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特朗普「百日新政」評估暨中美關係再出發報告(之一)

特朗普「百日新政」評估暨中美關係再出發報告(之一)

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內容提要

2017430日,美國總統唐納德·川普執政滿一百天了。

在美國的政治傳統中,新任總統執政最初的100天被稱作「觀察期」「蜜月期」,白宮新主人坐擁民意期待和相對順暢和緩的與國會關係,施政阻力最小,媒體也傾向於避免對其執政路線和能力急於下結論。白宮新主人也就傾向於充分利用這段相對寬鬆、有利的時間,儘可能多地推翻前任「遺產」(如果是執政黨改變的話),履行競選承諾,為美國和世界的前進方向提出儘可能清晰的路線圖,奠定第一個四年任期的政策和業績基調。

20161121日,也就是成功當選的第三日,川普通過視頻公布了其「百日新政」執政計劃,重點涉及移民、貿易、國防政策和華盛頓政治生態。川普誓言「讓美國重新強大起來」,提倡「美國優先」主義,試圖重構美國的經濟、貿易和外交政策。他說,「無論是生產鋼鐵、製造汽車還是治療疾病,我都希望一個生產和創新的新時代從這裡開啟,從我們偉大的祖國,這個為美國工人創造財富和工作機會的國家誕生[1]

那麼,100天下來,川普是否實現了有利開局?是否展現了足夠的成為一名「偉大總統」的跡象?到底有無可能開創他所許願的「新美國時代」?

本文系盤古智庫《川普「百日新政」評估暨中美關係再出發

報告》第一章。

目錄:

第一部分:川普「百日新政」績效評析

(一)內政議程的得失

(二)經濟議程的延遲

(三)人事格局的浮動

(四)府院關係的微妙

(五)貿易政策的搖擺

(六)外交政策的搖擺

第二部分:中美關係再出發

第三部分:估計、展望與建議

1

內政議程的得失

具體評估,川普執政第一個「百日」的得失進退表現在以下方面。

「百日新政」最大的勝利是對保守派法官尼爾·戈薩奇出任美最高法院大法官的提名獲國會參院審議通過(54票贊成:45票反對),從而實現了自己確保最高法院保守傾向的優先目標。共和黨為取得這一勝果,不惜利用自己在國會的優勢地位啟動所謂「核戰選項」,將議事規則改為得票過半即可任命通過。最高法院重回保守派大法官相對自由派大法官占多數(54)的格局,對川普、共和黨以及美國的社會轉向具有重大而深遠的政治意義。可以預見,今後凡有司法疑難案件涉及同性婚姻合法化、歐巴馬移民法案、清潔能源計劃、墮胎、警察執法、種族、死刑適用等,將出現更多有利於保守主義的裁決。

「百日新政」最大的挫敗是新醫保改革法案中途流產。川普政府和共和黨在醫保改革問題上的政策是為反歐巴馬而設計的。需要先解決新醫保改革法案問題,再出台稅改計劃。38日,川普的新醫保改革法案倉促出台,關鍵內容是廢除歐巴馬「平價醫療法案」相關內容,但保留「禁止醫保公司拒絕為病人提供保險」「允許父母延長把子女納入自己醫保中年限」條款,實則「小號歐巴馬醫保法」。保守派指責川普醫改「去歐巴馬化」的步子太小,然而如若真的「步子夠大」,全民醫保被廢除,那些支持川普的底層選民將首先受害徹底失去醫療保障,這不可避免地要動搖川普執政根基。324日,在被眾議長知會無法獲得所需足夠票數后,川普在國會投票前數小時叫停新醫保法案,並宣布終止修改歐巴馬醫保法的努力,從而放棄了自己最大的競選承諾。歐巴馬醫保改革亦無法自動恢復,川普轉而等待民主黨人主動上門尋求合作。新醫保改革的挫敗不僅將共和黨過去七年多製造反歐巴馬議題的「畫皮」揭穿,更意味著共和黨全面贏得2018年中期選舉的困難大增

「百日新政」的次級勝利在於提高行政效能。川普推出的一系列行政令中,包括減少政府法規數量、加強國家邊境管理、批准增加移民海關執法人員和邊境巡邏人員配備、退出《跨太平洋夥伴關係協定》(TPP)、批准修建Keystone XLDakota Access石油管線、頒布首個預算案確定增加國防預算540億美元、收緊外國人在美臨時工作簽證(H-1B)審批等。執政的第一個100天里,川普簽署了25道總統行政令,這還不包括那些以備忘錄、文告、決定等形式採取的行動,而歐巴馬在他的頭100天執政期里只簽署了19道行政令。全世界都看到了川普急於落實競選承諾、取得初期政績的表現,連最反對他的人都感嘆「川普是個總統了」。他們也承認,不管實際成效如何,把歷任美國總統就職后最初的表現相比較,川普是最忙碌的一個,也是競選承諾觸碰率最高的。這種「敬業」和對「美國優先」「買美國貨、雇美國人」等理念的強調使得川普支持者的基本盤保持穩定。

「百日新政」的次級挫敗在於移民與邊境管理政策調整失靈。川普上任后兩次簽發凍結部分穆斯林國家的入境限制令,兩次均遭聯邦地區法院法官在全美範圍內的凍結處理,川普再怎麼暴怒也不敢向最高法院發起上訴。川普執意推動「禁穆令」,有著兌現競選承諾、本土反恐防恐、減少移民就業競爭等多重國內政治考慮,然而以反建制的「單邊主義」手段強推針對特定族群的限制措施不僅違逆美國的憲法精神和法治原則,也牽動外交全局,激活了美國憲法、聯邦政府管理條例、日內瓦難民公約等一系列法律,激發了美國國內的社會抗爭,令川普顏面掃地、十分被動。

川普的美墨邊境建牆令自1月下旬生效以來,始終沒有解決錢從哪裡來的問題,已不得不延遲推進。按川普的打算,這道總長3219公里、造價120億美元(坊間估計216億美元)的實體高牆,部分經費將從川普砍掉的聯邦機構預算中轉撥,其餘部分由墨西哥方面通過直接支付或對美出口交納20%邊境稅的變相辦法承擔,川普並已在一個提交國會審議的補充開支法案中尋求15億美元撥款。但這一計劃遭到國會兩黨議員的反對,列入補充開支的可能性不大。墨方更抵觸情緒深重,抱怨川普在歷史上墨西哥非法移民進入美國問題最輕的時期以隔離的辦法處理美墨邊境問題,將通過美墨磋商和美加墨重談自貿協定之機全力抵制。

2

經濟議程的延遲

「百日新政」的經濟議程全面拖延。作為川普經濟政策的核心內容之一,稅改計劃將全面涉及美國所有企業和個人,承諾減稅規模4.4萬億美元。稅改計劃將包括個人所得稅、企業所得稅兩部分改革,最高聯邦個人收入所得稅率由39.6%降至33%,最低稅率從10%上調至12%,還取消個人稅務豁免、凈投資收益稅、替代性最低限額稅等,引入新的兒童和被撫養人照顧支出稅務抵免,增加低收入家庭納稅優惠,甚至取消遺產稅。[1]這項改革旨在鼓勵企業投資,提高了居民可支配收入,拉動經濟總需求,進而增加總產出,同時吸引海外美企回歸,但未必能在中低收入階層當中形成明顯的刺激消費效果、未必會成功誘導美企將節省下來的生產成本轉向研發投資,還會引發全球減稅潮從而形成中長期效果折抵。由於川普稅改政策成本過於高昂,且其重點部分降低企業稅沒有先例可循,內部仍存在嚴重分歧,與國會共和黨團的協調不順,還在不斷修改(眾院共和黨人認為20%是更合適的企業稅率,20166月提出了成本較川普稅改低近三分之一的替代方案,川普政府則堅持15%),最早也要等到2018年春天國會復會後才能提交實質審議,刺激經濟的短期效果也就無法立刻呈現,即便實施了,經濟活動也需要時間去適應

大興基礎設施建設是川普最重要的競選承諾之一。川普政府計劃採取「公私合夥」(public-private partnerships,私人投資約佔50%)方式在未來10年斥資1萬億美元改善美國基礎設施,作為回報,聯邦政府擬對參與相關計劃股權融資的私營部門提供82%的稅收減免。2月初白宮彙編了優先基礎設施項目清單,主要開列了2017年內擬啟動的50個大項,重點改擴建鐵路、港口、發電設施,總額約1375億美元。該清單其實是個融資方案,旨在調動私營部門為政府規劃的基建項目提供融資。川普基建計劃固然雄心勃勃,也吸引了企業和地方州的濃厚興趣,但無法繞開國會以行政手段推進,必須尋求國會的財政授權,因而與稅改一樣需要等到明春才會稍有眉目。而且,該計劃真要實施起來將對美國財政平衡造成很大壓力。

誓言廢除《華爾街改革與消費者保護法》(多德-弗蘭克法案)核心條款「沃爾克規則」(限制銀行從事自營業務並擁有、發起對沖基金和私募基金,要求銀行內部建立合規程序)從而放鬆金融監管,是川普獲取華爾街支持贏得大選的基本條件之一,也是川普政府重構美國全球金融競爭力的關鍵步驟。2月初,川普簽署行政令確定了新政府對金融行業監管的基本原則,要求財政部按照這些原則重審美國監管金融行業的法律法規並提交報告。隨後川普又簽批了關於要求勞工部重新審查「受託人規則」(Fiduciary Rule,要求為退休金賬戶人員提供金融建議的金融公司將投資者利益置於自己利益之前)的備忘錄,但公開發布時刪除了推遲180天執行的條款,引發法律界對川普是否有足夠法律授權通過行政令來放鬆監管的質疑。至今,川普政府並未有放鬆金融監管的實質舉措,進展遠低於金融界預期。同時,外界對美國放鬆金融監管可能引發全球金融體系新的不確定性的擔憂開始冒頭。國際貨幣基金組織(IMF)就發出警告說,川普計劃實施的減稅和放鬆金融監管舉措可能引發新一輪金融冒險行為,而這類冒險行為曾導致2008年國際金融危機。

川普政府的首份預算案(2018財年預算規劃)已於315日提交國會。這份預算案確定將國防開支提高10%增加540億美元,國土安全和退伍軍人事務支出分別增加2.8%4.4%,削減包括國務院、衛生部、農業部、商務部、環保部在內的各部門預算,最明顯的是大幅減少環境保護署和對外援助及國際交流研究項目支出。[2]川普的預算規劃反映了「以實力求和平」的思維,引起民主黨人對美國「軟權力」將因此受損的擔憂,這種擔憂甚至也來自共和黨內部。預算案需要在接下來的數月里過立法關,將不得不與各種反對力量進行協商,通過無憂,但不會完整實現

美國經濟形勢處在一個復甦周期的初段。在較好的經濟復甦、金融發展和潛在通脹影響下,美聯儲2014年底開始退出量化寬鬆政策,2015年底開始加息,轉而實施資產負債表整固階段的「貨幣政策正常化」。2017315日,美聯儲宣布加息25個基點,聯邦基金利率上升至0.75%1%區間。這是川普就職后美國首次加息,市場普遍預期2017年全年還要再加息兩次。自川普當選以來,美國股市開始了新一輪上漲,一大動力就是對減稅的預期。目前,川普政府並沒有在稅改、基建、放寬監管等領域展現出急於求成心態,而是低調進行黨派協商,很重要的一個原因是美國經濟形勢尚可,基本上處在充分就業狀態,歐巴馬政府刺激經濟復甦各項政策的利好效應在還延伸,仍可供川普政府「吃」一段時間。然而市場已對川普政府的經濟改革速度產生失望情緒,擔心稅改和去監管遲遲不到位,股市會重新開始下跌。

從趨勢上看,美國經濟增速下降幾乎是註定的,因為川普以「基建+減稅+加息」組合為核心的經濟政策存在內在矛盾和衝突。基建和減稅導致財政擴張,面臨債務上限約束,而加息將導致貨幣收緊進而增加融資成本,而對任何一種經濟政策來說,財政擴張與貨幣收緊都做不到并行不悖。川普中意的貨幣政策是要通過經濟和財政刺激手段並用來推升美國通脹,進而抬高經濟增長率。[3]這種政策的實質是透支美國經濟的長期穩定來追求短期優良表現,從根本上是出於鞏固執政地位的現實政治需要。川普政府的經濟與財政政策深受「里根經濟學」影響,但與里根時期相比,實施財政刺激的空間不大,因為1982年美國聯邦債務存量占GDP比重僅為30%,現在是106%,而美聯儲加息周期的正式開啟使得美國政府為滾動存量債務所付利息占其GDP之比也相應提高。[4]隨著川普經濟政策組合措施的落地,美國的增長活力終將在出現過熱后受到抑制,最終重返衰退。數據已能顯示不祥之兆,美國3月非農就業人口增加9.8萬,遠不如預期的18萬,零售業縮減近3萬個工作崗位,零售支出下降0.2%,製造業活動指數出現7個月來的首度下降。美國10年期國債利率從20166月的1.5%迅速上升,3月一度突破2.5%,意味著國債價格下降明顯。

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人事格局的浮動

第一個「圈子」是以白宮首席戰略師史蒂夫·班農、白宮辦公廳主任賴因斯·普里巴斯、國家貿易委員會主席彼得·納瓦羅為代表的總統核心幕僚。他們的右翼保守特點鮮明,專業水準廣受質疑。最重要的是,這些人大多是在2016大選期間憑其反建制、反傳統主張輔佐於川普四周的,他們具有極端色彩的主張可以在競選中吸引選民,但一進入政策操作層面便顯現出不可操作的一面,政策影響力實際上尚未走出「百日新政」期便已開始明顯下降。這個圈層也恰恰是在華盛頓政治和輿論圈最受反感與詬病的,各種飛短流長從一開始便纏繞著他們,圈子不同成員之間也已顯著出勾心鬥角的跡象。4月初,媒體披露班農已不在白宮國家安全委員會任職,直接原因是「很少列席國安會會議」,但這已被廣泛解讀為川普對班農倚重下降的標誌性事件,當然班農仍在白宮領銜著一個戰略規劃小組,也有信息稱川普讓他離開國安會是為使其專註於「頂層設計」,不必為那些具體戰略操作分心。[5]

第二個「圈子」是川普的家族圈,以川普女婿、白宮特別顧問賈瑞德·庫什納和川普女兒、總統特別助理伊萬卡·川普為代表。事實已能證明,這一對夫婦在關鍵問題上特別是外交、商業領域對川普的最終決策有著直接影響力,不僅充當著外界與川普之間的有效溝通管道,而且能夠勸阻川普在一些高度敏感的社會、外交議題上(比如女性平權、中東、氣候變化問題)不要過於顛覆傳統、走得過於極端。美國政治史上罕見的「家天下」圖景。隨著新政府內極右勢力影響的迅速滑落,川普對自己家族圈的信任和倚重在增長。3月底,川普委託庫什納全權領導新成立的白宮分支機構「創新辦公室」,該機構具有廣泛許可權,直接向總統彙報,可以介入聯邦機構監察、兌現競選承諾、改革退伍軍人福利制度、禁毒等工作,而庫什納也在利用與川普的特殊關係積極擴權,並且試圖壟斷外界與總統的聯絡渠道,還暗中與班農等人較勁內鬥,背後是其加緊催生華盛頓一個新的政治家族的長遠打算。如果川普能夠在三年多以後連任,那麼這個新政治家族將在美國正式粉末登場。

第三個「圈子」是以副總統邁克·彭斯、國務卿雷克斯·蒂勒森、國防部長詹姆斯·馬蒂斯、財政部長史蒂芬·姆努欽等職業化、精英化的內閣要員,也可以包括駐華大使特里·布蘭斯塔德、駐以色列大使戴維·弗里德曼、駐俄羅斯大使洪博培常駐聯合國代表妮基·黑莉(多數尚未到任)這樣總統欽點的關鍵崗位駐外使節。他們雖或多或少與川普有私人關係或為川普當政立下助選功勞,也或多或少是川普政府軍、商、右色彩濃厚的註腳,但長期在美國政治、軍事、經濟體制內身居要職,秉持建制精英的思維方式,最終在新政府的日常運作中成為牽制、平衡右翼極端化的理性力量。過去三個月,每每川普在不同議題上發表不當言論或擺出非專業、不慎重姿態,是他們出頭收拾局面,安撫被川普震驚的美國盟友,甚至主動澄清糾偏。

川普首位總統國家安全事務助理邁克爾·弗林在職僅20多天便因「通俄門」醜聞辭職是川普「百日新政」期內必須提及的事件。這個結局有川普政治對手窮追猛打的背景,有弗林自己缺乏應對經驗的原因,但更多是川普為保內閣其他人政治安全不得已做出的決定,奏響了川普內閣人事震蕩的序曲。弗林之後,陸軍中將麥克馬斯特接任,但自此白宮國安會在美國戰略決策中被邊緣化、技術化的趨勢更加明朗。戰後幾十年,白宮國安會從來沒有像今天這樣被幾乎完全放到政策的執行層面,成為核心決策幕僚化的一個反襯。

值得注意的是,在第三個圈層的外圍是數萬名聯邦各部門公務人員。到目前為止,新政府還有2000多個職位需要重招,其中近400個高級崗位人選需經參院批准。一般來講美國政府換屆只更替最上層的1%人員,99%的公務員隊伍不用動。川普算是特立獨行的總統,對聯邦公務員的撤換數量相對較多,因理念有異等主動辭職的公務人員也有一些,但大多數職業內務、外交官員仍然在崗,中長期看仍將是確保美國政府正常運轉的基石。

4

府院關係的微妙

川普上台時,共和黨同時掌控白宮、國會參眾兩院多數議席和地方州多數州長職位,隨後最高法院保守派大法官比例又重新佔據多數,應該說這是一個有利的執政局面[6]川普也寄希望於利用這個或許短暫的全面控制期盡量多做些事,為自己的整個任期的政績鋪墊一個較好基礎,因為按照政治周期擺動規律,共和黨人贏得2018年中期選舉同時維持兩院控制權的難度不小。川普接受與大選期間對自己態度游移的年輕眾議長保羅·瑞安共處、選擇老成持重的建制派人物彭斯為副總統、委任共和黨全國委員會主席普利巴斯為白宮辦公廳主任,在很大程度上是出於與國會建立良好關係的考慮。然而此後的事實證明,川普通向國會山的協調之路並不順暢,白宮和共和黨並非在所有重大問題上都能達成一致,川普在國會山裡並沒有多少真正意義上的支持者,在共和黨團內部是如此,遑論民主黨團。

之所以出現這種局面,首先在於川普本人並非傳統意義上的共和黨人,而是一個打著反建制旗號和民粹牌「借殼上市」的候選人,競選期間與共和黨「同舟共濟」,上台後政見分歧和路線差異立刻凸顯。其二,共和黨團並非鐵板一塊,裡面包括建制派、溫和派、極端保守派和比極端保守派更極端的茶黨背景的「自由連線」成員,他們之間也分左中右,川普醫保法案的破產主要還是建制派和「自由連線」從不同立場出發拒絕支持、兩頭堵截的結果。再就是,川普「逢歐巴馬必反」,大舉推翻歐巴馬「政治遺產」,挑戰民主黨價值底線,招致民主黨人極端憤懣,「道不同不相與謀」,堅決不配合,至少目前還看不到黨際功能性合作的跡象。

政治極化現象是近些年美國日趨尖銳的政治社會現象,積重難返。「川普現象」在2016美國大選期間的興起本身就是「政治極化」加劇的表現,表明美國藍領工人階層對政府和體制沒能在全球化進程中保護其利益累積了強烈不滿,負面情緒滲透到了美國政治的核心部—總統選戰和共和、民主兩黨基本理念衝突當中。[7]如果說歐巴馬時期「政治極化」的主要分界線在於兩黨政治的互不兼容以及此種現象對政治效能的拖累,那麼川普時期「政治極化」的主要矛盾則轉化為藍領階層通過兩黨政治途徑為維護自身利益與既得利益階層展開的鬥爭。川普作為靠煽動民粹上台的領導人在執政過程中又不得不遵循一些傳統的政治規律,將會發現他自己日益陷入各種政治對立的夾縫而在關鍵議題上寸步難行,「百日新政」期內遭遇的種種挫敗對他的執政生涯來說或許只是「開味前菜」。

醫改議題失敗后,川普與國會的協調難點和利益摩擦點還有很多,今後一個階段將突出表現為預算之爭。川普的多數競選承諾是要花大錢、減財收的,包括減稅、大興基建、終結自2011年以來國防費連年下降趨勢並加強海軍建設、美墨邊境築牆等,沒有國會支持就是「無米之炊」,而美國仍處在「減赤大交易」期內,府院圍繞財政經費問題的苦鬥困擾了歐巴馬政府的整個後半段,川普亦無法倖免,在從今夏到明春兩個休會期之間將被尖銳的談判佔據大量精力。

川普與國會關係一個值得密切關注的潛在引爆點是「通俄門」調查。美國國會參眾兩院自今年1月起就展開了對川普團隊通俄門的跨黨派調查聽證,至今沒有偃旗息鼓的跡象。

5

貿易政策的搖擺

「買美國貨、雇美國人」,吸引製造業迴流創造更多本土就業機會,顯幅減少美國對外貿易逆差,實現「公平貿易」,也即重新談判美國業已達成的對外雙邊貿易安排,讓協議對方按照對等原則開放市場,是川普貿易政策的指導思想。

川普甫一就職,在修改既有多雙邊貿易協定方面氣勢洶洶。立即採取了宣布美國退出《跨太平洋夥伴關係協定》(TPP)的單邊行動,揚言重新談判《美加墨自由貿易區協定》。前後簽署三道總統令,責成聯邦政府有關部門重點調查讓外國產品在美國政府採購市場獲得「不公平競爭優勢」的「買美國貨」豁免和例外情形;對美國對外貿易赤字的成因逐對象國進行為期90天的審查,評估美國對世貿組織《政府採購協議》和其他貿易協定的參與情況;調查鋼鐵進口是否影響國家安全,鼓勵政府採購項目採購美國本土生產的鋼鐵產品。與此同時,川普政府官員還在與重點國家的經濟對話中擺出只看重雙邊貿易安排的姿態。這些行為一度加劇了外界對美國退出經濟全球化進程、川普可能動用總統特別許可權發動全面貿易戰的擔憂,保護主義濃雲籠罩全球市場。

31日,美國貿易代表辦公室(USTR)向國會提交川普政府首份貿易政策年報。報告明確指出美國將「捍衛貿易政策主權」,誓言為美國人創造更加自由、公平的貿易環境。強調美國將考慮啟用美國貿易法「301」條款,並就對外貿易協定展開新的談判。報告還強調,為了發展經濟、增加就業和鞏固製造業基礎,貿易爭端的解決將優先使用國內法,且不受制於世界貿易組織(WTO)的裁決;對於將美國勞動者和企業置於不利地位的不公正貿易將嚴厲應對;即便成員國間針對分歧作出的裁決與美國的主張相背離,也不會自動改變美國國內的法律制度和商業慣例。[8]

然而,儘管風聲在外、調查在行,川普政府仍未形成明確、清晰、系統化的新貿易政策,沒有確定貿易政策的具體優先事項,其內部以國家貿易委員會主席彼得·納瓦羅、商務部長候選人威爾伯·羅斯為一方,國家經濟委員會主席加里·科恩、財政部長史蒂文·姆努欽為另一方,也存在極端與溫和貿易爭端解決方式的分歧,或者援引美國媒體的形象概括,「貿易鷹派」與「貿易鴿派」之間的「內戰」。[9]美國商會組織積極發聲規勸川普政府慎思把「買美國貨」計劃擴大化可能導致其他國家美國產品關閉市場的危險。隨著時間的推移,川普避免採取極端措施的傾向逐漸明朗,特別是在對華貿易方面,多次公開否定貿易戰的可能。接下來,川普貿易政策可能呈現幾個特點:將國內法律置於WTO規則之上,嚴格涉外貿易調查和執法,利用重新進行或新啟動的對外貿易談判為美國產品爭取更多市場份額

同時,川普正在認真考慮調整邊境稅,這作為美國稅收制度改革的重要組成部分,將「擊中貿易赤字的核心」[10]根據德意志銀行的分析評估,這項措施一旦實施,將意味著美國對所有經濟體的輸美產品額外增加一道稅收,稅率與企業所得稅率一致,而美國本土生產的出口產品則收入免稅。德銀估計,邊境稅會導致美國自海外進口的商品價格平均上漲20%,出口產品價值下降12%。考慮到出口和進口價格所受的平均影響,綜合計算大約等同於美元一次性貶值15%。目前,美國的進口關稅和國家平均銷售稅合計只有9%。[11]

6

外交路徑的混沌

執政最初的100天里,川普外交在中東、歐洲、美洲鄰國和亞太四個方向上發力。川普政府的副總統彭斯、國務卿蒂勒森、國務卿馬蒂斯、總統國家安全事務助理麥克馬斯特、白宮高級顧問庫什納等高官已相繼踏足歐洲(布魯塞爾北約總部、德國、俄羅斯)、亞太(日本、韓國、、印尼、澳大利亞、阿富汗)、中東(沙烏地、埃及、卡達、吉布地、伊拉克),川普本人則在華盛頓和「南部白宮」海湖莊園接待了英國、日本、以色列、加拿大、德國、伊拉克、埃及、約旦、、義大利等國領導人,並與多國領導人保持著密切的通話聯絡,並籌劃四、五月間首次外訪前往歐洲(英國、北約總部,可能還有法國)。

川普外交表現出幾個比較明確的階段性特點,多數領域明顯前後不一、自相矛盾。美國政治學家弗朗西斯·福山415日在台北與會時表示,以目前美國的外交政策來講,川普5%~10%的精力放在亞洲,剩下的90%~95%放在俄羅斯和中東。[12]

第一,推動以實力為基礎的外交政策理念。川普致力於以海軍建設為重點重整美國軍力,其中一項關鍵內容是把美國海軍艦艇數量從現有的274艘增加到355艘,加強在亞太地區的前沿部署。29日,美國戰略和預算評估中心(CSBA)發布《重振美國海上力量:美國海軍新艦隊結構》報告,認為使用航母等大型高端平台為所有海軍行動提供支持的作法,不能有效地提供迅速、不易被摧毀的高能火力,更好做法可能是依靠潛艇和水面艦艇作為主要的威懾和再保證工具,並從公海部署航母。[13]

第二,優先重置與盟友夥伴的關係,從競選期間激烈挑戰美國正統政策、鼓吹從過重的同盟義務中抽身的立場上全面後退。但在此過程中,川普沒有放棄推動美國的盟友在與美軍事安全協作中承擔更大比重開支的態度。川普對美國對外軍事戰略中的同盟政策收回競選語言,在相當程度上是日、韓、英、沙等盟友主動上門做工作的結果,最終起作用的還是美國安全利益的基本屬性和強大慣性。川普明白,沒有牢固的同盟體系,「以實力求和平」的外交無以立足。但川普在與美國不同盟友打交道的過程中表現出明顯的親疏好惡,對英國等與其共同走在保守、右轉和「去全球化」道路上的國家親,對德國等堅持舉自由主義旗幟的國家疏,這是政治偏好差異在國家意志層面的自然流露,也會對美國對外政策的局部重心和歐洲的整體右轉產生影響。

第三,提前介入中東局勢川普競選和候任期間並未對中東問題顯示興趣,上台後也一度表示美國不應在中東繼續捲入政權更迭、政治重建這樣費力不討好的事,要集中精力消滅「伊斯蘭國」等極端勢力,甚至在敘利亞問題上醞釀開啟美俄協調、放棄更迭阿薩德政權的目標、謀劃在敘設立安全區。然而不到兩個月,這一切發生質的變化。47日,經川普批准,美國海軍發射巡航導彈,對敘利亞政府軍在霍姆斯省的空軍基地進行「外科手術式」軍事打擊,以對所謂敘政府軍在漢謝洪地區使用化學武器並造成大量平民傷亡的事件做出回應。在以巴關係問題上,川普收回不再堅持以「兩國方案」推動和談的姿態,收斂對以擴建定居點的曖昧態度,擱置把美駐以使館遷往耶路撒冷的考慮,著手與中東盟友協商推動中東和平進程的綱要。川普如此之早啟動斡旋以巴和談,打破了以往歷任總統到任期末才全力推動此項工程以的「慣例」,應該是想吸取他們動手太晚功敗垂成的「教訓」,提早布局提高「青史留名」的勝算。在伊朗核問題上,釋放對伊強硬信號,也對伊試射導彈追加單邊制裁,但未敢如競選期間宣揚的那樣撕毀伊朗核協議,轉而準備全面履行之。在伊拉克問題上,顯示對美重新投入伊戰後重建的重視,而這背後大量曾在伊拉克戰場服役或直接參与伊戰情報運作的安全智囊在起作用。總之,川普的本意是推動美國適當從中東亂局中抽身,減少對外戰略資源的過度鋪張,然而在中東外交的實際運作中又不得不向該地區的複雜性俯下身去,在國內政治需要與地區戰略設計兩者發生衝突時斷然選擇前者,處在想走走不了的尷尬境地。

川普決定對敘利亞政府軍開打,完全是小圈子決策,主要是出於國內政治考慮,既為顯示川普比歐巴馬更有決斷力,只要敘利亞敢踩化武「紅線」即出手打擊,也為撇清自己與俄羅斯關係不明的干係,兼有減緩敘政府軍針對反政府勢力凌利反攻攻勢和警告朝鮮、伊朗不得繼續生事的考慮。軍事打擊敘利亞政府軍的決斷在美國國內為川普贏得較多讚譽,一些肯定聲音甚至來自他的政敵,從而成為「百日新政」期內罕見的加分點。但此舉也至少在一段時間內中斷了美對敘政策向緩調整的趨勢,中止了美俄利用中東問題改善關係的機會,敘利亞問題還將繼續是背在美國身上的一個包袱。

第四,擱置美俄關係改善進程受「通俄門」醜聞、歐洲盟友反對態度、俄方在烏克蘭問題上的新進取態勢以及敘利亞戰場形勢變化影響,美俄關係「重啟」之門尚未開啟便被關閉。川普希望改善對俄關係的本意是減少美國的戰略消耗,同時在核裁軍、刺激美國經濟增長(通過適當拉抬國際油價)方面取得政績創造條件。然而,其美俄關係快速破冰計劃看來已胎死腹中。表面上看,這是美俄結構性矛盾深重、國際形勢急速變化和美國兩黨精英厭俄懼俄情緒高亢使然,但同樣主要的原因是美俄關係問題在美國已經高度內政化,川普政敵(包括民主黨人、共和黨建制派內反對川普政策路線者)借「通俄門」和俄介入美國內政干涉美國大選事件牽制川普的意圖十分明顯,有關醜聞還有後手,是川普執政地位的重大隱患,迫使其一時無法在改善對俄關係方面採取實質動作,俄方態度也已由高度期待、主動迎合轉為退而觀望,同時趁川普無法在涉俄問題上有所作為之機進一步擴大在烏克蘭東部和中東歐地區的戰略安全影響。

第五,亞太方向優先處理朝鮮的核導「威脅」川普上台後,重新評估朝鮮的核導「威脅」(事實上這一進程已在朝鮮20162月再次發射衛星朝鮮、9月進行第五次核試驗后開始),認定朝正加速「核導合一」、逼近可以把彈道導彈投送到美國西海岸的「臨界點」,美國必須調整對朝政策。在此背景下,川普政府正式對外宣告終結歐巴馬時期的對朝「戰略忍耐」政策,川普本人親自為朝劃下了不得進行新的遠程導彈試射和核試驗的「紅線」,同時美軍大張旗鼓與韓國舉行「史上最大規模」年度「鷂鷹」「關鍵決斷」聯合軍演,B-1BB-2B-52H轟炸機及海軍陸戰隊F-35B隱形戰機等戰略性武器的參演引人注目,更頻繁釋放對朝「5015作戰計劃」升級、「一切選擇都擺在桌面上」的信號,還拒絕了朝派高級官員赴美進行外交接觸的試探。朝鮮則不厭其煩地對川普政府進行試探,包括頻繁試射短中程導彈,在豐溪里試驗場擺出「第六次核試驗」已準備好的姿態,高調進行紀念金日成誕辰105周年閱兵式並展示「閃電」防空導彈和「北極星2」型潛射中程彈道導彈等。但朝方的「逞強」終未敢逾越川普劃下的「紅線」,川普對朝也總體保持了剋制。

目前來看,無論是川普還是朝方都沒有足夠的膽量在半島掀起一場正面戰爭,談判仍是雙方實際底牌。川普「極限施壓和介入」策略的如意算盤是先軍事施壓與外交施壓交替使用,壓制住朝方的示強,再運用雙邊手段敦促動用自己特有的「槓桿」制止朝鮮核導計劃越走越遠,把朝帶回談判桌前,之後與朝開始接觸。至於如何接觸,接觸時談什麼、怎麼談,目前似仍無清晰、詳細的設計。值得注意的是,包括蒂勒森國務卿在內的川普政府高級官員已公開表明美國對朝無敵意,無意顛覆、侵犯朝,川普政府處理朝核問題的目標仍是促朝棄核。這是一個非常重要的政策訊號,是我們判斷川普處理朝核危機意圖不可忽略的方面。與此相對應,即便朝鮮可以重啟談判,它是否願意重拾曾經在六方會談「9·19共同聲明」中做出的停核棄換承諾,則是下階段朝核問題形勢發展的另一大關鍵因素。至少,美朝不大可能在5月韓國新政府產生之前就相互貿然採取激烈行動。

第六,以實際行動減少美國的減排承諾328日,川普簽署「能源獨立」行政令,「暫緩、修改或廢除」歐巴馬政府2015年推出的要求美國發電廠到2030年在2005年基礎上減排32%的《清潔電力計劃》相關規定,還解除了聯邦土地煤炭開採租賃的臨時禁令以及石油天然氣、頁岩氣開採的相關限制,要求重新評估溫室氣體的「社會成本」。川普政府的能源和氣候變化政策旨在使美國的能源與電力保持在「平價、可靠而清潔」的水平上,最終促進經濟增長並創造就業。接下來外界高度關注川普政府會不會悍然退出《巴黎協定》,有關決策將在5月西方七國集團峰會之前做出,目前白宮內部分歧嚴重,川普女兒伊萬卡、女婿庫什納和國務卿蒂勒森支持留在《巴黎協定》內,白宮首席策略師班農、國家環境保護局(EPA)局長斯科特·普魯特支持退出。包括殼牌、美孚等傳統能源公司在內的大量企業和社會知識階層強烈反對川普對應對氣候變化措施的退出傾向。一般認為,川普很難一意孤行做出退出《巴黎協定》的決定,將會吞掉自己又一競選承諾。外界同時意識到即使美國不退出《巴黎協定》,其在規定期內已不可能全面履行減排承諾,、印度等發展中大國將會更多承擔起應對氣候變化的領導責任

總之,「百日新政」期內的川普外交,把「美國優先」、「讓美國重新偉大起來」作為最高宗旨掛在嘴邊,信奉「以實力求和平」的原則,卻沒有清晰的戰略線索和政策思路可言,多是就事論事的「急就章」,以及滿足國內政治需要的倉促和未經充分論證的決策。實際操作上不斷遭遇各個方向複雜現實的狙擊和稀釋,不僅面臨日趨複雜的外部世界,也面臨國內各種政治力量掣肘。服務於內政的色彩更加突出,以滿足國內利益為第一考慮,收斂美國對全球領導作用的痴迷,不再自願付出,而是更願與他國爭利。[14]試圖明確界定外部世界對美國的最關鍵威脅,並予以精準打擊,同時多議題聯動,重視成本效益核算,任何能取得實效的政策選項都可列入考慮範圍。[15]不過必須承認,川普「百日新政」在外交上的表現要比內政平滑沉穩,換言之,在國際事務中靠攏美國傳統路線的速度快於其他領域,外交領域展現的確定性復歸大於其他領域這一方面是因為其身邊外交團隊開始發揮職業作用,另一方面是因為新任總統迅速在接觸外交實際的過程中認識到外交規律的作用,開始在其限制範圍內務實行事。

[1]《川普稅改能如願以償嗎》,陸婷、常殊昱,《世界知識》,2017年第5

[2] America First A Budget Blueprint to Make America Great Again,https://www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/budget/fy2018/2018_blueprint.pdf

[3]《川普經濟政策對全球經濟可能的影響》,陳繼勇、劉衛平,《學習時報》,201736日。

[4]《對希拉里與川普經濟主張的比較及政治經濟學解讀》,翟東升、趙宇軒,《現代國際關係》,2016年第9

[5] Stephen Bannon removed from National Security Council, Robert Costaand Abby Phillip,The Washingtonpost April 5

Bannon ousted from National SecurityCouncil, ShaneGoldmacher, JoshDawsey, TaraPalmeri and BryanBender, Plitico, April 5, http://www.politico.com/story/2017/04/bannon-ousted-from-national-security-council-236908

[6]2016年大選中,共和黨同時取得了國會參眾兩院的多數席位。在眾院換屆選舉中,共和黨贏得239席,雖比上屆少8席,但仍比半數(218席)多21席,民主黨取得192席,增加4席。在參院,共和黨贏得了34個改選席位中的22席,在參院佔據52席的多數優勢,民主黨拿下12席,占47席。雖然共和黨一舉實現了府院完全執政,這樣的局面上一次出現在2000年小布希贏得大選時,再上次是1952年艾森豪威爾當選總統時。

[7]《川普現象顯示美政治極化加劇》,何亞非,《第一財經日報》,2016年5月16日。

[8] 2017 Trade Policy Agenda and 2016 Annual Reporthttps://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/reports-and-publications/2017/2017-trade-policy-agenda-and-2016

[9] White House civil war breaks out over tradeShawn Donnan and Demetri Sevastopulo, Financial Times, Mar. 10, 2017https://www.ft.com/content/badd42ce-05b8-11e7-ace0-1ce02ef0def9

[10]《川普在對華貿易政策上為何說多做少》,KEITH BRADSHER,《紐約時報》中文網,201741日,http://cn.nytimes.com/business/20170401/trump-trade-executive-orders/

[11] Here's a Glimpse of the Global Trade Carnage From a U.S. Border Tax--

Deutsche Bank economists see Mexico,Asian economies taking big hits to trade with U.S. Bloomberg, Feb. 2, 2017, https://www.bloomberg.com/news/articles/2017-02-01/here-s-a-glimpse-of-the-global-trade-carnage-from-a-u-s-border-tax

[12]《福山對話朱雲漢:中美關係會走向合作還是衝突》,觀察者網,2017419日,http://www.guancha.cn/FuLangXiSi-FuShan/2017_04_19_404322.shtml

[13] Restoring American Seapower: A New Fleet Architecture for theUnited States Navy, Bryan Clark, Peter HaynesJesse SlomanTimothyWalton, February 9, 2017, http://csbaonline.org/research/publications/restoring-american-seapower-a-new-fleet-architecture-for-the-united-states-

[14]《川普外交,等待塵埃落定》,樊吉社,《世界知識》雜誌,2017年第5

主編郵箱:xinshuping@pangoal.cn

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