劉守英：中國經濟奇迹背後的土地制度

作者：劉守英

從土地看經濟

土地問題幾乎每天都有人在討論，有搞政治的、搞經濟的、搞法律的、做投資的；有認真研究問題的，也有搞名堂的。為什麼那麼熱？因為它不僅與我們每個人的切身利益關係密切，而且與整個國民經濟縛著在一起。

土地與「模式」

觀察經濟，土地是一個非常重要的變數。這個變數不僅影響經濟運行，而且使的發展模式非常獨特。

國內外都在討論模式，對這一模式的批評是，一切都由政府主導，這種發展是不可持續的。這好像與真實世界不符。如果真是這樣，的經濟活力從何而來？沒有市場和民間的力量，的高增長何以持續30多年？也有人認為，30多年的成績就是通過改革回歸常識，沒有什麼不一樣的，更談不上什麼模式。我同意的發展模式確實有其獨特的地方，其不同之處體現在政府與市場互動背後的政治經濟邏輯：政府一方面掌控發展的主導權，另一方面又通過改革不斷開放經濟權利。經濟權利的開放，成為促增長的主要力量；政府通過掌握髮展主導權，又保證了發展在可控的政治經濟軌道上行進。

那麼，土地在這樣一個獨特模式裡面的作用又怎樣體現呢？土地在經濟高增長中扮演著發動機的角色。一方面，土地制度的改革促進了經濟權利的開放，因而成為激發經濟活力的重要制度力量。另一方面，政府又通過對土地權力的控制掌控發展的主導權。因此，在我看來，發展模式最獨特的地方，可能跟土地在這一階段在政治經濟上扮演的角色直接相關。理解不清楚土地制度的這種獨特特徵，忽略在整個發展過程中利用土地的做法，就很難理解過去三十多年高增長的奧秘。

我們前幾年曾不斷地寫文章、遞摺子，對這套模式的風險提出警示。但是，當時一到下面跑，就感到那時要動一動太難了。地方政府賣地的熱情高漲，我們聽到的抱怨就是缺指標，工業的情況也不錯，房地產市場也是一路高歌。你要改這套模式，沒有人聽得進去！最近到下面跑，發現這套模式在運行中遇到一些新的情況：工業用地需求沒有那麼旺了，房地產市場在不同城市表現不一，地方官員也不像前些年那樣，談起賣地就眉飛色舞。

值得關注的是，在經濟下行以後， 土地的政治與土地的經濟之間的關係在發生變化。從地方調查和觀察來看，一個現象是，儘管經濟不好，但市場和民間的力量還是積極的，在推著經濟質量往好的方面走。我們去珠三角、長三角跑，包括上海、深圳，這些地方的企業在市場中轉型升級不錯，有些區域、產業和企業的轉型已有些模樣。靠土地發動經濟的效力在減退，一些長出塊頭的企業不太看重土地成本，土地抵押解決資金的需求也沒那麼大的。另一個現象是，各地政府主導發展權的方式沒有多大改變，還是在依靠土地拉GDP，用土地招商引資，靠多供地搞基礎設施。這套搞法在沿海地區依舊，還在向廣大中西部地區蔓延。

土地對經濟的作用可能出現階段性變化。上一輪發展進程中，土地的政治與土地的經濟兩種力量相對來說還求得比較好的平衡，土地的發動是促增長的。但是在經濟發展階段發生轉換以後，市場的力量在推動經濟往好的方向轉，但是，政府卻在利用土地的力量往後拉，很大程度上在阻礙升級，同時也加劇財政和金融風險。

八十年代的農地改革與農業轉型

農村的改革始於1978年，安徽鳳陽縣小崗村的18位農民率先實行農業「大包干」。18位農民中有一位叫嚴宏昌，這是80年代嚴宏昌一家在自己的茅草屋前留影。等到90年代，他們身後的茅屋就變成瓦房了。

八十年代的農地改革是一次重構土地政治經濟邏輯的成功嘗試。 重構土地政治經濟邏輯的直接原因是，原來那套搞不下去了。我們曾經期望努力通過強政權的力量把國家工業化搞起來，實現農業國向工業國的轉變。農村作為城市的大後方，國家要求農民留在集體土地上生產糧食，然後通過統購統銷制度把農民打的糧食低價提供給城市。結果眾人皆知，糧食產不出來，農民普遍貧困，農村發展停滯。擺脫困境的辦法是，承認農民自下而上的變法，在土地的政治經濟邏輯上做出調整。

農地改革主要做了三件事。

第一是重構國家與集體、農民的關係。改革的基本邏輯是自下而上的，這場自下而上的改革就是在重構國家和集體、農民的關係。用最通俗的一句話：交夠國家的，留夠集體的，剩餘是自己的。該給國家的給國家，集體要的我給你，剩餘的都是我的。這套合約結構既保證了國家的利益，也保證了集體的利益，但更重要的是，農民獲得了剩餘的索取權。

第二是重構產權結構。當時農地產權制度改革是保留集體所有制，但是去掉集體的控制權。就是說把集體所有制繼續保留，但是集體的控制權取消，坐實農戶的土地使用權。這基本上將農戶對土地的產權，就是使用權、收益權和轉讓權這些權益給到農戶。儘管保留了集體所有制，但是集體失去控制權以後，農戶成為事實上的土地主人。我們講產權，最主要的權就是它的使用、收益和轉讓，這三個權益基本上給了農戶。

第三是調整國家與鄉村的政治結構。土改以來形成的鄉村政治結構基本上是什麼呢？從土改開始，我們基本上就是把原來舊制度下那些長期靠積累形成的士紳階層和有產者基本上打掉了，然後讓分到土地的農民長成新的政治力量。人民公社化以後，這些人除了組織生產，更重要是成為農村的政權依託，組織農民靠他們，交糧靠他們，上傳下達也靠他們。 從土地的政治來看，八十年代農村改革實際上是將產糧供糧的事交給了農戶，同時繼續保留集體對農村的控制。

農地改革后在解決國家、集體和農民之間的關係方面，保證了比較好的平衡，這一改革也成為盤活農村、搞活農業、激活農民的制度基礎。

第一，國家原來要農村提供的糧食不僅能保證，而且保得比原來還好！農地改革以來，糧食生產除了幾年的徘徊外一直在增加，尤其是2003年以來，也是各種聲音對家庭農作制質疑最大的時期，糧食還 「十二年增」。從土地的政治邏輯來看，由於糧食增產，糧食安全這個最大的政治就給保住了。

第二，由於土地種植下放到農戶，農民就有了選擇權，他們可以離土和出村。這對現代化是影響非常大的一件事。費孝通講的「鄉土」，最主要的就是農民與土地長期聯繫在一起，農民以土地為生，以農業為生。這樣的話，鄉土是走不出去的。我們從土改一直到八十年代的農村土地改革，這麼長的一段時期裡面，搞了聲勢浩大的工業化，就是國家工業化。這個國家工業化，讓農民在農村不能走，農民就是提供糧食的，最後結果是農民不能離土也不能出村。八十年代的土改，我覺得對農村非常重要的一個影響是，農民可以離開土地，可以出村。這樣，整個經濟社會的基本性質發生了歷史性的轉變，從原來的鄉土轉向城鄉。城鄉的基本特徵是什麼？需要好好研究。我們現在差不多一半人口生活在農村，一半人口生活在城市，農民分化，鄉村分化，城市社會開始成長。

第三，由於人可以出村，可以離開土地，的農業發展模式發生了重大的變化。傳統的農業發展模式是什麼特徵？就是靠人口、勞動的不斷投入，以提高土地產出，保證吃飯的問題，保證糧食的安全。

允許人出村，人可以離開土地，這樣人口與土地的關係發生了重大變化。

其一，農地的流轉加快。目前農地流轉已經達到34%，也就是說，三分之一以上土地已經發生流轉。

其二，農民過去主要靠勞力的多投入來解決吃飯問題。現在，在人口、勞動力大量出村到城市就業以後，整個農民的收入裡面只有三分之一靠土地了。另外，只有10%左右的人是純農民。搞農業的辦法也發生了變化，過去靠人力為主，現在基本上是靠機械為主。現在一畝地，一年的勞動投入就是幾個工。農業的機械化程度大大提高。現在整個農村的糧食收割，一些機械作業隊每年從東北先過黃河再過長江，形成壯麗的一景。主要的收割、播種基本是機械在做。

其三，農業發展的動能發生了變化。過去農業發展主要是著眼於提高土地單產，解決吃飯問題。差不多2003年的時候，一個重大的變化是，農業的勞動生產率快速上升，這樣整個農業開始真正進入以提高農業勞動生產率為主的發展軌道了。很多資本現在為什麼要往鄉村走？非常重要的一點是，搞農業的人、搞農業的方式以及農業的形態都在發生重大變化。

集體土地入市與鄉村發展道路

八十年代的農村改革實質上是一場全面的土改。除了農地改革以外，還有集體土地入市促成鄉村的工業化和城市化。大量的人口在農地上已經不可能再找那麼多的收入了。到1985年左右，包產到戶全面推開以後，我們差不多有1.8億的農村勞動力，在土地上已經搞不出什麼名堂了，為了尋找出路，只能允許搞鄉村工業化。

搞鄉村工業化，在新以後的歷史上原本是不可能發生的一件事。鄉村原來是幹什麼的？鄉村就是搞農業，農業就是搞糧食，不存在要你搞工業化、城市化的事情。但是八十年代非常重要的一件事是，當剩餘勞動力從農村出來以後，決策者當時面臨非常大的一件事是，這些人要找出路，但是城市不可能給出路，城裡本身體制僵化，產業效率低下，農民進不了。進不了怎麼辦？這些人只能在農村本鄉本土搞。

大家都知道，農業政策改革有一個著名的順口溜叫「可以，可以，也可以」，那是指農地這塊。在農地非農化這個問題上，我也總結一個順口溜，叫「允許，允許，也允許」。沒有出路，那麼多的人要增加收入，解決就業問題，整個農村的發展要有機會，那時候只能是允許農民在集體土地上辦企業，允許農民利用自己的土地建城鎮，還有就是允許農民的集體土地能直接進入市場。這三個東西出來以後，非常大的變化發生了。

在1998年的《土地管理法》頒布之前，我們整個用地的大戶就是兩個主體。一個是農民有錢了開始蓋房子。從1980年開始，農民先在土地上搞農業，開始有收入了，1985年起，有錢人開始蓋房，這是改革后第一代農民建房。第二個就是搞鄉鎮企業要用地。這個時候用地增長最快的就是兩塊，一塊是農民有錢后蓋房子佔地，另一個就是鄉鎮企業佔地，造成這一時期農地非農化增長非常快。1993年的時候，我們整個工業產值差不多是三分天下，一塊是外企，佔三分之一，國企保留三分之一，另外就是農民搞的這些東西差不多佔了三分之一。鄉鎮企業發展起來以後，還有一件非常大的事情，就是農民自己開始搞城市，這也是一個創舉，那時我們到溫州下轄的蒼南縣龍港鎮一些地方看農民自建的城市，那個激動啊！

我們現在為什麼要重新回過來講這件事？因為整個改革的基礎和整個工業化、城市化的基礎是在八十年代打下的。在第一輪農民自主的工業化、城市化期間，土地改革在兩個領域展開。一個領域是農地，另一個領域是農地非農化。農地改革為農業轉型打下非常好的基礎，再就是為整個大的結構轉變，即從鄉土轉向城鄉，打下了非常好的基礎。農地的非農化開啟了整個在國有工業化之後，鄉村的工業化和城市化進程。這個時期，由於土地制度的改革，不僅整個的結構轉型開始啟動，另外也帶來整個鄉村巨大的活力。我們講城鄉差距，新成立以來， 1981年到1988年這段時間城鄉差距最小。

從政治經濟邏輯來講，在這一階段，土地改革為農民開放了利用農地的經濟權利，也開放了利用集體土地辦企業和建城市的權利。同時，在政治上構建集體組織和農民兩個載體來解決吃飯問題和農產品供給問題，在經濟上構建鄉鎮、村與農民的聯合來辦企業，以解決鄉村工業化問題。這種圍繞土地的政治經濟權力關係的重構，推動了鄉村的轉型和現代化進程。

園區工業化：開啟「以地謀發展」

土地改革第二個階段是與園區工業化相連的。從園區工業化開始，進入了「以地謀發展」的階段。

起因是什麼？集體土地上的工業化和城市化，帶來的結果是對國家工業化和城市化的巨大衝擊，政府在農村的利益儘管沒有受損，但是控制體系有變，農民在鄉土長出那麼多東西，對政府來講確實是一個要面對的新情況。八十年代農村改革的一個基本特徵是，政府開放了農民的經濟權利，但也失去了對經濟發展的主導權。政府把經濟權利開放給農民，整個鄉村的活力從改革開始即開始釋放，但是政府對鄉村經濟的發展主導權也放掉了。 到1998年的時候面臨的一個非常大的問題是，大量國有工業怎麼辦？城市怎麼辦？如果城市不動，城市企業體制不改，再衝下去，城市就會被衝垮。

從園區工業化開始，進入了「以地謀發展」的階段。當時我在上海讀書，兩件事印象非常深。第一件事是，周五的時候，蘇州、崑山的鄉鎮企業把上海的工程師神秘兮兮地接過去。這對城市來說是人力資本的流失，但對鄉村來說，可是解決了企業發展中的技術人才問題。第二件事是，整個鄉村產生的新的東西，衝擊著整個城市。

這時候必須要解決城市的問題。辦法無非就是堵和放。第一個就是說，你這個鄉鎮企業不能再四處冒煙了，就是說你造成了大量的環境污染。但比這更本質的問題是，城市這塊怎麼辦？另外，城市這塊要長起來，城市體制必須要改，國有工業要改。怎麼改？當時面臨非常大的問題。從決策者角度講，城市本身由於體制問題，國有工業的慣性，是長不出來新東西的。採取的策略是，靠外資來沖！

引進外資，當時碰到非常重要的問題是，資本家的資本怎麼長在社會主義的土地上？這是要命的一件事：社會主義土地，怎麼長資本家的工廠？當時有人說，這個不行，這個不能進來，這個進來我們的社會主義怎麼弄？但是聰明人想到一個辦法，就是像農村土地改革一樣搞兩權分離，推進城市土地制度改革。第一，承認土地是商品，你可以有償使用。第二，農村的土地可以所有權與使用權分離，城市也可以搞，所以城市是把城市國有土地使用權與所有權分離，分離以後政府當地主，收外國資本家的錢就行了。這下反對的人就沒得說了，改革的人告訴他們：你看我們既當地主，也沒有失去社會主義的優越性，我們用我們社會主義的土地收資本家的錢，他們還來給我們提供技術和資本，是很好的一件事。

城市土地所有權和使用權分離以後，碰到一件非常重要的事。對企業來講，企業使用國有土地，最大的一件事是產權要有充分保障。土地的產權，它的使用、收益、轉讓，尤其是抵押，如果不能得到充分保障的話，企業就沒法幹事，不可能給你好好投資。所以，土地政策裡面所有權與使用權分離，讓政府用國有土地當地主收租的同時，對企業來講，把國有土地的使用權做得很完整。

1998年的《土地管理法》讓農地變成建設用地只能通過徵收的方式，而且城市的用地者使用土地，只能用國有土地。這兩條一卡，基本把農民通過農地轉讓搞發展的路堵死了。經過一番激烈的辯論，《土地管理法》中留了個口子，即《土地管理法》第43條規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，農民興辦鄉鎮企業等除外。農民可以辦鄉鎮企業，拿土地去合股聯營。看上去農民可以繼續搞工業化，但是後來面臨兩個問題。第一，農民可以搞鄉鎮企業，但鄉鎮企業的產權有模糊性，政府跟企業之間的產權關係不清，後來大量鄉鎮企業改制了，也就慢慢沒有鄉鎮企業了。第二，土地管理裡面非常重要一點是，國土部通過年度計劃指標控制地方用地。地方政府那麼緊缺的土地指標，怎麼可能放給鄉鎮企業？

這樣，農民在集體土地上搞鄉鎮企業的工業化道路堵死了。堵死了以後，工業化模式進入到園區工業化的模式，就是土地都由政府提供。企業你要搞工業，可以！但只能在政府提供的園子裡面搞。

設計園區工業化模式的時候，主要還是為了引進外資，引進高科技。當時有兩個部委，一個是科技部，搞高新技術產業區；另外就是國家經貿委，就是原來的外經貿部，搞國家經濟開發區。當時只允許這兩個部門搞。但是允許這兩個部門搞，各省級政府、地市級政府、縣級政府就明白了，你可以圈一塊地搞，我為什麼不可以這樣搞！這裡面背後不是允許誰搞產業的問題，是只要我圈一個園子就可以招商引資了! 地從哪兒來？政府壟斷土地一級市場，政府統一批租，統一搞基礎設施，搞好了就給企業提供土地。大家一下明白了，兩個部委可以搞，我們各省級政府搞級別低一點的，建省級園區。縣一級政府說，你省級政府既然允許搞，那我為什麼不可以搞？土地都在我手上，因為的土地是在市縣一級政府。然後到了鄉鎮一級說，那我怎麼活？我也得搞點園子，因為原來的鄉鎮企業，你說我四處冒煙，不準搞了。

從此，整個以土地來主導發展權的發展模式，在園區工業化這個時候真正開始建立。就是說，園區工業化的模式，實際上是政府找到了用土地主導發展權的方式。

搞得非常厲害了，就開始整頓。我記得在1996年、1997年的時候有一輪大的開發區整頓。保留誰？當時國土部門提出，先把國家級園區保住。省級園區說，我這個也得保。省級園區就保了。到縣級怎麼辦？每個縣最多只准留下一到兩個。基本上靠行政權控制開發區的權力，實際是控制你賣地的權力。其實園區的工業化，讓政府重新掌握了土地發展權，由此形成土地成為整個經濟發展發動機的局面。

土地管理的目標是兩個。一方面控制土地來實現耕地保護， 要實行最嚴格的耕地保護制度。土地管理的另一個目標是要為發展保駕護航。

所以大家發現了嗎，經濟不好的時候肯定是土地開閘。我們基本上是用土地的寬供應來保發展，但是又用保護耕地來提供土地管理的合法性。因此，一方面要高舉嚴格保護耕地的大旗。另一方面要保高增長，就必須放地。

我們是靠供應工業用地來促發展。每年幾百萬畝的土地供應裡面，差不多40%左右是供到工業用地上。工業用地方面為什麼保證那麼多土地供應？我們要成為世界製造工廠，但土地資源稟賦那麼差，人均耕地很少，我們的土地如果純按市場價供應的話，應該是高價，供不起那麼多土地搞工業化。但現狀是，政府壟斷土地一級市場來供應土地。結果是什麼？可以壓低工業用地的價格，以成本價供地。我們一直是非常低成本地供應土地，保證工業化。最後搞出什麼？園區工業化使整個成為貿易大國，成為世界製造工廠。

園區工業化，實質是政府掌握髮展的主導權，以地謀發展。主要方式是什麼？第一個是通過土地招商引資，低成本供地。第二，通過土地融資開展基礎設施建設，打造投資環境。這個時候政府主要是招商引資，把企業吸引過來，為了就業，為了未來的稅收。

但是，以地謀發展帶來一個問題，就是只有部分地方政府是贏家。因為，不是所有地方的園區都能長得出工業來，都能獲得稅收和利潤。這樣帶來的結果是，大量園區實際上難以實現資金平衡，最後只能靠政府財政來支持。另外，地方政府之間壓低地價和靠土地貸款支撐基礎設施建設，實際上工業用地的價格背離市場價值，這樣使很多地方的園區在招商引資過程中敗下陣來，長期虧本。

所以我們這套模式，好處就是供地成本壓低了，使成為世界製造工廠，但弊端是，只有一半是贏的，另一半是贏不了的。

以地生財城市化的開啟

繼續往下走，需要有解套的辦法。土地與經濟的關係進入第三個階段。幸運的是，我們這時出來一個住房商品化的改革，另外是城市化快速推進，這兩個引擎為地方政府靠土地招商引資的時候出現的巨大財政和債務負擔解了套。住房商品化為整個地方政府帶來土地價值上升的非常好的機會。只要把房子蓋出來，商品房賣出去，土地就可以升值。另外城市發展帶來服務業的發展，服務業的發展又帶來土地價值的上升。所以，一方面，住房商品化的機會、城市化的機會為園區工業化造成的財政負擔解了套，另一方面，土地制度改革允許商品住宅用地、商業旅遊和經營性用地可以用「招拍掛」的方式出讓，減少了桌下交易，推進了土地市場化程度。

所以，我看改革開放以來整個土地改革中影響最大的就是兩次，一次是八十年代的農村土地改革，第二次就是城市土地改革允許有償使用土地和土地出讓的「招拍掛」。這兩次改革的差別是，那次改革是為農民的，這次改革是政府發現這個機會太好了，這麼好的機會就是，原來供地的時候是協議用地，基本上是在桌下搞，現在不在桌下搞，把它在一個平台上一起來搞，這樣政府把土地增值收益拿在手上了。政府以地生財，就是說經營性用地可以「招拍掛」，實際上使政府不僅獲得了土地的增值收益，更主要是掌握了城市化的主導權。

我們看到，搞園區工業化的時候，有一些地方政府很開心，但大量的地方政府是愁眉苦臉的，因為沒有招來什麼東西，土地就在那曬著。但是城市這塊不一樣了。以地生財，允許土地「招拍掛」以後，我們發現政府喜笑顏開，基本上從直轄市、省政府到那些最貧的地方的政府，都很開心，因為只要把地賣給房地產商，這些人把房子賣給購房者，土地就可以增值，土地升值的錢於公於私都好。

這時候我們看到，整個商品房價格不斷攀升，商品房價格的不斷攀升帶來整個土地成交價格的不斷上升，土地的溢價不斷上漲。溢價不斷上漲，政府推進土地市場化的力度就大。2001年，通過「招拍掛」方式出讓的土地佔整個土地全部出讓面積的7.3%，2014年的時候，已經佔到92%。經營性用地市場化推得很快。結果是，政府整個土地出讓收入的高速增長。

在「招拍掛」政策出台之前，政府的土地沒有賣出多少錢來。1992年到2001年期間，將近十年時間，整個才賣了一千億元，但是2002年以後，政府的土地收入開始不斷翻番了。另外就是整個地方政府對土地出讓的依賴加大，加大的結果就是我們前面講的，搞園區的時候各級政府在擴園區，但這時候政府明白過來，可以不光是搞園區，搞城市來錢更快。所以我們看到整個的城市，不同層級的城市，開始同步擴張。這與搞工業園區的機制是一樣的，就是土地出讓和土地抵押。所以各級政府開始不管這個地方到底有沒有服務業，也不管這個地方房子可以賣出多少錢，各級政府開始同步擴張城市。

客觀地講，在以地生財這個階段，政府基本上還是在想辦法使土地升值，使土地利益最大化。這個時候政府還是在謀發展，在謀城市有模樣。謀城市的時候，主要還是想產業能有發展，人氣能有聚集，把房地產市場帶起來，這樣使整個土地收入能夠增長。另外，這時候政府行為非常大的特點是在借錢上小心翼翼，土地能賣得出錢才會去借錢。

以地融資：進入土地依賴型社會

我們的問題出在第四個階段，就是以地融資。以地融資以後帶來的問題是，形成整個國民經濟對土地的高度依賴。

以地生財，把城市拉起來了，拉起來之後面臨的問題是，不同城市的房地產市場發展是不一樣的。按市場規律來走，有些地方集聚度高，經濟發展機會多，產業發展好，這些地方房地產市場就比較好，土地市場就比較好，賣的錢就比較多。但是面臨的問題，好的地方你靠賣地把城市搞起來，日子過得很好，不好的地方怎麼辦？這些地方就開始想辦法，把城市擴容，擴了以後把房地產市場搞起來。帶來的結果是什麼？是城市政府的債務負擔越來越重。

前面講過，在城市債務開始增大的過程中，總體來講，地方政府還在考慮土地收益的平衡，能賣多少錢就貸多少錢。但是2008年黑天鵝出來了，全球金融危機爆發，我們自己認為這時候不能出事。所以用4萬億財政刺激加比這個數更大的貸款投入，啟動了巨量的基礎設施投資。不同層級的城市開始全面擴張。這是整個的一個轉折點。比較起來，上一階段是土地跟房地產聯合，但是2008年以後的重大轉折是什麼？是貨幣跟土地聯合。土地參與宏觀調控，所謂銀根地根。

所謂土地參與宏觀調控是什麼含義呢？就是在經濟不好的時候放土地，經濟好的時候壓縮土地。這造成從2008年以後土地市場、房地產市場和整個宏觀經濟波動非常不正常。到土地與貨幣聯合以後，這個時候政府對經濟發展的主導權，與上一階段比較起來，達到了空前的程度。政府用土地的緊箍咒加上貨幣的緊箍咒，基本上把整個經濟發展的控制權牢牢掌握在自己的手上。

所以我們看到，首先，土地的投放與收縮，與財政資金和央行的貨幣投放一起，成為影響經濟發展的主要工具。另外就是，允許地方政府成立融資平台。

各地對融資平台這件事在2008年之前還是非常小心的，包括最早搞這些的上海和杭州，都是非常謹慎的，只有重慶是比較大膽的。那時候大家成立融資平台，一定會考慮土地抵押的權責是不是清楚的，第二個是這些項目未來的收益會怎麼樣。但是2008年金融危機出來就麻煩了，地方政府成立融資平台，從直轄市、省一級的融資平台，基本上蔓延到鄉鎮一級。我們調研發現，你到各地去問，大家已經不太關心這個地能賣多少錢，就看融資平台成立之後我能弄到多少錢。融資平台已經從省一級到鄉鎮一級，已經從原來可能有盈利性的項目，轉向長期的不管有沒有盈利的項目。這樣來看，整個融資平台，這時候開始發生非常大的混亂，基本上靠融資平台來注資，以地來融資。

自土地成為融資工具，這時候地方政府的項目制城市建設、基礎設施建設，就發生了很大變化，就是政府的融資行為與土地出讓收入脫鉤，而主要取決於土地是否能融到資金。這時候政府對土地的依賴變成對土地融資的依賴。

2008年以來是整個經濟運行的一個重大轉折。對政府來講，政府開始依賴土地融資。對企業和居民行為來講，由於房價不斷上漲，另外製造業利潤不斷下滑，這樣製造業企業的投資意願下降，房地產企業加速拉低負債，居民更願意購房實現資產的保值增值。在實體經濟利潤下滑的情況下，銀行資金只能向房地產和政府融資項目走。所以整個經濟發展的鏈條基本上被套在土地上，成為土地依賴型的社會。

現在的趨勢是，首先，政府土地出讓的收益開始大大下降，但是土地抵押的面積和規模拚命上升，這是非常反常的現象，與上一個階段有非常大的差別。上一個階段是政府能賣多少地再去借多少錢，現在是，賣地的錢在不斷地減少，但是土地抵押的面積和規模在不斷地上升。

再就是房地產用地和工業用地的價差越來越大，實體企業就不搞產業了，不造東西了，把大量的廠房改成租地，另外就是把廠房出租。中西部地很多園區現在租給順風做快遞用，原來準備擴廠做的東西基本不再搞了。

第三個就是金融機構房地產貸款持續增長。2006年以來，無論是總量還是增速，都創歷史新高。2016年9月末的時候，金融機構的人均房地產貸款同比增長20%，另外2015年下半年開始，居民部門的槓桿率和房地產開發企業的資產負債率都開始迅速上升。

的這套走法，基本上就是說，過去三十多年裡，從開始依託土改改變農村狀況，後來依託土地制度的獨特性推動成為世界製造工廠，又靠土地出讓收入和抵押建城市，最後靠土地融資讓經濟過度依賴於土地，依賴於土地資產的升值。這是我從土地角度對經濟的基本描述。

必須告別土地依賴發展模式

我覺得現在面臨的問題是經濟下行。經濟一直往上走的時候，這套做法是能搞下去的。因為土地在不斷升值，房地產價格不斷在漲，製造業也不斷在擴，基本上這套模式是能玩下去的。但是現在面臨的最大問題是整個經濟下行。經濟下行帶來一個主要的問題，就是我們原來靠放土地拉動GDP的這套模式走不動了。

2008年以後地放到什麼程度？2006年之前，整個建設用地的供應量平均一年400萬到500萬畝左右。但2006年以後，為了拉增長，每年的地放到了700-800萬畝左右，整個供地差不多擴了一倍。但放地的結果是什麼？到了2012年左右，繼續靠放地，GDP已經拉不起來了。所以我們看到，從2013年開始整個土地的供應，建設用地的供應量從七八百萬畝開始往下落，整個GDP也往下落。這是我們經濟面臨的基本現實，就是你繼續用土地的寬供應來拉經濟增長的模式已經無以為繼。這是我們面臨的第一個問題。

第二個問題是用土地招商引資的效力減退。就是說你繼續放土地，但是不會帶來工業增加值的高增長。2004年以後，整個工業用地的增長裡面，東部地區的供地繼續還在增長，另外增長最快的是西部地區。整個東部地區還是在靠土地招比較大的企業，但是我最近去幾個地方去調研以後，發現了一個非常重要的現象，就是在東部地區的園區，企業已經不再依賴土地的優惠。就是說它的土地成本在整個企業成本裡面已經占很小的比重，這是第一。第二，一些進到東部園區的企業，或者留在東部園區的企業，基本上已經完成資本原始積累，不再那麼迫切靠土地的抵押貸款解決資金問題。

但是政府的行為是什麼呢？無論是在大城市還是中小城市，政府的行為基本還靠壓低土地的地價來招商引資。政府繼續還是在用傳統的工業化模式來招商引資，但是企業在這方面的依賴性開始大大下降。

在西部地區。園區工業化進程遇到很大困難 。經濟下行，兩塊最嚴重，一塊是原來的國有企業，搞煤的、搞油的，這些傳統的產業產能過剩。另外就是仿造東部地區搞園區、在西部地區造園區的地方情況不好。西部的園區基本上就是這一輪經濟下行最嚴重的地區，這些地區靠土地低價供應做園區。

政府用土地招商引資，造成非常嚴重的問題。首先是債務負擔。然後在東部地區，大量轉型企業不依賴於低成本的招商引資，但是帶來兩個結果，第一個是大量土地被浪費，第二個是企業等著你這些土地轉變規劃用途，用土地來投機。園區的土地投機在東部和中西部地區都是非常嚴重的。

第三個問題是土地供應結構進一步扭曲，與我們的結構性改革背道而馳。大家看我們的土地供應結構，其他用地、房地產用地和工業用地三塊，從2011年開始，其他用地中80%是基礎設施用地；房地產用地從2012年以來，比例不僅沒有增加還減少了；工業用地2012年以來有所下降。我們整個土地的供應結構和結構改革之間有什麼關係？我們一邊在喊結構改革，但是你看整個供地的結構，基礎設施的用地比例越占越大。結果是繼續擠壓房地產用地。然後，工業用地比重下降，這是一個正常現象。現在的最大問題是大量土地在保證基礎設施投資。

整個用地的結構向基礎設施傾斜以後，帶來一個很大的問題就是金融風險。政府拿建設基礎設施的土地去做投資的資金很大一部分來自哪裡？繼續來自土地的抵押融資。上一階段以地生財的時候，政府用土地抵押做房地產，是等著房子升值，房子升了以後慢慢回錢，土地收入也慢慢回。但是基礎設施供地增加以後，用基礎設施去做抵押融資，這些錢怎麼可能回得來？也就是說，結構性的扭曲繼續加劇，金融風險加劇。

第四個問題是，土地出讓成本上升，土地凈收益下降，但土地抵押還在上升。這是一個非常危險的情況。很多人現在都在罵，說地方政府就知道賣地賺錢。但事實上，現在農民醒過來了，農民說，你政府要賣地，我跟你談。再就是，現在很多城市的用地已經從原來的新增用地轉向存量用地。轉向存量用地以後，征地拆遷的成本大幅上升。現在土地成本上升到什麼程度？2008年以來，政府土地出讓成本大幅上升，很多地方佔到一半以上，有的地方到60%。成本上升的結果是，政府的凈收益下來了，現在才20%左右。

大量供地在基礎設施上，靠土地套錢，靠基礎設施拉動投資，短期可以保增長，但是造成的債務和風險加大。這會加大金融風險。

第五個問題就是部分城市和用地的土地抵押的價值被高估了。我們看東部地區的整個土地價值，基本上在評估的時候，是有房地產市場為依託。一二線城市，尤其是一線城市，基本上還是可以的。但是整個東北地區的抵押、西部地區的抵押和部分中部城市地區的抵押，抵押面積和抵押金額增加，這些地方一旦土地市場出現問題了，土地價值會往下走。土地價值往下走，但地方政府在利用土地貸款的時候，是按土地高價值的時候去評估、抵押的，這兩者之間的差額由誰來承擔？銀行來承擔嗎？

第六個問題就是土地償債的能力可能被高估了。你到地方政府看，現在政府承諾用土地出讓來償還債務的佔40%。2012年的時候，各級政府承諾用土地出讓償還債務的比例達37.2%，所以我們估計2010到2015年期間，承諾用土地出讓收入償還債務的地方政府平均佔比達到40%。再看槓桿，現在整個土地槓桿到什麼程度？名義槓桿率在0.5到0.6，但真實的槓桿率是1.5到2倍，中西部地區土地抵押這塊槓桿率更大，大部分中西部省份真實槓桿率都在2以上。政府最後能否真正按承諾的40%去償還，這是我們在接下來幾年面臨的非常大的一個問題。

大家要認識到的一個基本現實是什麼呢？就是整個經濟再回到10%以上的增長速度是回不去了。但陷入這套發展模式之後，地方政府是在更加加重對土地的依賴。

在東部地區，新來的好的項目，到了以後，政府繼續給你供地，不會減少的。不好的項目你也推不出去。整個中西部地區的園區工業化，在我看來會造成土地危機，造成整個土地的投機，還有整個政府用地的結構性扭曲、土地抵押的上升、土地抵押價值的高估，這實際上是我們整個宏觀經濟、金融和政府財務危機的重要根源。在經濟下行以後，這套東西繼續下去非常危險。

以改革化風險、促轉型

很多人說改革改革，土地改革說了半天，都說一定要改。但是怎麼改？

我覺得這裡面核心有三件事。第一，你原來那套玩法怎麼改變？靠土地啟動發展，靠融資搞城市，以土地謀發展，這套模式怎麼變？看這個大的方向有沒有鬆動的可能性。第二，怎麼過日子？以土地謀發展造出那麼大的窟窿，一旦出現大的問題，要看土地上有什麼文章可以做。第三，下一輪土地改革能不能帶來一些機會？

經濟發展階段轉換以後，是可以在大的土地制度框架下做調整的。

第一，土地發動機這個功能，現在地方政府還是在靠這個東西。這樣面臨一個問題：中央政府和地方政府之間的差異。中央政府已經明確，我不要再拉那麼高的增長，但是不要拉那麼高的增長，怎麼樣解決地方政府繼續把土地作為拉動經濟的發動機這個問題？你去所有的地方看，沒有誰覺得投資不重要，增長不重要，招商引資不重要。所以，如果整個發展目標沒有根本性的改變，地方勁頭基本上是這樣的。我去年到各地跑的時候，發現地方幹部都挺蔫的，都是照章辦事。今年勁頭就起來了，這裡要搞，那裡要招商引資，還在弄。但如果再搞起來，我覺得整個宏觀經濟風險比2008年以後還要大。

要告別土地作為發動機的功能。如果不解決好地方政府的發展動機問題，繼續還是以經濟增長為目標，這個改革基本上不要談了，土地改革沒有任何希望，什麼征地改革、農民權益，就別談這些事。

第二，現在糧食安全、耕地保護和土地管理這個鏈條到了更明確的機會。原因是什麼？就是對糧食安全的概念開始發生變化了。農業供給側改革，說白了就是原來生產的東西很多不對路。現在好的大米要靠進口，優質的小麥要靠進口，大豆主要靠進口。你生產的東西賣不出去，市場要的東西又沒有。就是說，原來是「糧食安全就是保吃飯」，現在提出主糧絕對安全。這樣耕地保護也應從數量轉向質量。

耕地保護的功能就相應發生了非常大的變化。首先就是要保優質的產能。再就是要把長期生態保護、土地污染和耕地保護之間的矛盾要緩解。你看我們現在開始有休耕的地，有要保護的黑土地，另外農村要有一部分做生態的土地。永久的地守住，其他的地是不是有一些機會了？就是說我們整個糧食安全內涵發生變化了，然後土地管理中以耕地保護為目標的內涵要發生變化，未來生態跟土地之間的關係是更大的問題。

未來的整個土地管理就是一個自然資源管理的概念，不簡單是一個以糧食安全為目標的耕地保護概念。以自然資源管理為目標的話，土地的功能除了產糧食還有生態。就是說，未來土地管理的鏈條、土地管理的觀念都會發生重大變化。這些東西實話說已經開始在變。

第三，保發展的目標可以放下了，如果這個東西不放下，經濟會陷入更加危險的境地。

以土地結構優化促結構性改革

然後是，以土地結構優化促結構性改革。從大的結構來講，我們是大的結構失衡，過去是工業用地佔比太高，40%的工業用地，這塊現在開始降下來，這是一個比較好的事。但是工業用地現在面臨的問題是，中西部地區繼續在擴，擴了又造不出好的東西。更要命的是基礎設施的用地不能再擴了。

我們整個供地結構裡面，房地產的供地結構是非常要命的一件事。建設用地裡面，房地產用地總量在25%到30%。但是這裡面有將近10%到15%是去搞保障房，經營性的商品性住房是15%到20%左右。問題出在這兒，15%左右的房地產用地是賣高價房的，用這15%左右的房地產用地的價格來保證40%左右的不賺錢基礎設施用地，另外保證30%左右的不賺錢工業用地，保證10%到15%不賺錢的保障房用地。你說你土地的價格怎麼可能下得來？整個的房地產用地在建設用地結構中比例還是太低，房地產這塊土地承載的功能又太大。這個結構必須要調整。

最後是應對土地金融的風險的問題。 第一件事是抵押價值高估的土地不良資產的處置。土地價格高估以後，回到市場價格，原來你按一千萬算的，現在可能只有五百萬了，差的五百萬誰來擔？第二件事是，存量用地調整利益機制的設計。現在地方政府只要願意靠新增用地供地，存量用地就調整不出來；存量用地調整不出來，土地的價值就待在那裡。但現在我們的問題是，大量存量用地中，到期和沒到期的土地(既包括工業用地，也包括未來的房地產用地)，這些土地的使用權收益漲價以後怎麼分攤？現在這套機制如果不設計出來，原來的使用者就騰不出地來。

第三件事，土地二級市場改革。政府的土地就是賣出，賣完地以後，土地在二級市場上的交易是與政府不打交道的。這些在二級市場上的土地，未來要不要在政府統一的平台上交易？有很多土地原來就是存著的，就是等著升值再賣。二級市場上的土地增值收益，政府要從這裡面獲得一筆錢，這筆錢怎麼去實現？與現在的所有者之間的矛盾又該怎麼處理？

第四件事是國有土地資產經營改革。政府手上大量的儲備用地、大量的劃撥用地還有政府用地，是一大把的。你去地方去看，尤其中西部地區去看，政府不窮，全壓在地上。但這些土地被地方政府壓在手上，沒有做生產性使用，土地價值沒有實現。可以考慮建立國有土地經營公司，專門從事國有土地的經營。

城市化的新動向：城鄉互動

大城市有集聚效益，但是我現在覺得城市化在發生重大的變化。這個變化是什麼呢？就是說，大的城市在不斷轉型升級，同時城市與鄉村之間的關係從原來的單向轉向互動。原來單向的城市化是人往城市跑，另外就是土地給城市用，第三個就是資本往城市走。但是這一輪城市化我發現一個非常大的變化，比如說人，人現在有一個非常大的動向，往沿海地區的人在減少，中西部地區出來的人往地級城市跑。人的流向可能是我們整個城市化非常重要的風向標。

再就是資本。資本現在的變化是什麼？在城市，現在整個成本上升以後，很多的資本開始往鄉村走，再就是往城市和鄉村結合的地方走。就是說，資本的流向也開始發生重大的變化。從去年以來，非常大的變化是，很多真正想往鄉村、往農業去的東西在增加，資本在增加。

第三是土地的使用。鄉村的用地開始大量增加，鄉村用地增加的主要的原因是整個城鄉的互動。鄉村本身在發生重大的變化：

首先是，村莊現在開始出現兩極分化，非常嚴重，大量村莊衰敗。為什麼會這樣？主要是，原來第一代的農民出去，基本上是人走資本回去，他要蓋房子娶媳婦。這一輪城市化非常有意思的現象是，人走資本不回，這是非常大的一個變化。現在農村娶媳婦提的條件是：你在縣城有沒有房子，省會城市有沒有房子；或者是你在武漢有沒有房子，南京有沒有房子？沒有房子不嫁了。原來是村莊里的房子蓋成兩層了，有兩層房子我們就嫁給你，現在就不是這樣，現在就是說整個資本不回村。不回村的結果是大量鄉村開始凋敝。但另一方面，部分鄉村在活化，這是非常有意思的現象。有特色產品的，有一些好的產業的，有企業願意回去搞的，有知識分子原意去搞的，差不多有四五類鄉村開始復活。這樣，一部分鄉村開始活化。

這兩類鄉村，一部分死，一部分活，接下來鄉村就面臨一個非常大的問題：死怎麼個死法，這是非常大的問題，死也有很多種，怎麼整合；另外就是活怎麼個活法，資本怎麼進入，這是第一個鄉村的變化。

鄉村第二個變化是業態的變化。鄉村現在與城市之間的互動增加。鄉村原來就是給城市提供糧食，現在鄉村開始提供很多稀奇古怪的東西。比如我去西藏林芝看，想不到農業開始復活。傳統的農業是與手工業是綁到一起的，比如在西藏，我先種青稞，再養點藏羊、藏牛，再搞點手工藝品。這次我去西藏感覺非常有意思，那裡整個手工業、手工藝品、「非遺」的產品開始出來，還有很多鄉村的傳統工業開始復活，傳統產業開始復活。農業除了搞糧食還搞其他很多東西，比如鄉村旅遊、民宿，這些新業態蓬勃生長。

這樣帶來一個結果是，整個的城市化進程，在最後進入城市之前，可能會有一個階段是，生產要素在城鄉之間跑來跑去，有城市往農村跑的，有農村往城市跑的，會有一個這樣階段。面臨最大的問題是我們的土地制度。也就是說，土地制度的改革是可以應對城鄉這種互動的。

比如農業轉型，假如有新的人進到農村要搞新的業態，進不進得來？新的主體進到農業裡面，如果產權的保護不能做得跟城市和工業產權保護的穩定性一樣，產權的權能達不到這個標準，它就沒法干，沒法做下去。

農地改革核心是要應對人地關係變化

整個農村改革現在面臨最大的問題，第一，農地制度能不能讓新的主體進來。中央設計的方案叫三權分置，所有權留著，承包權是農民的，另外新做一個主體，給你單獨設權和賦權。現在面臨一個問題在哪呢？新的主體進去，這個經營權怎麼保證？還有經營權怎麼擔保抵押？現在講經營權只能用收益權擔保抵押，如果你搞糧食。但你能擔保抵押多少錢？

第二個就是宅基地改革。鄉村的死和鄉村的活，核心問題是宅基地問題。我們的村莊在不斷地變，先走10%的人，再走20%、30%的人，村莊慢慢在變，但是村莊一直沒有消失。所以人跟地的關係已經不簡單是農民跟農地的關係，而是農民與宅基地的關係。如果村莊不能打開，不能開放，宅基地如果不是財產，如果宅基地繼續還是在無償分配，這個宅基地最後就變成原來在村的每人拿一份，拿一份就不放，也放不出去，因為不是財產。所以宅基地這塊，基本上把整個村莊的演變捆死了。

整個農村土地制度改革裡面，對農業最大的影響是土地，就是怎麼樣讓新的主體的權利得到保障。但是對整個村莊現代化來講，影響最大的是宅基地制度，如果宅基地制度沒有新的設計，整個村莊的凋敝只會加劇。

另外，城鄉之間打通的地方，未來有非常多的機會。未來可以有一些小鎮搞出來，可能是搞產業或者是旅遊、文化的，也可能是養老的。但這些小鎮肯定不是現在的長法。這些城鄉之間打通的區域，未來也寄託於土地制度的改革，就是地怎麼用、怎麼供，土地價值怎麼補償。如果這套東西改了，我們下一步還是有希望的。

基本總結是，我們上一輪搞的那套模式，起了一定的作用。我們非常聰明地用那套獨特性把我們的工業化搞起來，把城市化搞起來，但是也留下很多問題。現在風險在哪兒？風險就是說，地方政府還想用這套東西繼續搞，但是市場和民間的力量已經開始往另外一個力量走。土地的功能在變化，整個產業升級對土地依賴在發生變化，城鄉之間的關係發生也在變化，這樣，土地制度的撬動實際上可以帶來更大的發展機會。(完)