北京吳少博律師事務所談徵地拆遷中至關重要的問題

征地補償是征地問題的核心。其涉及的範圍十分廣泛，例如征地補償的範圍、征地補償的主體、征地補償的程序等等。本文試圖探討征地補償中的核心問題，即征地補償標準。通俗來說即補償價格問題。之所以說這一問題是核心，是因為其與其他問題息息相關。如果征地補償標準令民眾感到滿意，那麼，諸如公共利益的泛化、徵收程序的瑕疵等問題，其利害關係就不至於像現在這樣明顯。因為民眾對公共利益的質疑、對徵收程序的要求，以及對其他一切事項的關注，莫不歸結於對合理徵收補償價格的追求。因而說這一問題至關重要，只有先解決了它，才有可能解決征地中的其他問題。

本文中，北京吳少博律師事務所欲關注征地補償標準的三方面內容，即其現狀、問題與改革方向。

一、征地補償標準的現狀

欲探討這一問題，離不開對現行法律的梳理。《憲法》第十條：「國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵收或者徵用並給予補償。」《物權法》第四十二條：「徵收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。」《土地管理法》第四十七條：「徵收土地的，按照被徵收土地的原用途給予補償。徵收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。徵收耕地的土地補償費，為該耕地被徵收前三年平均年產值的六至十倍。徵收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被徵收的耕地數量除以征地前被徵收單位平均每人佔有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被徵收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被徵收耕地的安置補助費，最高不得超過被徵收前三年平均年產值的十五倍。」

在國家法律方面，《憲法》、《物權法》只是給予了一般性的規定，《土地管理法》對此問題規定較為詳細。學者們一般將其概括為「年產值倍數法」。此外，尚有其他法律對此問題進行規制，如2004年國土資源部印發的《<關於完善征地補償安置制度的指導意見的通知》，但並無突破性的規定。此外，就是地方根據實際情況制定的大量地方性法規和規章對此問題進行規制。各地雖然具體標準不完全一致，但均基本堅持「年產值倍數法」。例如，根據廣東省1994年制定的《廣東省徵用農村集體所有土地各項補償費管理辦法》和2011年制定的《廣東省徵收農村集體土地留用地管理辦法》，廣東省徵收徵用農村集體土地的補償標準規定得相當具體，如規定土地補償費用，徵用水田的，不收取路橋通行費的建設項目以及一類地區收取通行費的建設項目，按其被徵用前三年平均年產值的8倍補償，二類地區收取通行費的建設項目按9倍補償；徵用其他耕地的，一類項目按其被徵用前三年平均年產值的6倍補償，二類項目按7倍補償。還有一點值得注意，除了「年產值倍數法」外，有的地區實行的是「區片綜合地價法」。此種方法大大促進了征地的公平性，補償標準也有所提高，但是並未從根本上克服現行補償標準帶來的弊端。

二、征地補償標準的缺陷

學者們對於征地補償標準的攻擊主要集中於以下幾點：

首先，補償價格僵化死板，不能反映土地發展價值，不能讓民眾享受到城市發展帶來的紅利。「年產值倍數法」根據土地前期的平均年產值計算補償價，並不考慮技術、市場、政策紅利等可能帶來的土地產出的增值。按當前趨勢看，農村土地的價值只會越來越高。另一方面，此種方式讓農民成為了城鎮化的受害者。農民將土地交給政府，政府卻將土地賣給開發商（公共利益界定的泛化導致征地啟動權的肆意）。注意，筆者此處用了「交」和「賣」兩個不同含義的動詞。說農民交出土地，一來是因為徵收具有強制性，二來是因為農民只能拿到「補償款」（損失多少補多少），即相當於損失的成本補償，不能獲得任何額外利潤（當前甚至很難保障足額補償損失）。而說政府「賣」，是因為開發商要想獲得土地，往往要支付巨額的土地出讓金，其數額與征地補償費完全不可同日而語。然而，開發商並不會賠錢，其付出的成本最終還是轉嫁給人民承擔。失地農民很大一部分只能去城鎮生活，購買開發商的產品。換言之，農民為城鎮化買單，開發商和政府得利。其次，征地補償體系未能保證農民長遠發展。以補償價款為主體的現行補償體系，並不能保障農民的長遠發展。補償價款再多，也有花完的那一天，況且當前補償價格如此低廉。農民普遍來說教育水平較低、生存技能較為欠缺，失去了土地的他們如果繼續待在農村顯然難以為繼，但若前往城市又無法立足。現行「一刀切」的補償辦法造成失地農民無法獲得長遠發展，一定程度上影響了社會穩定。不可否認，部分地區意識到了此種問題，已作出了某種改變。北京吳少博律師事務所代理全國的企業拆遷案件，其中安徽蕪湖市的做法就值得肯定。其對被征地農民中有勞動能力和就業願望的無業人員，免費發放《就業失業登記證》，免費提供就業指導和就業介紹；對自主創業人員，對符合條件的給予不超過5萬元的小額擔保貼息貸款和相關稅費減免。然而，就全國範圍來說，此種嘗試仍不夠普遍深入，未能形成體系化慣例，不能保障農民的社會發展權。

三、征地補償標準的改革方向

方向對應著問題，當前學界關於征地補償標準的改革可謂百家爭鳴，觀點琳琅滿目。北京吳少博律師事務所對此加以概括，發現實際上就包括兩大類的內容，即提高征地補償標準以及拉長征地補償戰線。就前者而言，進行市場化改革幾乎成為學界共識。換言之，征地補償必須採取市場價格。只有與市場對接，才能有效限制征地啟動，才能削弱土地財政，才能建設集約化城市，可謂好處多多。然而，具體如何確定市場價格，學者們意見不一。有認為應當參考國有土地上房屋徵收補償市場價格釐定，有認為應當參照集體經營性建設用地入市的標準進行確定，還有認為應當借鑒英美國家的做法。總之，若關注提高征地補償標準這一點，如何確定征地市場補償價格可謂研究重心。就後者而言，結合地方實際，學者們提出了多種措施，豐富補償方式，保障農民生活。如身份安置、就業安置、住房安置、社會保險等，以上各項均有專文論述，筆者不再贅述。

就保障農民長遠發展而言，本文也有自己的建議。社會保險是分散社會風險的有效方式。當前各種農業保險對於農業發展可謂起到了保駕護航的作用。我們可以將「徵收」作為農業保險的一個內容，一旦發生土地徵收，由農業保險保障農民生活。或者，在土地被徵收之後，由政府和農民簽訂「失地保險」。一旦失地農民陷入生活之困即出手援助。若關註失地農民的可持續發展，怎樣保障其失地之後的生活、工作、發展，當屬研究該事項必須具備的問題意識。