深度分析：美國新北極戰略

2017年4月28日，美國總統川普簽署了名為《美國優先海上能源戰略》的行政命令，以擴大在當前受到保護的國家保護區內的荒野油氣開發。隨後，川普命令檢視海上油氣鑽探禁區，以決定哪些區域可以重新開放。這項命令推翻了歐巴馬政府此前設置的環保禁令，允許擴大在北極近海（北冰洋和大西洋）的石油與天然氣開採，甚至可能拓展至太平洋。這是川普政府擴大國內能源生產的最新舉動，剛一上任就把目光瞄準了北極，其重要性不言而喻。

近年來，隨著全球氣候變暖，北極冰雪融化加速，北極在地緣戰略、自然資源、航運及科研方面的價值日益凸顯，北極「寒地」逐漸變為大國博弈的「熱土」。俄羅斯一馬當先，持續加強在北極地區的軍事力量建設以及資源開發；加拿大曆來重視在北極地區的存在，先後頒布多項戰略計劃進軍北極；挪威、冰島、芬蘭等歐洲國家也躍躍欲試。作為世界大國和北極國家之一，美國在北極地區擁有安全、能源、資源以及經濟等諸多方面的戰略利益，自然不甘落後。

從歷史的維度來看，美國對北極的態度經歷了一個重視、忽視，再到重新審視的過程，與之相隨，美國的北極戰略也發生著相應的調整和變化。

首先，美國引領了人類對北極的探索。早在18世紀末，美國就不斷派出航海探險家企圖征服北極。1909年，美國探險家皮爾里

率先到達北極點，此舉宣告北極地理髮現時代的結束，之後北極的領土主權、自然資源、航運與科研價值變成了各國關注的焦點。二戰期間，德國佔領了格陵蘭島東部，並在北極地區建起了無線電通訊和雷達氣象站來支持德國艦艇的作戰；日本佔領了阿留申群島上的兩個小島，企圖切斷美國人的後路；盟軍首次開闢了北極航線，通過該航線向蘇聯運送戰略物資，對蘇聯的反法西斯戰爭勝利功不可沒……一系列事件使美國認識到北極不僅蘊藏著巨大的經濟利益，而且事關美國本土的安全利益。1944年，羅斯福總統在全國廣播講話中強調北極對美國的永久性意義。隨後美國不斷加強在北極地區的軍事存在，美軍建造了從阿拉斯加到冰島的龐大軍事設施，開始實行在阿拉斯加北坡勘探石油的10年計劃，美加成立了北美北極研究所。

冷戰時期，美蘇在北極爭奪的激烈程度遠遠高於其他地區。由於北極是美蘇之間距離最短的地區，美國迅速在北冰洋沿岸部署大量陸基洲際彈道導彈發射場，其核潛艇長期游弋在北冰洋海底。在冰面上，美國建立了眾多監聽站來竊取蘇聯的國家機密。美國始終認為北極在戰略上長期處於不容忽視的重要位置。

從冷戰後到21世紀初，美國對北極事務漠不關心，對北極地區的經營進入一段「空白區」，有兩個主要原因。

其一，作為世界上惟一的超級大國和全球秩序的主要構建者，美國將北極戰略嵌入其全球戰略當中。美國的北極政策以國家利益為出發點，傾向於從維護美國國家安全、加強北極治理和國際合作的角度看待北極問題。當時，北極的經濟開發對美國而言顯得無足輕重，美國更看重的是北極秩序的建構者和領導者這一重要角色。因此，美國消極對待在北極的經濟開發。

其二，冷戰結束后，北極地區的戰略價值有所降低，北極在美國全球戰略的比重相應下降，因此美國比較忽視北極地區，一度採取保守被動的北極政策；歐巴馬政府上台前，美國深陷阿富汗戰爭和伊拉克戰爭泥潭、遭遇金融危機、背負高額財政赤字、政治和經濟實力相對衰弱，美國被自己貪大求全的全球戰略束縛住了手腳，也無暇顧及北極問題。

近年來，美國重新審視北極的戰略地位，開始制定國家北極戰略並逐步完善。尤其是自2013年起，美國對北極的態度由消極被動轉為積極主動。隨著北極議題在美國全球戰略中的地位不斷上升，美國開始推行積極的北極政策。歐巴馬政府密集發布了一系列有關北極的文件。在2013年5月發布《北極地區國家戰略》的宏觀指導下，美國國防部、海軍、海岸警衛隊等相繼發布各自領域的北極戰略和路線圖。在此基礎上，聯邦政府先後於2014年和2015年兩次發布《北極地區國家戰略實施計劃》，詳細闡述美國北極戰略的目標和實施方案。

二戰和冷戰標定了北極的地緣價值。然而，因為美國態度上的忽視，冰封的北冰洋也正成為其最刺眼的軟肋。此外，北極保有美國全方位、多層次的國家利益，雖難同其他地區等量齊觀，但已然深深嵌入美國的全球戰略。可見，偌大的處女地，既懷抱著美國的「命門」，又蘊藏著美國的夢想。早在1983年，里根總統就明確指出：「美國在北極地區的利益直接關係到美國的國家安全。」1994年，柯林頓政府將「保障后冷戰時期美國國家安全和防衛」作為保護北極的前提。2009年，小布希政府則著重強調美國在北極地區擁有的廣泛、根本的國家安全利益及國土安全利益。總之，儘管歷屆美國政府

對北極的政策各有側重，但相異的舉措都指向同一個核心—美國的國家安全利益。

多年來，老對手俄羅斯建北極部隊，雄心勃勃；重要鄰國加拿大向北極頻頻出手，志在必得。美國既難在諸大國中展現絕對優勢，又深知不可因小失大，因而美國不敢輕易在此動用蠻力。但美國謀求世界霸權，擁有全球視野，掌握有足夠的國際號召力。這使美國在爭鋒北極過程中能使用「軟手段」，與對手「彈性對峙」。結合美國的綜合實力與國際地位，這一戰術可行性好，高度切合其全球戰略，可用有限的投入牽制對手。

多邊合作，淡化衝突。目前，超級大國美國仍是全球秩序的主要構建者，這為它主導北極事務提供了有利條件，賦予其更廣的視野來應對北極事務。

面對一眾爭奪北極利益的國家，比起使用武力，美國更善於積极參与現有國際體制，或建立對己有利的秩序，並在此基礎上倡導多邊合作。如1983年《美國的北極政策指令》指出要「促進互利的國際合作」；1994年的《美國北極政策指令》提出「強化北極國家間合作機制」，並成立北極理事會；2009年，出台的《美國北極政策指令》也指出用國際合作增進在北極的利益。作為貫穿美國北極戰略的重要內容，此舉有效樹立了美國在北極治理方面的領導地位，既能使各國相互牽制，化解單一國家的力量優勢；又方便在合作中淡化衝突，降低成本。這種策略直接體現在美國倡導北極區域國際合作的「有限性」上。所謂「有限的國際合作」，是指美國以自身利益為標準決定合作事項，圍繞本國利益確定合作方向。例如作為北半球區域大國，對北極地區有濃厚的興趣。為束縛進軍北極的腳步，美國一方面積極謀求與的合作，另一方面試圖將吸納進北極理事會的議事軌道，藉以影響。

武力震懾，道德壓制。全球氣候變暖導致新航道「解凍」，將北極拉入了戰略鬥爭的新階段，多國紛紛加強在北極的軍事存在。面對俄羅斯等北極大國的強勢「進軍」，美國不會忘記使用武力。2009年10月，美海軍宣布將在北極部署核動力航母戰鬥群，以強化美國在北極的影響力。該航母採用核燃料，艦載機採用綠色生物燃料，從而避免對北極產生不必要的碳排放，被稱為「大綠艦隊」。基於核動力航母的無需頻繁補充燃料，且可輪流駐紮的優勢，美國可以對北極進行長期的控制。除此之外，美國還成立了「氣候變化應對特種部隊」，並加強北極地區訓練與軍事演習。同年11月，美國海軍對外公布了「北極路線圖」，並用「五年行動計劃」顯示其武力維護北極地區利益的決心。

同時，美國在道德層面也下足了功夫。最明顯的莫過於打著「環保」旗號的「大綠艦隊」了。利用一貫的「美國標準」，進入北極的軍艦、戰鬥機只要不符合「環保」要求，一律將受到美國媒體的橫加指責。借著「污染北極」之名，美國一再在輿論上排斥他國海上力量，並強化其北極軍事存在。

明修棧道，巧妙設控。2013年5月，歐巴馬政府發布《北極地區國家戰略》，明確將保護環境與加強科學研究列為美國在北極核心利益之一。由於全球氣候變暖，美國認識到北極環境保護的緊迫性嚴峻性，越來越重視北極的治理。美國認為，雖然北極自然環境與資源對美國確有重要的戰略價值，但對北極的開發必須建立在充分考察和謹慎態度上，因而儘管美國曆來鼓勵對北極資源的發掘，但近年一直將北極治理擺在突出位置。因此，氣候變化、海冰監測、可持續發展等趨勢性研究近年被美國提上北極治理議程，黑炭限排、預防石油泄露等措施成為美國作為北極理事會輪值主席國的工作重點。此舉一方面在北極環境保護中確實起到積極作用；另一方面，對北極治理的領導鞏固和加強了美國在北極地區的影響力，增強了對北極問題的話語權，對控制北極事務起到了重要作用。

雖然美國政府

一直重視北極地區，但卻長期將其作為一種戰略符號，而缺乏實實在在的舉措，尤其是在與俄羅斯的競爭中處於下風。美國海警承認，美國在北極地區已經無法與俄羅斯抗衡，已被無情地甩在身後。美國海岸警衛隊司令保羅·楚孔夫特描述北極形勢時說：「我們和俄羅斯根本不是一個重量級的，我們完全沒有參與到比賽中。」

首先，美國的破冰船數量嚴重不足。破冰船是一種專門在冰面上開闢航道的特種船舶，一個國家擁有破冰船數量的多寡，反映出這個國家在極地作業能力的大小。目前，美國海岸警衛隊僅有1艘重型破冰船—極地之星號，遠落後於俄羅斯和加拿大等國，並且極地之星號年事已高，各種機械和工程故障頻發。與之對比，俄羅斯聯邦安全局邊防海軍擁有一支由40艘破冰船組成的龐大艦隊，並有11艘計劃或正在建造，其中不乏裝備精良、設備先進的核動力破冰船。緊隨其後的芬蘭也有7艘破冰船，加拿大和瑞典各有6艘破冰船。破冰船數量上的不足，嚴重影響到了美國在北極地區的探索活動，使得美國缺乏最基本的極地作業平台。在石油勘探和航道開闢等方面，美國難以實現自身戰略。

其次，美國國內因素掣肘嚴重。美國普通民眾對北極不了解，北極意識缺乏。其一，民眾大都認為美國只是買了北極圈內的一個州，而並非俄羅斯、加拿大、芬蘭那樣的北極國家；其二，國內環保主義組織反對開發北極，其先後組織多次抗議北極油氣開採的活動，甚至有環保人士登上破冰船以示抗議；其三，美國參議院遲遲未能審議通過《聯合國海洋法公約》，這使得美國在處理北極地區邊界劃分問題時缺乏國際法依據，從而陷入被動局面。如在美俄對楚科奇海水域的爭議、美加在波弗特海地區的邊界劃定等問題上，由於未批准《聯合國海洋法公約》，美國均缺乏法理依據。

再次，美俄關係影響美國北極戰略的實施。從領土面積、人口數量、資源佔有量來看，俄羅斯無疑是北極地區最大的國家。美國欲塑造自身在北極的主導權，必然繞不過俄羅斯。目前，美俄在北極地區的合作呈現出錯綜複雜的局面。兩國在漁業、航運、環境保護等領域存在著合作，但俄羅斯在北極地區加強軍事部署的動作又讓美國感到不安。再加上美俄兩國原本就存在不少分歧，烏克蘭危機以來雙方關係降至冰點，讓人不禁擔心雙方的北極合作能否持續，北極地區形勢是否會惡化。美國北極研究中心執行主任馬爾特·亨普特認為：美俄關係的惡化已經影響到雙方在北極地區的合作關係。此外，美國欲從自身角度出發，推動建立北極地區國際秩序爭取北極話語權，這顯然不符合俄羅斯的國家利益。雖然國力尚不足以支持俄羅斯和美國在北極地區抗衡，但俄羅斯不會坐視美國主導北極事務和北極秩序的建立。

在歐巴馬的第二任期以來，北極議題在政府議程的優先位置逐漸凸顯。2015年，歐巴馬對阿拉斯加進行了歷史性的訪問。歐巴馬在美國擔任北極理事會輪值主席國期間，積極優先考慮解決北極的氣候變化和環境問題。

雖然川普政府的戰略重點在亞太和中東地區，但他作為氣候變化懷疑論者，未來有可能完全推翻歐巴馬政府的北極政策，轉而加大對北極地區的資源開發力度，加強在北極的軍事存在。特別是美國、俄羅斯、北歐國家不斷加強在北極地區的軍事存在，已是難以逆轉的趨勢。北極的未來，依然難以平靜。

藍海長青智庫