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特別報道 | 河北威縣 土地確權破解河道治理之困

特別報道 | 河北威縣 土地確權破解河道治理之困

盛夏的華北平原,廣袤無垠,熱浪席捲。茁壯的玉米稈,翹首天穹,棉花和花生秧子,匍匐大地。河北威縣位於一馬平川的華北腹地,本應是河流縱橫、水豐土肥,但由於近幾十年的過度采水被冠以「地下水漏斗區」的帽子。

水乃農業命脈。在謀求農業產業大發展的戰略規劃中,威縣毫不猶豫地將河道治理、買水引流的籌謀擺上戰略高地。自20世紀90年代起國家就發文推行河道整治,但始終收效甚微,原因是治理中不得不釐清沿河土地權屬問題,涉及沿河村莊與農民的切身權益,屬於改革中「難啃的骨頭」。2016年,為了衝破河道治理難關,威縣決定在全縣拉開一場河道土地確權的浩大工程。誰也不曾想到,這一確權,竟然在全縣21條河流及乾渠沿岸確出32000多畝的國有土地,另外的6000畝確給了農民和村集體。通過「引水入威」,如今威縣的水利條件大為改觀,農業與生態均呈現出欣欣向榮的面貌,令人振奮。

在土地資源愈發珍貴的今天,這3萬多畝國有土地不僅僅是耕地良田,更為地方政府對河道展開治理和美化打開了綠色通道,也是推動全縣農業產業園區化發展、鄉村建設向旅遊轉型的重要資源,還是威縣撬動縣域經濟發展的那個可貴的「支點」。威縣的河道確權與治理經驗為全國其他地區探出了一條可資借鑒的路子。

農民與河爭地,劃界確權撬動河道整治與縣域發展

「河口以里都種地了,三十年來一直這樣,幾乎沒有滯洪防洪區。」威縣水務局副局長楊其嶺表示無奈。

威縣歷史上瀕臨古黃河,水系發達,如今境內有21條河渠,全長250.47公里。由於近年水量驟減,不少河渠甚至斷流,且「重旱輕澇」理念風行,農民便漸漸開始在河道內挖土種地。「與河爭道、與堤爭地、設障阻水、破壞護坡,這些不僅對河道行洪造成影響,也妨礙了河堤建設、加固等工程開展,更可能由於權屬不清引發群眾土地糾紛。」

為了走向以河養河、以堤養堤的良性循環,改變由於河道管理範圍內土地權屬不清導致難以統一規劃管理的局面,威縣決定以河道劃界確權撬動全縣改革發展,一併解決河道管理建設、生態美化、資源整合等問題。

確權不易,河道兩側的土地原先大多被沿岸村莊和農民佔用,或棉花或玉米,已耕種幾十年,有的甚至用作宅基地。如何在確權工作中贏得農民的配合,以無集體事件、無上訪事件的穩定局面完成河道確權工作,極其考驗行政能力。可喜的是,威縣做到了。

位於金沙河沿岸的方營鎮孫家寨村約佔河道400畝地,均被確為國有。據村主任付月珍介紹,自1999年土地二輪承包后,農民惜地如金,開始種河道之地。村裡的6個生產隊沿河進行了均等劃分,西側佔地960米,東側佔地1600米。「我們村河道地涉及全村每家每戶,每人不到3分地,大部分都種棉花,一畝地能收500斤棉花。」

雖然涉及面廣,農民心有不悅,但經過村幹部做思想工作,大家最終還是接受了。「雖然把種了幾十年的地確權給國家了,農民有點不捨得,不過大家都理解,去年一年電視上一直在宣傳,河道土地本來就屬於國家,如今就盼著國家對河道做好治理和建設,我們也是受益者。」付月珍介紹,孫家寨村沿河距離較長,農民明白河道建設將會對當地環境與發展產生明顯帶動作用。

據介紹,2016年4月河道劃界確權完成以來,威縣對轄區內河渠全部進行了清淤整治,新建改建節制閘25座,重建橋樑27座,新建橋涵7座,使縣內21條河流主渠道全部具備通水蓄水能力,通過實施「五水入威」共引水7000餘萬立方米構建全域水系,用於農業及生態建設,全縣農業生產生態面貌大為改觀。

定原則做動員,確權工程贏在夯實根基

河道確權是一場涉及全縣所有鄉鎮區近一半村的複雜工作,全縣的21條河渠河道均需確權劃界,全長達250.47公里。河道佔用情況千差萬別,有的被農民私佔為耕地進行農業種植,有的是經村集體認可並簽訂了土地承包合同,有的是私建建築,有的則屬於在村集體規劃內發證允許佔用的宅基地。共38000多畝河道地的確權工程可謂工作量大、矛盾點多,關係錯綜複雜。

河道確權,威縣「擼起袖子加油干!」但是,「怎麼干」成為擺在全縣黨員幹部面前的第一道攔路虎。威縣經驗是在確權過程中一定要處理好三個關係:一是兼顧原來上級政策依據與現有政策依據的關係;二是兼顧歷史形成與現實情況的關係;三是兼顧國家利益與群眾利益的關係。

2015年11月13日,全縣召開三級幹部動員大會吹響了河道確權衝鋒號。「將單項工作會議開到三級幹部大會的規格,並延伸到村黨員代表層面,屬近年首次,營造了強大輿論氛圍。」縣政協副主席(原水務局長)林金潁介紹,為了凝聚共識,威縣召開了由縣主要領導、各鄉鎮(區)相關村和部門、黨員群眾代表參加的三級幹部大會,闡明了河道確權的重大意義,明確了目標任務和責任分工,做足了動員。

簽訂目標責任狀和承諾書,縣委縣政府向各鄉鎮(區)領導幹部注入推動確權的強心劑。「保證按時按要求完成轄區內河道確權工作」是每個鄉鎮領導幹部向縣委縣政府做出的莊嚴承諾。此外,「堅持把河道確權工作作為本鄉鎮(區)當前和今後一個時期的重要政治任務來抓」「幹事、干成事、不出事」等承諾為確權工作的順利開展加強了思想建設,打牢了輿論基礎。

「嚴守原則,明確歸屬,各單位密切配合、協調推進。」據介紹,威縣在開始確權之前,進行了大量調研,出台了相關文件與政策,制定了全面的工作原則和步驟。「對於土地權屬問題應根據確權原則視情況而定,需慎之又慎。」縣委書記安慶傑曾強調,農民佔用河堤、護坡已有年頭,各村面積不等、情況不同,需要統一確權準則。

簡言之,威縣做法是:對於土地二輪延包時簽訂了承包合同、繳納過農業稅的,歸農民所有;村集體有證據證明土地所屬的歸集體所有;農民土地因河道確權而低於全村平均畝數的,靈活掌握傾向於確權給農民。對於河道範圍內被佔為建設用地者,屬於村規劃內的空閑宅基,或已建宅基且不影響河道兩岸道路建設的,確權給村集體;對於影響河道兩岸道路建設的建築物,按照急用先征原則進行補償拆除。

「召開鄉村兩級黨員幹部發動會,要求鄉、村級黨員幹部做出承諾」「確保河道確權工作規範、有序、依法推進」等承諾被威縣幹部充分踐行。

縣裡難鄉鎮更難,與農民溝通需要智慧

從2015年11月到2016年4月,這場河道確權工作曾一度成為全縣頭號重點工程,佔據縣委縣政府、水利局、農業局、國土資源局,以及各鄉鎮和村莊的首要工作表。

河道管理與建設是威縣幾十年來未能解決的老難題,早在20世紀90年代初縣政府就根據水利部和省政府、省土地管理局相關文件出台相關政策與意見,但由於各種原因未能實施。二十多年後的今天,河道確權仍然困難重重。

「初次放線壓力最大。」在國土局通過定位系統、航測遙感等現代手段粗略界定河道管理範圍的基礎上,水務局牽頭進行初次測繪放線。楊其嶺介紹說,「畫線、樹樁,那都是一步步走,根本沒有路,鞋都廢了幾雙。」這個過程需要聯合農業局、國土局、各鄉鎮統一行動,協調統籌成為很大的一塊工作。「還是得益於縣委重視,對這項工作各單位有頭號任務的共識,不然根本不可能在這麼短的時間裡完成。」最忙的時候,時任水務局長林金潁給楊其嶺連打了六個電話都是「線路忙」。

「接下來是確定土地權屬,這塊矛盾最集中。」據林金潁介紹,實際河口面積有寬有窄,初次放線時統一按照306米的平均寬度進行。在此基礎上,各鄉鎮組織所涉及村的幹部對權屬問題進行摸底,調整放線範圍。「各村按照有證沒證進行填表,國土局填報《地籍調查表》經各鄉鎮村認定蓋章,各鄉鎮區匯總《河道確權情況登記表》,送農業局、國土局確認,最終確定確權範圍。」最後,由各鄉鎮村幹部指認邊界,二次放線。

不論確權、畫線還是登記填報,鄉鎮都是落實工作的主體。據方營鎮幹部李朝輝介紹,確權中做了大量動員協調工作。「組織村裡召開了動員大會,尤其是黨員代表的思想工作,沿河距離較長的孫家寨村每個小組都有5名農民代表參會,全村有70多人蔘會。」此外幹部入戶解釋了三四趟,才讓農民接受並配合。「考慮到農民利益不受損失,對於種植經濟林的農民還要進行附著物補償,經費有限的情況下壓力很大。」

如果鄉鎮是火線,村幹部就是尖兵。「有的村將河道耕地承包給大戶,未到承包期就要確權,怎麼辦?這類難題都得由村鎮解決。作為鎮領導,我只能是再安排給各個村幹部去解決,他們才是最難做的。」方營鎮原書記張萬興說,處理村裡的矛盾極其需要智慧。

王家嶺村無集體收入,班子弱,群眾意見難以協調。「這個村有的農民承包地位於河道範圍內,確為國有就需要調地,但其他村民堅決不同意,矛盾比較突出。村幹部實在沒辦法就只好用自己的地交換。」張萬興說,村莊經濟條件不同、幹部工作能力不同、群眾情況不同都會使工作難度不同。

確權工作中不斷有村幹部抱怨,「工作太難做了」。張萬興通常會積極幫助協調,給予相應支持,對於實在困難的村莊他會爭取額外的經費予以應急。「縣裡有政策必須執行,但是過程中面對農民和具體情況必須靈活處理。原則就是讓群眾滿意,推動確權。」

綜合利用是關鍵,「五網」建設激活確權成果

「確權不易,但更重要的是如何利用好這三萬多畝國有土地。」楊其嶺的話一針見血。

確出三萬多畝國有土地,威縣的這場河道確權可謂做得漂亮!但其更高明的做法是通過同步推行「五網合一」建設,即水網、路網、綠網、產業網、旅遊網,激發了土地活力,撬動了社會融資,或將引爆全縣更長遠更強勁的經濟發展。

水是生命之源,匯聚了全城之靈氣。如今的威縣,一改過去溝渠破落、水少乾涸的面貌,河渠縱橫、碧波蕩漾。汽車沿河岸行駛,儘是荷花漫漫的水鄉圖景。「祖祖輩輩都沒想到河沿上能開出大道來,以前是泥土,騎車都不好走。」村主任付月珍表示,村民現在非常支持河道整治。「河邊大道修得越好我們越高興。」村民付強高興地說,「河道確權后,河堤上修了6米寬的公路,出行方便,俺家的3畝地也流轉出去,每年有了固定收益。」

昔日沒人願意光顧的老沙河,如今河畔綠樹成蔭。沙河王莊村位於沙河東岸,通過建設梨產業園帶動農業發展。「道路通暢后,水利設施也便利了,生態好了,就可以結合起來做採摘,發展鄉村旅遊了。」順著河道步行,村支部書記張元華暢想未來。「即將開發的遊艇觀光、步行道、騎行道都會帶動我們這邊農家樂等旅遊產業的發展。」

不得不提的是,將資產資本化運作,是威縣擴大河道確權成果的亮點。「將這3萬畝國有土地劃撥至縣農投公司,按每畝融資3萬元計算,總共能夠提供12億元融資能力。」縣委書記安慶傑說,通過激活「沉睡」的國有土地資產,將撬動社會金融資金,為全縣現代農業發展注入動力。

「河中有水,兩岸有綠,岸邊有路,路邊有業。」這就是以水網建設為引領的路網、綠網、產業網、旅遊網「五網合一」建設思路。自河道確權以來,威縣共完成河岸植樹3萬畝,新增造林220萬株,修路180.7公里,榮獲了「全國生態文明先進縣」的殊榮。「路通了,環境好了,招商引資會更方便,產業就會發展起來。」目前威縣沿老沙河初步形成畜禽產業聚集區,沿八支渠形成梨產業聚集區,打造了省級美麗鄉村精品村金雞小鎮,未來將助推旅遊產業發展。

威縣精誠攻堅,大膽創新,喚醒了沉睡的國有土地。河道確權作為破題之舉,不僅為威縣引來活水,更是成為新的經濟增長點,將帶動全縣農業現代化和產業轉型升級。他們的確權經驗為全國其他地區的河道治理破冰和隱形資源開發帶來一縷希望。

原文刊自《農村工作通訊》16期

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