致項目失敗。房地產開發企業應清醒認識到參與棚改可能面臨的各項風險，加強風險防範體系建設，在綜合評估各項風險基礎上，做好識別和化解方案。在資金平衡方面，重點關注項目實施需花費的資金以及資金來源，在項目實施初期，聘請專業工程諮詢單位對項目成本進行測算，並對項目的資金平衡情況進行分析，明確項目實施成本與自身財力的匹配情況，及時掌握該項目的資金缺口情況並進行融資策劃。積極爭取政府各項資金支持，並探索發行企業債券等方式拓寬企業融資渠道。加強與當地政府溝通以爭取增加經營性用地規劃指標的方式，提高土地開發價值，以實現棚戶區改造整體開發收支平衡。作為重要的民生工程和發展工程，棚改的推動與宏觀經濟政策密切相關，房企參與棚改需密切關注棚改後續政策動向，積極防範政策變動風險。此外，也應積極防範增值收益風險、征地拆遷風險、規劃控制風險和土地出讓風險等各類風險。

作者：崔霽易居研究院綜合研究中心 總經理

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