周民：構建新型電子政務基礎設施大平台 助推政務信息化「三融五跨」創新發展

日前，國家發展改革委正式印發《「十三五」國家政務信息化工程建設規劃》（以下簡稱《規劃》），作為規範和指導政務信息化工程建設的綱領性文件。國家信息中心副主任周民以「構建新型電子政務基礎設施大平台，助推政務信息化『三融五跨』創新發展」為主題，對《規劃》進行了深入解讀。

當前電子政務建設逐步邁入「集約整合、全面互聯、協同共治、共享開放、安全可信」的新階段，傳統的「自建自用、自營自管」電子政務基礎設施建設應用模式已難以有效滿足新的發展需要。雲計算作為一種新的技術架構、計算方式、服務模式，為構建「集約綠色、高效安全、共用共享」的新型電子政務基礎設施提供了新路徑、新模式。以「雲計算」的理念優化重構電子政務建設模式，加快構建新型電子政務基礎設施大平台，不僅有助於降低電子政務投資成本和建設周期、提高需求響應速度和應用部署效率，而且對打破「信息孤島」和「數據煙囪」、促進信息共享和業務協同、提升綜合應用效能和整體投資效益等具有重要意義。《「十三五」國家政務信息化工程建設規劃》（以下簡稱《規劃》）就構建新型電子政務基礎設施大平台的重要意義、指導思想、基本原則、發展目標、主要內容等進行全方位的部署安排，確立了今後電子政務基礎設施建設應用的發展方向、路徑模式、重點任務。

基本定位和總體框架

隨著電子政務的深入推進和信息技術的快速更迭，電子政務所依託的基礎設施建設模式也在不斷演進優化。尤其是當前雲計算、大數據等新技術、新理念與國家治理體系和治理能力現代化交匯融合的背景下，如何創新發展模式、全面提升應用效能成為新時期電子政務建設的重要命題。

基本定位。圍繞貫徹落實「三融五跨」的戰略部署，《規劃》將推進電子政務基礎設施集約化、平台化、一體化建設上升到全局高度，確立了新型電子政務基礎設施大平台的基本定位。在指導思想中提出：統籌構建一體整合大平台、共享共用大數據、協同聯動大系統，將「大平台、大數據、大系統」作為較長一個時期指導政務信息化建設的發展藍圖，構建一體化政務治理體系，促進治理機制協調化和治理手段高效化。在基本原則中提出：加快模式轉變，大力加強工程建設的統籌整合和共享共用，統籌共建電子政務公共基礎設施，實現由分散建設向共建共享模式轉變。在主要目標中提出：構建形成大平台共享、大數據慧治、大系統共治的頂層架構，一體化推進國家電子政務網路、國家政務數據中心、國家數據共享交換平台、國家公共數據開放平台的融合建設，打造「覆蓋全國、統籌利用、統一接入」的大平台，成存儲數據、交換數據、共享數據、使用數據、開放數據的核心樞紐。在主要任務中進一步提出：構建一體化政務數據平台，依託統一的國家電子政務網路加快建設綜合性公共基礎實施平台，形成互聯互通、安全防護、共享交換、雲計算、數據分析、容災備份等綜合服務能力。

總體框架。按照《規劃》，新型電子政務基礎設施大平台主要由統一的電子政務網路、政務數據中心、數據共享交換平台、政務數據共享網站（面向政府）、公共數據開放網站（面向社會）等構成，其中，政務網路是「大通道」，要加快建設國家電子政務內網、建設完善國家電子政務外網；數據中心是「總平台」，要建成數據中心與雲計算一體融合的國家政務數據中心，為構建全國一體化的國家大數據中心奠定基礎；交換平台是「總樞紐」，要建成統一的國家數據共享交換樞紐，實現重要信息系統通過統一平台進行數據共享交換；共享開放網站是「總門戶」，建設面向政府部門的全國政務信息共享網站，以及面向社會公眾的國家公共數據開放網站。綜合分析來看，新型電子政務基礎設施大平台總體框架的特徵體現在兩個新上：一方面，《規劃》將新型電子政務基礎設施大平台的定位作用擺到新高度，其邊界範圍從網路基礎設施層，逐步拓展到數據資源層，這與以往相比具有顯著的變化，大平台既是大系統共治、大數據慧治有效支撐承載的技術平台，又是促進融合共享的數據引擎，大平台成為集網路互聯互通、數據共享交換、計算分析、存儲備份等為一體的綜合平台和數據樞紐。另一方面，《規劃》對新型電子政務基礎設施大平台的建設模式和管理方式提出新要求，要採用雲計算模式推進平台建設應用，這不僅是技術路線、產品設備的更替升級，更是對電子政務基礎設施大平台的整體架構布局、管理運營機制、建設服務模式等重大調整，是對傳統電子政務基礎設施建設思維方式、路徑模式的一次深層次的革新和創新。

構建路徑和基礎條件

雲計算是一種基於虛擬技術，具備彈性擴展、動態分配和資源共享等特點的新型計算模式，是推動信息技術能力實現按需供給、促進信息技術和數據資源充分利用的全新業態，是信息化發展的重大變革和必然趨勢，因其具有資源設施上的虛擬化規模化、性能上的高可用性高擴展性、以及服務上的網路化可計量化等特點，近年來迅猛發展，並深刻地影響和改變著傳統信息基礎設施的建設和服務模式。當前，雲計算成為構建新型電子政務基礎設施大平台的基本模式和重要途徑。

構建路徑。從《規劃》來看，可以說構建新型電子政務基礎設施大平台是「十三五」國家政務信息化工程建設的重要任務，是「十三五」國家政務信息化工程建設的重要內容，是「十三五」國家政務信息化工程建設的重要成果，也是解決長期以來互聯互通難、信息共享難、業務協同難三難問題的重要措施。這裡需要特彆強調的是，一定要避免一個誤區，就是將構建電子政務基礎設施大平台作為新一輪數據中心機房建設。《規劃》中構建大平台的途徑有兩條：一是利用「雲計算」技術，突出對存量設施資源的統籌整合，構建形成部門整體化的大平台，工作重點是對已有的、獨立分建設的基礎設施進行統籌整合，而不是基礎設施的新建上，堅決避免各部門各地方形成新的分散化、碎片化的基礎設施。二是利用「雲服務」模式，突出新增設施資源採用購買雲服務的模式上，逐步構建全國一體化的政務基礎設施大平台，打破電子政務基礎設施各自為政、自建自用、自營自管的路徑依賴，走向集約化、專業化、社會化、綠色化建設應用的新路子。在網路方面，依託國家電子政務外網，支撐政務部門開展跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務協同管理服務；在服務方面，依託電信運營商已有的數據中心資源，並通過構建集資源統一調度管理、服務統一接入評價、安全統一監控調度為一體的綜合管理平台，提供標準化、專業化的雲服務；在安全方面，依託國家電子政務外網統一的安全防護體系以及電子認證服務體系，達到等級保護3級要求，提供安全可控的運行環境。總體來說，第一條路徑是兼顧了各方面已有一定規模的存量資源、國家統一的大平台尚未建成等多重因素下的過渡性方案。長遠來看，將逐步過渡到第二條路徑上，真正實現信息基礎設施「所有權、使用權」的分離，使電子政務雲平台成為類似「煤電水氣」的通用性信息基礎設施。

基礎條件。一是，政策制度不斷完善。明確完備的政策制度是構建一體化電子政務基礎設施大平台的重要保障，是電子政務雲發展方向、建設模式的重要指引。2015年，《促進雲計算創新發展培育信息產業新業態的意見》明確提出，要探索電子政務雲計算髮展新模式，鼓勵應用雲計算技術整合改造現有電子政務信息系統，實現各領域政務信息系統整體部署和共建共用，大幅減少政府自建數據中心的數量。政府部門要加大採購雲計算服務的力度，探索基於雲計算的政務信息化建設運行新機制，推動政務信息資源共享和業務協同。2016年，《「十三五」國家信息化規劃》提出，要適度超前布局、集約部署雲計算數據中心，出台黨政機關和重點行業採購使用雲計算服務、大數據相關規定，創新電子政務投資、建設及服務模式，統籌規劃全國數據中心建設布局。2017年，《政務信息系統整合共享實施方案》提出，推動政務信息化建設投資、運維和項目建設模式改革，鼓勵推廣雲計算、大數據等新技術新模式的應用與服務，提升集約化建設水平。

二是，電子政務外網通道基本建成。高速互聯的網路大通道是構建一體化電子政務基礎設施大平台的先決條件，是支撐數據快速流動、高效共享的傳輸動脈。經過多年建設，電子政務外網已經發展成為覆蓋面最廣、連接政務部門最多、承載業務類型最豐富的全國統一的政務網路。貫通全國的四級網路平台基本建成，省級、地市級政務外網專線覆蓋率實現兩個100%、區縣級達到96.1%，市、縣政務外網全覆蓋的省份數量達到29個。此外，近50%的區縣實現了下轄鄉鎮政務外網專線全覆蓋。已有130多個中央部門政務部門和相關單位、18.5萬個地方部門接入政務外網。

三是，國家政務數據共享交換平台初步建成。互通融合的共享交換平台是構建一體化電子政務基礎設施大平台的關鍵因素，是是促進技術融合、數據融合、業務融合的動力引擎。國家共享交換平台已接入39個中央部門、101個省級前置機節點。依託該平台，全國投資項目在線審批監管平台、全國信用信息共享平台、全國公共資源交易平台等跨部門、跨層級的業務平台建成並投入使用，數據交換總量達到118.6億條次。省級數據共享交換平台也在加速推進，貴州、內蒙古、安徽、江西、河南、湖南、陝西等省已相繼開展了交換平台建設，其中「雲上貴州」數據共享交換體系整體接入國家平台工作已啟動。全國政務共享網站2.0版已發布，通過網站可共享或查詢的數據總量約25.86億條。國家數據統一開放平台已啟動原型設計、立項準備等工作。

四是，數據中心資源充足。社會化專業化的數據中心是構建一體化電子政務基礎設施大平台的必備設施，是支撐電子政務基礎設施平台化、集約化的核心基礎。當前數據中心雲計算產業進入了大規模建設階段，以三大運營商、大型IT設備製造商、大型互聯網企業等為代表的數據中心服務商在機房設施、IT 設備和外包服務上的投資不斷擴大，內蒙古、寧夏、貴州等地區依託本地在地理環境、氣候條件、能源供給等方面的優勢，將雲計算產業作為戰略性新興產業重點發展。據統計，「十二五」末，數據中心的機房面積已達到200多萬平方米，總體來看，數據中心市場在局部地區呈現出供給大於需求的局面。為充分利用已有的設施資源快速、高效、集約地構建電子政務基礎設施大平台, 作全國一體化的國家大數據中心重要組成部分的國家電子政務雲數據中心體系（試點示範）建設相關工作已啟動，採用「市場主導、事企合作、政府購買服務」的建設運營模式，聯合電信運營商、國內重要IT設備廠商，以及國家大數據綜合試驗區有關地方政府共同建設，以國家電子政務外網廊坊數據中心為核心節點,先期聯接三大電信運營商在貴陽、呼和浩特、中衛等已有的數據中心資源，逐步構建「物理分散、邏輯互聯、統一規範、動態擴展」國家電子政務雲數據中心體系, 為構建電子政務基礎設施大平台提供基礎和支撐。

三條建議

當前，在政務信息化創新發展內生動力的牽引下，在雲計算、大數據等新技術發展浪潮外部因素的驅動下，構建新型電子政務基礎設施大平台已成為政務信息化建設邁向新台階、取得更大效能、發揮更大作用的戰略選擇和必由之路。《規劃》從指導思想、基本原則、發展目標、主要任務、政策措施等方面對這項工作進行了全方位的部署安排，應該說方向明確、目標清晰、任務具體、路徑可行、措施有力。同時也應清醒地看到這是一項系統性、創新性工程，也是一項緊迫性、挑戰性很強的任務。為切實將《規劃》實施好，落實到位，加快構建新型電子政務基礎設施大平台，需著力做好以下幾項工作。

第一，制度優先，加快打破電子政務雲購買服務制度瓶頸。儘管雲計算綜合運用虛擬化、分散式存儲和大規模數據管理等技術，為信息基礎設施集中部署和數據資源融合共享提供了技術上的可能，但云計算本身並不足以成為電子政務實現互聯互通、數據共享和業務系統的充分必要條件。電子政務雲應用建設既要靠部門的內生自發動力，還要靠外部的制度環境和激勵約束機制。一是圍繞政府購買雲服務的計量標準、採購程序、資金來源、安全審查、質量評價等方面，形成覆蓋全流程、可操作、可落地的制度標準，打通政府購買雲服務的政策斷頭路；二是調整電子政務項目審批和財政預算制度，對建設項目進行集中審批，「有保有壓」引導電子政務建設從自建向購買服務轉變，嚴格控制各部門分散建設電子政務基礎設施，並優先支持保障國家統一的公共基礎平台的建設運維經費。

第二，增量優先，分階段分層次推進電子政務雲應用遷移。電子政務雲的部署應用是一項系統工程，涉及到業務應用、管理制度、技術支撐等方方面面，不可能畢其功於一役，要分階段分層次穩步有序推進。一是推進政務雲服務既要強化頂層設計、全面布局，在實施層面還要分階段推進，對新增的應用系統要嚴格按照雲優先的原則，全部採用雲服務模式，對已有系統要先易后難，逐步遷移到雲平台。二是分層次推進，可先從IaaS模式入手，逐步向PaaS、SaaS模式層層推進，首先採用IaaS模式，將部門分散化、碎片化的設施設備統籌整合形成統一的基礎設施平台，在此基礎上逐步形成統一的業務支撐平台，對於一些共性、通用的服務系統，如郵件系統、公文系統、考核系統等可採用PaaS、SaaS模式，以平台、服務的方式滿足各方面的應用需求。

第三，安全優先，有效提升安全保障和自主可控能力。安全可控是推進雲建設應用必須認真考慮的重要因素和積極應對的重要內容。電子政務雲是國家關鍵信息基礎設施，承載國家重要信息系統和重要數據資源，電子政務對數據產生、數據管理、數據應用、數據安全的特殊要求，決定了電子政務雲必須是安全可控的雲平台。一是從網路和信息安全形度看，電子政務雲平台建設過程中，優先採用安全可控的國產軟硬體設施，將很大程度的減低由底層產品設施受制於人導致的網路安全威脅和信息泄密的風險。二是從帶動雲計算、大數據產業發展的角度來看，應用需求和市場空間是帶動技術產品創新發展的重要驅動力，優先採用國產軟硬體也有利於培育壯大雲計算產業鏈、價值鏈、生態鏈，促進信息產業做大做強，加快實現關鍵技術自主可控，從根基上切實保障安全。

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