調研報告 | 關於大連市農業轉移人口市民化的調研報告

編者按

推進農業轉移人口市民化，是新型城鎮化的核心。2016年9月，國務院辦公廳印發《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》。為加快推進農業轉移人口市民化工作，去年年中，我中心受國家發展改革委規劃司委託，獨立承擔了對全國46個」國家新型城鎮化試點城市」的第三方評估工作。現從中選取部分典型案例陸續推介，供借鑒和研究。

典型案例二

——關於大連市農業轉移人口市民化的調研報告

近年來，大連市以人的城鎮化為核心，以推進本地農業轉移人口市民化為重點，加快推進郊區和中心鎮建設，提高郊區和中心鎮綜合承載能力，推進本地農業轉移人口就地就近城鎮化。截至2015年末，大連市戶籍人口城鎮化率達到71.2%，已提前完成到2017年戶籍人口城鎮化率達到67%的大連市國家新型城鎮化綜合試點工作目標。

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進展情況

（一）深化戶籍制度改革，拓寬農民工市民化通道。自2013年起，大連全市取消農業人口與非農業人口性質劃分，統一登記為「居民戶口」，並以合理控制主城區、加快放開金普新區、全面放開新區為原則，對本市戶籍制度進行修改完善，進一步降低落戶門檻，積極推進農業轉移人口落戶城鎮。目前，大連市積分落戶政策正在研究制定，計劃於今年年底或2017年年初發布實施，進而促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序落戶。

（二）全面實施居住證制度，保障流動人口的合法權益。2016年以來，大連市已發放46萬張居住證。目前，根據《大連市居住證暫行辦法》，持有居住證的人員可享受就業服務、按照相關規定參加社會保險、培訓服務、子女在義務教育階段就學享受與本地戶籍居民子女同等待遇等11項公共服務，為流動人口逐步建立與戶籍居民接軌的民生保障體系奠定了良好基礎。今年，根據國務院下發的《居住證暫行條例》，大連市正在修改完善《大連市居住證暫行辦法》，積極推進城鎮常住人口基本公共服務均等化，並已納入明年大連市政府的立法計劃。

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（一）創新積分落戶政策，有序推進高端人才、技能人才落戶。大連市戶改新政制定過程比對學習外省市戶改先進經驗、廣泛徵求地方政府和企業需求意見，夯實戶改基礎，在戶改新政中解決實際困難。政府以合理控制主城區，加快放開金普新區，全面放開新區為原則，對主城區、金普新區、其他地區實施差別化落戶政策，引導人口「梯度轉移」。在主城區和金普新區建立積分落戶制度，並計劃通過創新型的研究成就積分及綜合積分落戶制度促進高端人才、技能人才落戶。同時，以戶改工作為契機，建立健全網上審批系統，保證信息、數據深度研判、分析的可行性。

（二）保障隨遷子女平等教育權利，增進農業轉移人口城鎮歸屬感。根據國務院「兩為主」要求，大連市將接收進城務工人員隨遷子女入學作為教育發展規劃的一項重點工作，合理配置公辦教育資源、完善平等義務教育政策，確保了所有進城務工人員隨遷子女在就近、免費入學和升學、就業等方面享受和本地市民同等待遇。堅持公辦義務教育學校普遍對農民工隨遷子女開放，不辦農民工子女學校，採取城鎮戶籍學生混合編班、隨班就讀、統一管理的方式，促進進城務工人員隨遷子女與本地學生的文化融合。截至目前，全市義務教育階段學校已接納隨遷子女10.5萬人，佔全市義務教育學生總數1/4。

（三）加快中心鎮建設，推進本地農業人口就地城鎮化。以本地農業人口就地城鎮化為突破口，大連市通過本級財政對中心鎮的基礎設施和公共服務體系建設的支持及政府資金的引導作用，加快形成中心鎮改革發展的新格局，提升城鎮化綜合承載能力。同時，為加快以中心鎮為代表的區域性重點城鎮建設，大連市市委、市政府相繼出台了《中共大連市委 大連市人民政府關於加快推進中心鎮改革發展的指導意見》、《貫徹落實〈中共大連市委、大連市人民政府關於加快推進中心鎮改革發展的指導意見〉任務分解方案》和《大連市開展對口幫扶中心鎮新型城鎮化建設工作實施方案》。數據顯示，2011年皮楊新城戶籍人口城鎮化率為42%，2015年皮楊新城城鎮化率達到51.1%，增長了9.1個百分點；2015年6月，姜家、鹽場、王崴和北營4個村按法定程序正式掛牌實現「村改居」，4個村原有村民10007人全部就地城鎮化。

（四）以郊區、經濟區建設為抓手，優化城鎮布局形態並帶動城鎮化水平躍升。推進郊區基礎設施和公共服務設施建設，加快郊區積極承接主城區城市功能步伐，實現郊區與主城區聯動發展，吸引農業轉移人口落戶郊區。2013年至2015年，大連市甘井子區戶籍城鎮人口增加3.4萬人，戶籍城鎮化率達到100%；普蘭店區戶籍農業人口減少13.8萬人，戶籍人口城鎮化率達到48.2%。多個經濟區戶籍人口城鎮化率穩步提高。以大連長興島臨港工業區為例，該經濟區於2010年升級為國家級經濟技術開發區，著力發展石化、船舶、裝備製造、港口物流等重工業，戶籍城鎮化水平隨整村動遷工作的開展而出現躍進趨勢。2011年初至2014年初，長興島經濟區戶籍城鎮化水平自46%顯著增長至76%。

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（一）戶改制度缺乏落地性, 應有效結合農業轉移人口實際需求。現處於制定過程中的積分落戶政策向引進高端人才、技能人才落戶傾斜，積分指標設置未充分考慮外來農民工實際，易輻射不到基層專業技術人才，無法切實有效促進農民工落戶城鎮。居住證制度缺乏完善性，辦理條件在實際操作中存在一定困難，不利於低收入流動人口連續、及時辦理，妨礙城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。

（二）存在農民工重複參保，需加快公共服務政策梳理與整合。根據《國務院關於整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》，大連市已在遼寧省率先啟動整合工作。但是，在允許農民工自願選擇是否參加新農合以保證應保盡保的情況下，可能存在農民工重複參加新農合和城鎮職工醫保的問題。城鎮居民醫保與新農合醫保政策仍需梳理，並做好城鄉居民醫療保險待遇銜接等問題的政策研究。此外，被征地農民社會保障工作目前仍存在政策不統一、統籌層級不高、保障標準偏低、制度不完善等問題，公共服務一體化、均等化工作仍需有效統籌推進。

（三）產業對新型城鎮化拉動不足，產業集群未形成帶動優勢。產業結構老化，傳統低端產業比重大，製造業等傳統優勢產業創新動能不足，產業發展對新型城鎮化支撐不足，具體表現為：產業集群發展缺乏統一規劃，定位不清晰，特色不突出，新一輪產業低水平重複建設，區域間產業結構調整和優化進程滯后；產業集聚度偏低，缺乏必要協作，未形成本地化產業優勢；集群規模小、鏈條短，未形成區域性產業集群優勢；對新興產業、技術研發投資不足，對造船業等傳統優勢產業過度投資，導致產業產能分佈不均。

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政策建議

（一）建立市民化激勵機制，加快落實戶籍改革。加快推進戶籍改革制度，進一步放寬農業轉移人口落戶條件，合理調整積分落戶制度，重點解決符合條件的普通勞動者落戶問題；優化居住證辦理流程制度，推進居住證制度全面覆蓋未落戶城鎮常住人口，建立積分評價體系和與之掛鉤的公共服務供給機制；健全人口信息管理制度，加快推進人口基礎信息庫建設，逐步實現跨部門、跨區域信息整合和共享；加強基本公共服務財力保障，建立財政支付轉移同農業轉移人口市民化掛鉤機制，為農民工市民化提供更大的資本支持。

（二）推行教育補貼隨學發放制度，增強隨遷子女教育保障力度。建立教育補貼在進城務工人員隨遷子女就學地發放制度，將其補貼納入當地教育發展財政規劃，加大公辦學校教育經費投入，減緩隨遷子女學籍地教育支出壓力；重點推進金州新區、旅順口區和甘子井區等進城務工人員隨遷子女就學集中地教育補貼改革，繼續做好隨遷子女在連義務教育服務保障；完善中國小生學籍及相關信息管理系統，確保進城務工人員隨遷子女教育補貼享受和本地市民同等待遇。

（三）完善新型城鎮化聯席會議制度，加快推進城鄉公共服務一體化。聯席會議制度應進一步發揮統籌推進新型城鎮化各項任務的作用，有效協調各部門開展工作，並針對性破除城鄉公共服務一體化進程中的主要障礙：建立城鄉一體化的公共衛生和醫療服務體系，將現行農民醫療保險併入職工醫療保險，進一步提高農民工醫療保障待遇水平；深化統籌城鄉社會保障制度建設，完善城鄉居民養老保險制度，建立城鄉居民養老保險喪葬補助金制度；進一步完善大連市被征農民社會保障政策；加快消除城鄉二元結構的體制機制障礙，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，改革城鄉分割的社會經濟和發展管理體制。

（四）建立產業結構調整指導目錄，增強產業對城鎮化支撐。為增強吸納人口和集聚產業的功能，大力推進產業結構優化升級：以高新區、金普新區、長興島經濟區等重點產業區為平台，發揮大連市軟體和信息服務產業優勢，推進傳統產業向高端、智能和綠色反向轉型；以智能裝備製造、海洋工程和高技術船舶、新一代信息技術、新能源裝備為重點打造優勢產業，並著力培育生物醫藥、新材料、節能環保、航空航天等新興產業；生產性服務業與生活性服務業並重，按照因地制宜、突出特色、錯位發展的思路，發揮大連自身在旅遊業、養老服務產業等領域的優勢，優先發展現代服務業。 （國合中心）