【興業研究】監管政策周報—規範政府違規融資再加碼

魯政委興業銀行首席經濟學家華福證券首席經濟學家

王鳳岩助理分析師

本周財政部、國務院、證監會等先後發布了一系列文件，新聞媒體也對江蘇省發文要求全面規範政府舉債融資行為、證監會明確創業投資基金所持股份鎖定期安排等進行了一系列的報道(見圖表1)。

(一)正式發文

1、財政部發文

5月31日，財政部聯合財稅總局發布《關於廣告費和業務宣傳費支出稅前扣除政策的通知》(財稅〔2017〕41號)。該通知2016年1月1日起至2020年12月31日止執行。對化妝品製造或銷售、醫藥製造和飲料製造(不含酒類製造)企業發生的廣告費和業務宣傳費支出，不超過當年銷售(營業)收入30%的部分，准予扣除；超過部分，准予在以後納稅年度結轉扣除[1]。而煙草企業的煙草广告費和業務宣傳費支出，一律不得在計算應納稅所得額時扣除。

6月1日，財政部發布《地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)》(財預[2017]62號)。首次允許地方政府發行「地方政府土地儲備專項債券」[2]，該辦法從額度管理、預算編製、預算執行和決算、監督管理、職責分工等六個方面對土地儲備專項債券做了規定。關於該辦法的具體解讀請參見《宏觀報告：土儲債「一石三鳥」20170602》。

6月2日，財政部發布《關於堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預[2017]87號)。針對一些地區存在違法違規擴大政府購買服務範圍、超越管理許可權延長購買服務期限等問題對政府購買服務進行了規範，嚴禁地方政府違法違規舉債融資。此前財政部和國務院已經對政府購買的範圍和具體程序進行了規定(見圖表2)，《國務辦公廳關於政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發[2013]96號)明確：「對應當由政府直接提供、不適合社會力量承擔的公共服務，以及不屬於政府職責範圍的服務項目，政府不得向社會力量購買[3]」。本次通知可以看做是已有一系列規定的重申，其主要內容包括：第一，編製負面清單(見圖表3)，明確政府購買服務內容應當嚴格限制在屬於政府職責範圍、適合採取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的「服務」類事項，嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目；第二，規範政府購買服務預算管理，堅持先有預算、后購買服務，所需資金應當在既有年度預算中統籌考慮，不得把政府購買服務作為增加預算單位財政支出的依據，年度預算未安排資金的，不得實施政府購買服務；第三，嚴禁利用或虛構政府購買服務合同違法違規融資[4]，地方政府及其部門不得利用虛構政府購買服務合同未建設工程變相舉債；第四，嚴禁將金融機構、融資租賃公司等非金融機構提供的融資行為納入政府購買服務範圍。

2、國務院發文

5月31日，國務院發布《關於加快構建政策體系培育新型農業經營主體的意見》。該意見主要從財政稅收、基礎設施建設、金融信貸、保險、營銷市場、人才培養引進等方面支持培訓新型農業經營主體，並在金融、保險、用地三方面加大了政策力度。

3、稅務總局發文

6月2日，國家稅務總局聯合銀監會共同發布《關於進一步推動「銀稅互動」工作的通知》(稅總發[2017]56號)。通知明確將在鞏固「銀稅互動」成果的基礎上，充分發揮政務信息共享的疊加效應，進一步推進「銀稅互動」。並主要從完善銀稅合作機制、加大銀稅信息交流力度、推動銀稅合作積極創新、加強配套機制建設方面提出了具體措施(見圖表4)。

4、保監會發文

5月31日，保監會發布《關於公開遴選償付能力監管專家諮詢委員會第一屆諮詢專家的公告》(保監公告[2017]9號)。該公告旨在為進一步完善並有效實施風險導向的償付能力體系和成立償付能力監管專家諮詢委員會(以下簡稱償咨委)[5]，面向社會公開遴選第一屆諮詢專家。公告明確了諮詢專家的權利和義務，同時對遴選程序作了規定[6]。

5、證監會發文

6月2日，證監會發布《關於就修訂公開徵求意見的通知》。2009年5月，證監會制定了《證券公司分類監管規定》，後於2010年5月進行了修訂[7]。本次證監會在廣泛徵求行業意見基礎上再次進行了修訂。其修訂的主要內容包括(見圖表5)：第一，不改變現行的以風險管理能力、持續合規狀況為主的評價體系和有效做法，僅對相關評價指標結合行業實際和監管需要進行優化。第二，完善日常監管措施及針對立案調查、風險事件的扣分規則，引導一線監管部門用好用足監管措施。第三，更新風險管理評價內容，提高凈資本加分門檻，引導證券公司提升資本實力、引入高端專業人才、完善風控基礎設施，形成精準計量各類風險、動態監測監控和有效應對風險的全面風險管理能力，實現風險管理全覆蓋。第四，突出監管導向，引導行業聚焦主業。優化原有的市場競爭力指標，剔除部分偏離主業、過度投機的業務因素影響，增加反映公司綜合實力、跨境服務能力等因素的指標。第五，為持續完善評價體系留出空間，增強制度的適應性和有效性。

(二)新聞報道

1、證監會監管動態

證監會明確創業投資基金所持股份鎖定期安排。6月2日，據證監會網站報道[8]，證監會發布監管問答，明確關於首發企業中創業投資基金股東的鎖定期安排。在發行審核過程中，對於創業投資基金股東的股份限售期安排，將區分情況進行處理：對於發行人有實際控制人的，非實際控制人的創業投資基金股東，按照《公司法》第141條的有關規定鎖定一年。發行人沒有或難以認定實際控制人的，對於非發行人第一大股東,但位列合計持股51%以上股東範圍，且符合一定條件的創業投資基金股東，不再要求其承諾所持股份自上市之日起鎖定36個月，而是按照《公司法》第141條的有關規定鎖定一年。

滬、深交易所就《基金上市規則》公開徵求意見。6月2日，據證監會網站報道[9]，滬、深證券交易所就《證券投資基金上市規則(2017年修訂稿)》向社會公開徵求意見。與現行《基金上市規則》相比，2017年修訂稿主要在以下方面進行了調整，包括：一是完善了基金上市程序，增加了基金上市委員會審議環節；二是完善了基金終止上市相關安排，明確了觸發條件和實施程序；三是加強投資者保護，完善投資者適當性安排等內容。

2、其他監管動態

江蘇發文要求全面規範政府舉債融資行為。5月31日，據媒體報道[10]，江蘇省財政廳聯合多個部門以「特急文件」形式轉發了財政部發布的《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》，並提出了省級層面的補充意見，再次強調了規範地方政府舉債融資行為的重要性、要求抓緊做好政府融資擔保清理整改工作以及要求全面規範政府舉債融資行為，整改工作必須在7月31日之前全部到位。

上海發布網貸管理意見稿。6月1日，據媒體報道[11]，上海市金融服務辦公室發布了《上海市網路借貸信息中介機構業務管理實施辦法(徵求意見稿)》。其中明確網路借貸信息中介機構不承擔借貸違約風險，各區政府是轄內網路借貸信息中介機構業務管理和風險處置的第一責任人，具體承擔對註冊在本轄區的網路借貸信息中介機構的日常監管、風險處置等相關工作。

政府投資條例今年有望出台。6月1日，據媒體報道[12]，根據國家發改委此前確定的2017年深化經濟體制改革重點工作，今年將要出台政府投資條例。每年數萬億規模的政府投資管理的法制化水平將隨著條例的出台大大提升。具體內容方面，條例將強化全口徑的政府投資計劃管理，加強對政府投資的監督評價，並將更多地引入市場機制等。

最高法院抓緊起草操縱證券等犯罪司法解釋。6月3日，據媒體報道[13]，在全國法院刑事審判工作總結表彰大會，最高人民法院黨組副書記、常務副院長沈德詠強調，要重視加強對經濟犯罪和職務犯罪的審判。依法審理金融證券領域的新型犯罪案件，準確把握非法集資案件的政策標準和法律標準，抓緊起草操縱證券、期貨市場行為以及利用未公開信息交易、利用內幕信息交易等犯罪的司法解釋，積極配合中央有關部門推進金融監管體制改革。