旅遊PPP項目如何操作

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一、旅遊PPP項目如何包裝和設計

隨著時代的變遷，酒店、餐飲、購物、旅行社進入高度市場化階段，已經不適合採用PPP模式，而旅遊基礎設施、旅遊公共服務設施、依託自然資源和人文資源建設的旅遊景區，以及泛旅遊產業項目都適合按照PPP的要求進行包裝設計。為防止某一行業和領域PPP項目過於集中，實踐中可以把泛旅遊PPP項目根據自身特點分解到養老、文化、體育、交通、教育、市政、醫療、信息等多個領域。考慮到旅遊業的綜合統籌特性，各地旅遊部門在識別和包裝旅遊PPP項目時需要注意以下問題。

第一，旅遊PPP項目適用領域比較寬泛，需要重視申報技巧。旅遊業原本是最早引入PPP模式的行業，20世紀80年代，北京飯店、廣東的白天鵝賓館就在第一批BOT(Build-Operate-Trans-fer，建設-經營-移交)項目之列，但很顯然，隨著時代的變遷，酒店、餐飲、購物、旅行社進入高度市場化階段，已經不適合採用PPP模式，而旅遊基礎設施(如道路)、旅遊公共服務設施(如旅遊集散中心、旅遊廁所、智慧旅遊)、依託自然資源和人文資源建設的旅遊景區，以及泛旅遊產業項目(如濕地公園、大型體育場、旅遊小鎮、旅遊綜合體、鄉村旅遊等)都適合按照PPP的要求進行包裝設計。為防止某一行業和領域PPP項目過於集中，實踐中可以把泛旅遊PPP項目根據自身特點分解到養老、文化、體育、交通、教育、市政、醫療、信息等多個領域，並做好部門之間的協調，使得每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，佔一般公共預算支出比例應當不超過10%。項目包裝需要體現公共產品特性，財政部公布的4個旅遊PPP示範項目，便屬於旅遊基礎和公共服務配套項目，具有更加鮮明的公共產品和公共服務特徵。

第二，目前推行的PPP模式偏重狹義範疇，政府與社會資本共同成立特別目的公司是其主要組織形式。PPP模式有廣義和狹義之分，廣義PPP是泛指政府與私人部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關係，狹義PPP是政府和企業組成一個特殊目的公司(即SPV，Special-Purpose-Vehicle)，政府以該機構為載體引入社會資本，雙方對公共產品或服務進行共同設計開發，共同承擔風險，全過程合作。2014、2015年各地紛紛上馬的PPP項目大多屬於狹義PPP的範疇，雖然財政部、國務院出台的相關規定指出PPP合作不應作狹義理解，獨資或合資SPV取決於雙方如何約定;但由於現階段上馬的PPP項目大都屬於試點項目，很多地方政府出於合規性的考慮，傾向於採用合資公司的形式。SPV公司的設立還存在股權設計上的要求。根據財政部的規定，政府在項目公司中的持股比例應當低於50%且不具有實際控制力及管理權，但各地規定並不相同，江蘇、安徽、江西、福建關於PPP項目的規定並未明確政府出資比例應限制在50%以下，但浙江明確指出「政府在項目公司中的持股比例應當低於50%」。此外，根據《外商投資產業指導目錄》(2015年修訂)中規定，有些可採用PPP模式的行業還必須中方控股，比如鐵路旅客運輸公司、增值電信業務等，如果引入國際資本，上述領域出於合規性要求應考慮政府控股。因此，在確定PPP項目政府出資比例時，應注意檢索地方有關PPP規定中是否有政府投資比例的限制。

第三，融資平台公司的身份識別尚未有定論，要關注不斷出台的PPP新規。本級人民政府下屬的政府融資平台公司如旅投、城投作為政府出資代表，與社會資本共同成立特別目的公司進行聯合投資、擁有和運營，這一點不存在爭議，但融資平台公司是否能夠作為社會資本方參與本地PPP項目紛爭不斷。根據財政部2014年的規定，本級人民政府下屬的政府融資平台公司及其控股的其他國有企業(上市公司除外)不得作為社會資本方參與本級政府轄區內的PPP項目，而發改委對國有公司的身份沒有特殊要求。2015年地方融資平台的身份開始鬆綁，滿足「已經建立現代企業制度、實現市場化運營;其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置;明確公告今後不再承擔地方政府舉債融資職能」三個條件，可作為社會資本參與當地PPP項目。因此，各地旅遊部門應時刻關注不斷出台的PPP項目新規，就融資平台身份問題和財政部門做好溝通，避免在招商程序中社會資本提出上述疑問影響項目進程。

第四，特許經營是旅遊PPP模式的主要方式，還應遵守與投資內容相關的較為特殊的法律法規。建設部2004年在貴州試點推行風景名勝區特許經營模式，隨後國內絕大多數的風景名勝區、景區都通過所有權、管理權、經營權分離實施了特許經營。目前，旅遊業尚未普及特許經營這個概念，國家旅遊局也沒有出台規範景區特許經營的辦法，2015年6月1日開始實施的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》對旅遊景區的指導還存在一定的局限性，因此，旅遊景區開發項目除了履行標準化的PPP模式通用程序之外，還要符合《旅遊法》、關於旅遊業的地方性法規以及根據旅遊景區的不同類型符合特定的適用法律、法規的要求，如《風景名勝區條例》《文物保護法》《世界文化遺產保護管理辦法》《自然保護區條例》《國家級森林公園管理辦法》等。

第五，旅遊PPP需要根據各子項目的特點分別選擇適用並打包組合的運作方式。在PPP這個大的概念下包含了多種具體實施模式，比如委託運營、管理合同、BOT、BOO(Building-Owning-Operation，建設-擁有-運營)、TOT(Trans-fer-Operate-Transfer，移交-經營-移交)等，而實際應用遠不止這些，需要根據每個旅遊項目自身特點決定採用哪種或者哪些模式。例如，旅遊景區的開發可以採用BOT模式、委託運營或者聯營體;旅遊綜合體開發PPP項目中的各子項目分為存量項目(如已建成的體育館等)和新建項目(如新建展覽館等)。對於存量項目來說，如果需要對存量項目進行運營和維護，一般選擇O&M(運營、維護)模式，如果需要對存量項目加以擴建，則可以選擇LBO(Lease-Build-Op-erate，租賃-建設-經營)或TOT模式;對於新建項目來說，則可以採取BTO(Build-Transfer-Operate，建設-移交-經營)、BOT、BOO、BOOT(Build-Own-Operate-Transfer，建設-擁有-經營-轉讓)。根據國有土地使用權的出讓制度，商業、旅遊、娛樂、商品住宅、工業等項目土地使用權需要通過招拍掛方式出讓，對於該類土地上擬建項目，便不能直接選擇TOT、BOO等需要由社會資本獲得項目所有權的實施模式。

第六，旅遊PPP項目要重視贏利模式設計。吸引社會資本進入旅遊基礎和公共服務建設領域，通常採用使用者付費和政府可行性缺口補助相結合的方式實現業主的投資回報，有條件的地區，也可捆綁優勢旅遊資源的開發權、提供可以產生預期收益的配套服務(如餐飲、物業、綠化)、附帶生產出更具經營性的副產品(如廣告、建築作品知識產權的授權使用)、冠名公共產品，完全通過使用者付費的方式回籠資金，減輕政府財政負擔。政府還可將盈虧狀況不同的公共產品捆綁，如現金流入充裕的經營性公共項目、現金流入不足的非經營性公共項目和沒有任何現金流入的非經營性公共項目實施捆綁，實現「以豐養歉」，同時確保PPP項目「盈利但不暴利」，提高目標利潤的可持續性。同時，旅遊部門還要創新財政補貼方式，對經營性質突出且盈利較好的項目，要從「財政直補」向「投資入股」方向轉變;對公益性質突出且盈利一般的項目，要從「補建設」向「補營運」方向轉變;對有投融資需求且達成合作的項目，要從「直補項目」向「金融支持」方向轉變，以上有利於將政府對旅遊開發建設的發展規劃、監管約束、公共服務等職能與社會資本的管理效率、技術創新等優勢有機結合，減少政府對旅遊項目開發建設微觀事務的過度參與，提高旅遊公共服務的質量與效率，更好地發揮政府對旅遊項目開發建設的監督服務職能。

二、西安大明宮「曲江-PPP模式」運作案例

大明宮國家遺址公園項目號稱西安的「城市中央公園」，是與美國國家中央公園相媲美的世界級文化旅遊景區。作為西安城市建設、大遺址保護和改善民生的重點工程，2007年西安曲江新區啟動了大明宮國家遺址公園招標工作。曲江管委會充分利用「曲江模式」中的金融平台、獨創「曲江-PPP模式」進行大明宮項目開發建設，有效地解決了大明宮國家遺址公園項目因開發範圍廣、難度大、項目綜合性強、所需資金數額較大等問題，通過政府的財政支持與社會資本的有機結合，滿足項目的資金需求、保障了這一大型民生工程的順利開發。

(一)項目運作過程

1、項目組織模式

2、項目融資

1)項目前期政府部門投資400億元，主要用於非營利項目的開發建設。

2)針對大明宮國家遺址公園項目由國家開發銀行與工商銀行西安市分行等金融機構組建銀行投資戰略聯盟，為大明宮項目周邊的改造建設投資100億元。

3)與香港海外發展有限公司（簡稱中海外公司）簽署《大明宮遺址保護和周邊開發項目戰略合作框架協議》，投資規模達200億元，項目相關配套基礎設施以及高檔住宅和商務中心等重大工程項目的投資建設達成合作意向。

4)與建築股份有限公司簽署《大明宮遺址保護和周邊開發項目工程建設及城市資源運營合作框架議》，協議金額200億元人民幣。

5)與恆大地產集團西安有限公司簽訂《西安大明宮片區改造幵發項目戰略合作意向書》，恆大集團投資100億元人民幣參與大明宮周邊的城中村、棚戶區改造。

6)大明宮遺址區保護改造辦公室與建設銀行曲江支行簽訂29.9億元的合作協議。

7)大明宮遺址區保護改造辦公室與金地集團簽訂40億元戰略合作協議。

項目融資結構如圖：

此外，曲江管委會以城市運營商方式採取了「先公建造景、後土地升值」的開發模式，在大明宮遺址項目中，先建設完成遺址公園部分，之後再將周邊的土地轉讓給實力較強的地產商，由地產商組織周邊環境的改造與開發建設，以提升公園周邊土地價值，為其他項目的開發建設籌集資金。

(二)案例啟示

作為曲江新區管委會直屬企業「西安曲江文化產業投資（集團）有限公司」的管理諮詢顧問機構，我們認為，大明宮國家遺址公園PPP模式建設的經驗，對於PPP模式在旅遊業運用具有一定的借鑒意義：

1、大明宮國家遺址公園作為公共產品的社會效益,同時也具備了作為商品的經濟特性,屬於旅遊行業典型的准經營性項目。

2、大明宮國家遺址公園的開發建設資金以及前期的拆遷安置成本數額較大，單單依靠公園建成後門票收入及租金收入難以滿足項目資金需求。而且，項目還包括遺址周邊區域的改造規劃,在整體規劃範圍中所佔比例較高。PPP模式項目成功在於在對遺址充分保護下儘可能A地發揮遺址的突出價值,並以此改善遺址周邊環境,通過提升區域整體價值實現大明宮項目的增值。

3、PPP模式是一個複雜系統，運作程序繁雜。建立政府與社會資本的合作關係、明確責任分工、共同分擔風險是PPP項目成功的基礎。運用PPP模式需要妥善安排各參與方在項目中的權利和義務，要做好政府與社會資本方的責任劃分，重視政府在項目中的規劃作用，要制定詳細項目計劃，完善交易結構和項目管理機制。大明宮項目說明，在保證各參與方利益的情況下，注重保證參與方利益，科學設計交易結構，可以保障整個項目運作順利進行。

4、組建一個能夠進行「全壽命周期管理」的專業項目管理機構，有效的監督和良好的管理結構，比如西安市政府牽頭的「西安曲江大明宮遺址保護改造委員會」方式來專門負責對項目的監管，社會資本與政府間進行協調，建立長效管理機制，值得借鑒。

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本期編輯：蟲子 Jessie