九寨溝地震救援，這次有哪些不一樣？

8月8日21時19分，四川省阿壩州九寨溝縣發生7.0級地震，這也是從2008年至今近十年來四川第三次大級別的地震。這次九寨溝地震救援整體上呈現了快速、高效、有序等特徵，人員傷亡也是最輕的。這次救災背後有哪些機制促進了救援的良好效果?每次地震之後都有公眾質疑一些社會組織救災善款使用太慢等，通過四川這麼多年的災后重建，又有哪些公眾需要去了解的常識?帶著這些問題，南都評論記者(以下簡稱「南都」)專訪了北京師範大學風險治理創新研究中心聯席主任張強，張強兼任聯合國開發計劃署與風險治理創新項目實驗室主任、國際應急管理學會國家委員會副主席，慈善聯合會救災委員會常務副主任等社會職務，在防災減災和應急管理上，有著豐富的經驗和研究。

從地震救災變化看國家治理中的社會力量參與

南都評論記者 張天潘

九寨溝救災和傳統救災不一樣

南都：這次九寨溝地震，從救援的角度，與以前的地震比有哪些不一樣的地方?困難在哪裡?

張強：這次地震救災有些特點是很顯著的。救災環境和對象不一樣，過去地震受災的人群以災區所在行政區居民為主，人口的特性是相對固定的。而這次因為是一個旅遊景區，救災面對的人群主體首先是大規模的遊客，這就帶來了挑戰。

與此同時，災害的種類雖然一樣是地震，可是因為每一個地方的地情、經情、人情等情況都有很大差別，這也會帶來比較大的挑戰。九寨溝景區不僅是一個風景區，還有一個單獨管理的行政機制，其管理局是一個縣處級的事業單位。本次地震災區涉及景區和非景區，涉及的災害管理主體是多元的。因此，這一次救災指揮部第一時段的響應重點和以前有所不同，要實事求是、因地制宜。首先要疏散大量遊客。當然這讓當地民眾受到了很大挑戰，因為在疏散的時候，交通道路是有限的，只出不進，也就意味著物資等外界救援力量的進入會受到影響。但值得點贊的是當地民眾非常積極地參與救災，這次參與現場服務的兩千多位志願者，統計信息顯示90%以上是本縣人，這是近年來志願參與救災發展中非常重要的一個轉變。

「政社」「社社」間建立共識和信任

南都：這次九寨溝地震救援，就公眾的感知來說，還是比較有效和有序的。您也正在成都參加這方面的總結。您認為，從汶川地震到雅安地震，再到九寨溝地震，最明顯的變化是什麼?

張強：總體上，經過汶川之後的9年建設，政府的應對包括社會各方面參與的機制越來越完善。雖然尚未盡善盡美，但還是可以看到很多明顯的進步。如本次應急救援的專業性、精準化，社會力量參與的機制化、規範性，都較過去有了明顯提升。

當然這次大家看到這些進步的同時，也發現還是有一些問題，比如協同效率、公眾溝通等問題。政府各部門也好、社會組織也好，其實大家對災害應對涉及到的社會發展問題，還需要經常加強理念層面的溝通、知識層面的共建、工具層面的普及。

其中社會組織以及企業等社會力量參與，是國家治理體系完善的一個很重要的方面，也是一個怎麼樣去打破傳統政企社邊界的過程。打破邊界不僅僅是一個簡單的體制改變，一定要解決很多職能性的、建立在細節基礎之上的管理流程、行為規範，才能夠實現良好的社會治理轉型。

南都：在這次九寨溝地震中，您覺得之前幾家大基金會結合建立的基金會協調會發揮的作用大不大?是不是整個協調方面的機制已經比較成熟了?

張強：值得肯定的是，這一類的社會組織平台，以及四川建立起的聯動黨政支持社會力量的群團組織社會服務中心，都發揮了很大作用。據四川省「8·8」社會組織和志願者協調中心的初步統計，這次在中心登記報備參與前線服務的總計有2288名志願者，共有219家社會組織、志願服務團隊或企業在中心網路平台登記備勤，共有114家到九寨溝「8.8」社會組織和志願者服務協力中心工作站登記報備並參與現場服務。這些組織之所以能夠有效協同，來源於從汶川開始的對社會組織、志願者以及企業參與的認知、理解，來源於2013年雅安地震開始的體制建設。其中既有政社合作層面群團社會服務中心體制的創新，也有基金會救災協調會等「社社」(社會組織與社會組織)合作的深化。這些「社社」的合作平台，還包括中慈聯的救災委員會和災害防禦協會地震應急救援專業委員會，以及壹基金的聯合減災、扶貧基金會的緊急人道救援等網路，這些平台網路也發揮了很重要的作用。因為大家協調不同方面的力量，彼此都有參與、發力，再透過四川省群團組織社會服務中心和民政部門，一起與指揮部大體系進行對接，實現了資源的整合。

當然，在對接過程中，不光是專業能力和知識標準的對接，還有一種對接特別需要強化的，就是信任，這是最為重要的協同基礎。通過這些年的戰鬥，大家互相信任，協同作戰，在「社社」之間和「政社」之間，形成了可以背靠背、相互依託的共識，這樣才有可能把組織體系建立起來，從而實現從現場到後方的有序、有效協同，包括信息的實時共享、資源的統籌調配、隊伍的組合運作等等。

另外，不僅要看社會組織如何快速進入，還要看到它如何有序退出。目前大部分隊伍已經按照指揮部要求撤出災區了。我們希望可以形成這樣的狀態：有事發生，大家要群而備之，根據災區的需求召之即來，來之能戰，戰之能勝，用之即去。因為災害管理有不同的階段，這種動態的工作流程和管理機制還是很重要的。

應對災害要有「備而無用」狀態

南都：公眾對地震救災往往只了解到救災這個層面，完全不知道救災背後的安置、災后重建這些，所以還有一些質疑，說為什麼救災款用得這麼慢，一年才花了這麼一點出去?如何讓公眾能夠更好地理解災后安置、重建是一個長遠的、科學的複雜問題?

張強：其實不僅是災后重建，就是應急救援也是很複雜的。地震之後的72小時內，全國人民都積極響應，踴躍捐款捐物，比如飲用水、食品、帳篷等。那就有一個問題，到底捐多少合適呢?這個供需匹配的問題並不簡單，大家可以想象一下這中間存在的影響因素。首先，災民是動態變化的，數目隨著現場疏散工作的有效開展而不斷減少，第一天就疏散了幾萬人出來，所以需求會存在峰值變化;其次，這一供需隨著不同時點、被滿足程度也是在動態變化的。經常的情況是，這邊剛發布一個需求，四面八方物資都不約而同地來了，供給方缺乏協調，有時因為交通帶來的抵達時間差，這些都可能帶來物資浪費。如果再涉及到社會服務方面，心理、醫療這些服務，它就更難測算了。這也就是說，救災中的這些公共服務會存在動態管理的複雜性，如果再加上個性化的社會服務的話，所面對的供需問題絕對不像想象那麼簡單。

災后重建就更複雜了。簡單來說，災后重建就跟一個地方的脫貧致富問題一樣。我們為什麼要精準扶貧?跟災后重建有相似的情況。災后重建的發展需求，有各種不同的基點，是不是都從災前的生活基點來考量?有的地方是富縣、有的地方是窮縣，那我們應該怎麼制定重建目標和標準呢?在講這個需求的時候，它是動態複雜的。因為供給來源於幾個方面，一方面是公共財政，大災面前，政府資源是主力。但即便是政府公共財政資源，同樣也要面對各種問題，補助不同的地方，怎麼補助?在災區，有重災區、輕災區，補助的公平基準是什麼?對於災區和非災區也有這個問題，因為有些非災區一樣是窮困需要發展的地方，那我們的平衡標準是什麼?

其次，它還包括來自於社會捐贈的資源，這就更複雜了，因為社會捐贈和公共財政不一樣，使用公共財政要保證公平，兼顧效率，而社會捐贈是來源於多元的社會力量的存在，它不像公共政策一樣要全面覆蓋、注重公平。舉個例子，不同捐助者、社會組織會有著不同的關注重點，有可能分別是老人、婦女、兒童或者殘障人士等，他們會捐助支持某一特定人群或需求，不會關注全口徑人群。這時，我們既要顧及捐助者的這樣一個主觀導向，還要避免不同地區、不同人群因此可能產生的誤解，這是社會捐贈的特殊性。理解了這一點，就能理解為什麼要強調公共財政資源與社會捐贈資源之間的有機組合。救災的整個生命周期中，資源分配絕沒那麼簡單，包括應急救援、過渡安置、災后重建整個過程，不可能說像分蛋糕一樣，切完分完就完了。換句話說，我們還特別要建議說社會資源要有機融合到災區的長期發展，一定不要過快或者求快，而是要真正地成為當地發展中可持續性的一個支撐力量。

南都：我也了解到，像台灣1999年地震的災后重建就是跟社區營造結合起來，這是個非常緩慢的過程，要調動災民本身自主的參與，這完全是一種能力提升的問題。還有整個國家的減災防災的能力提升，也需要不斷訓練和培養努力。但是現在公眾包括地方政府，可能有些還不太了解。

張強：經過這幾次大災，大家慢慢都知道怎樣去關注那些災害的社會影響了。蘆山地震后，四川省還專門將群團組織社會服務中心體系建設、社會工作人才培養和社會組織培育、災區人文關懷等社會管理服務項目納入災后重建的重要內容，為推進災區社會管理服務長效發展奠定了堅實基礎。未來，面對社會力量的參與還有改進空間，第一，能否在規劃階段就讓社會力量參與進來?社會資源和公共財政理論上肯定是統籌規劃，那怎麼樣讓老百姓以及這些社會資源、社會力量一起來參與、規劃，把這些資源統籌利用好。這也涉及到評估，目標制定和績效考核這些管理的過程和工具，從理念、知識到工具缺一不可。

還有志願者方面，是不是注重建設本土化、區域化的組織和志願者。在防災減災的時候，這些做得還不夠。希望以後構成很多安全網，當地的社會力量要有意識、有能力動員起來，而且要有儲備，包括應急物資基本儲備，人員儲備、能力的提升，還有資金，這樣的話，響應速度和應急能力才可能在相對短的時間內減少災害損失，同時能夠最大程度地利用資源去救援、重建。

災害應對的背後，其實是一次比較典型的社會學習全過程。這些年災害治理政策的發展，其實也是社會公共治理的發展過程。汶川地震時，開始意識到國家治理中間還有一個社會力量的多元參與，開始有民間社會發展的熱情;到了雅安地震，開始有機制建設。2015年，民政部出台了《民政部關於支持引導社會力量參與救災工作的指導意見》;2016年，《中共中央國務院關於推進防災減災救災體制機制改革的意見》，包括國家最高領導人說到「防災減災救災事關人民生命財產安全，事關社會和諧穩定，是衡量執政黨領導力、檢驗政府執行力、評判國家動員力、體現民族凝聚力的一個重要方面」，這些都是社會學習和全社會認識的提升。

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