農民專業合作社法實施十年 「農民合作社」的前世今生

自20世紀90年代開始，各地開始積極探索合作經濟組織的發展之路，出現了大量的新型農民合作經濟組織。2007年7月1日，中華人民共和國成立以來的第一部合作社法——《中華人民共和國農民專業合作社法》正式實施。10年來，在法律的保障下，新型農民合作經濟組織發展迅速。

□本社記者 李卓謙

□實習生 單慧粉

「合作社」的概念對於遠離農村生活的人們來說可能比較陌生，提起合作社，有些人還將之與20世紀50年代的農民合作化運動畫等號，甚至有些農民也對合作社一知半解，更不知道合作社該怎樣運行。

2016年12月底，農業部、國家發展和改革委員會、財政部、水利部、國家稅務總局、國家工商行政管理總局、國家林業局、銀行業監督管理委員會、中華全國供銷合作總社聯合發布關於公布2016年國家農民合作社示範社名單的通知，公布914家合作社為國家農民合作社示範社。除了國家級示範社，各個省份也會根據省內的情況評選出省級示範社。

可以說，以農民為主體的合作制已經成為農業和農村經濟發展的基本形式，全國範圍內農民合作社的數量也在逐年遞增，除了各種專業合作社之外，近幾年合作社之間的聯合也越來越多。

2007年7月1日，中華人民共和國成立以來的第一部農民專業合作社法正式實施，這意味著，農民專業合作社的發展正式進入有法可依的時代。

合作社的形成溯源

1978年改革開放以後，實行家庭聯產承包經營制度，農民獲得了生產經營自主權，成為獨立的財產主體和市場主體。隨著經濟的發展和市場競爭的日益激烈，小規模家庭經營抗禦風險能力弱的缺點逐漸顯現，農民便選擇抱團、合作，一些地方開始組建與傳統社區組織不同的新型農民專業合作社。

「在改革開放初期，多數農民很盲目地看別人選擇什麼樣的品種種植，所以改革開放一方面給了農民自主權，同時也給了他們很大的壓力，需要獨自去面對市場，所以農民自發形成了新型農民專業合作經濟組織。」農業大學人文與發展學院法律系教授任大鵬告訴民主與法制社記者。

1982年，安徽省天長縣界牌鎮17戶農民聯合創辦了改革后第一個新型的農民合作組織——水產研究會。隨後，各種類型的農民合作組織不斷出現。

進入20世紀90年代以後，各地開始積極探索合作經濟組織的發展之路，出現了大量的新型農民合作經濟組織，並且發展迅速。

1994年，山西省學習日本「農協」，開始在定襄、臨汾等4個縣進行專業合作社試點，成為最早的農民專業合作社。同年，山東萊陽市因出口農產品項目，受日商啟發，開始倡導農民專業合作社。之後，山東泰安，河北邯鄲，北京郊區的順義、房山等地，相繼辦起了一批農民專業合作社。

《中共中央、國務院關於做好1995年農業和農村工作的意見》提出，「要進一步深化改革，真正辦成農民群眾的合作社。」《中共中央、國務院關於1998年農業和農村工作的意見》提出要「發展多種形式的聯合與合作」，對其「加大鼓勵和大力支持」。那一時期的多項政策出台，都針對合作社的發展提出了專門的要求和鼓勵措施。

「自發成立的組織在生產經營過程中就會有許多的障礙，沒有發票、公章、銀行賬號，經濟活動沒有辦法開展，這時，組織迫切地需要一個法律地位，法律地位只能通過立法來解決。」任大鵬說。

農民專業合作社法誕生

2006年10月31日，中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第24次會議通過了《中華人民共和國農民專業合作社法》,並於2007年7月1日正式實施，這是中華人民共和國成立以來的第一部合作社法。

這部法律賦予了農民專業合作社法律地位，賦予了其獨立的法人資格，使合作社得以以合法市場主體身份進入市場，和其他經濟主體發展業務關係，使得小農進入市場有了組織化的力量。

2017年，適逢《中華人民共和國農民專業合作社法》（下稱農民專業合作社法）實施10年。

人民大學農業與農村發展學院教授仝志輝告訴民主與法制社記者，在一開始訂立這部法律的時候，並不是用「農民專業合作社法」，而是要制定「農民合作經濟組織法」，但是由於農民合作經濟組織所指的範圍非常寬泛，很難精確定義，致使法律的制定難度很大。為了儘快通過法律，在使用法律的過程中逐步完善，就對大家能夠達成基本共識的一類農民合作經濟組織，即專業合作社，這樣就有了農民專業合作社法。

「這部法律出台也推動了支持農民合作社發展的系列法律法規的出台，農民專業合作社登記管理條例、財務會計制度、稅收優惠辦法先後出台，還制定了合作社示範章程等。同時，法律也推動了各涉農部門和社會各界對農民專業合作社發展的支持。」仝志輝說。

不過，仝志輝也認為，專業合作社的定義，較為符合當時農民合作經濟組織發展的狀況，但是並不符合農民合作社的發展趨勢。

「從農民合作社發展的長遠趨勢來看，專業不足以容納農民合作社的經營範圍和目標。即使是針對一個專門的農產品，也需要從產前的生產資料購買，產中的技術服務，到產後的品牌、銷售服務。而即使是一個專門的服務，為了能夠正常推行，也需要其他服務的配合，也需要擴大服務對象。」仝志輝說，在專業合作社的發展過程中，就有拓展其服務內容，向綜合發展的趨勢，這也是農民專業合作社法，要修訂為農民合作社法的原因。

2013年、2015年度的中央一號文件提出要修訂農民專業合作社法。隨後，農民專業合作社法修改列入十二屆全國人大常委會立法規劃,由全國人大農委牽頭起草。2016年上半年，全國人大農委就農民專業合作社法(修改草案徵求意見稿)在一定範圍徵求有關部門和專家意見。就在剛剛結束的2017年全國兩會上，黑龍江省齊齊哈爾市農業技術推廣中心農技推廣研究員譚志娟又提出議案，要求修改這部法律。

農民專業合作社法出台後，全國合作社總量保持著快速擴張的態勢。據統計，2016年12月底，全國登記註冊的農民合作社達179.4萬家，比上年增長17%；實有入社農戶佔全國農戶總數的44.4%，比上年提高2.4個百分點。

「十二屆全國人大代表中有22位合作社代表，全國政協有一位合作社代表，這從側面說明，合作社已經成為經濟社會生活中的一個重要力量。」仝志輝說。

他認為，在農民專業合作社法通過以後，發展進入比較複雜的局面，一方面數量快速增加，另一方面，質量上出現兩極分化且多數不規範的總體態勢。同一個合作社，既可能滿足普通社員的需求，也在便利著大戶和資本謀利，甚至背後還隱藏著涉農部門通過發展合作社增強部門實力的部門利益。

仝志輝說，農民之間已經存在分化，那些先富裕起來的農民有經營管理實力和資本，能夠調動政府資源，這些合作社大多不會遵循「盈餘按照交易量返還給社、在合作社內部實行民主決策」等規定，而是首先謀求自己利益的擴大。

現有的法律規定了各部門扶持專業合作社發展的方向，各部門在具體扶持中以爭取部門能掌握更多的財政資金為目標，使得對合作社的扶持變成了以給資金、給項目為主，在涉農部門缺乏對合作社信息收集和甄別能力的情況下，助長了套取行政資金、項目的傾向，出現了忽視乃至壓縮普通農戶利益的情況。

「目前大量存在的農民合作社，是空心、掛牌的，甚至是假的合作社。合作社既存在較為普遍的不規範現象，發展也面臨很多困難，如缺資金、人才，也缺特別實用的外部培訓。此外，股份合作、社區土地合作、合作社內部信用合作、聯合社等創新形式，現有法律沒有做規定，使得修法任務非常繁重。」仝志輝說。

國家對於合作社的資金補助，主要發放給先進示範社，任大鵬認為，但是扶強不扶弱與國家財政補貼的願景也不完全一致。

「有些合作社沒有做好可能就是缺資金。現在是只扶持那些辦得好的合作社，從政績上來說很光彩，但是就合作社內部來講可能會存在不公平，所以也是一個問題。」任大鵬說。

因此，他建議在財政補貼上應該考慮產業布局，比如更有效的保障糧食安全，更能提高農產品品質的，更能體現環境友好、資源節約的應該是扶持的重點。還要考慮有一部分資金不再支持單個的合作社，而是應建立一個有關合作社的公共服務平台，即每家合作社都能夠利用的平台。

聯合社需法律規範

2013年中央1號文件明確提出「積極探索合作社聯社登記管理辦法」，2014年中央1號文件指出，要引導農民發展農民專業合作社聯合社。這使得各地在發展合作社過程中，越來越多地利用聯合社的方式。

在南方某縣，十幾家柑橘專業合作社自願成立了聯合社，統一經營、代理各種專業社的產品，避免了合作社之間的自相競爭。目前，國內像這樣基於某一種農產品生產，通過專業合作社的聯合，以降低成本、提高經濟效益為目的的合作社聯盟數量越來越多。「合作社之間的聯合」作為推動合作社規範發展的重要方式，也被國際合作社聯盟納為合作社的基本原則之中。

仝志輝介紹說，在成員間成員權平等、成員民主參與決策上，聯合社作為合作社的一種，和一般的合作社沒有區別。在盈餘分配上按成員與聯合社交易額比例返還，和合作社的按社員與合作社交易額比例返還，也完全一樣。聯合社作為合作社的特殊之處在於其成員不是單個農戶，而是合作社。

國家工商總局和農業部曾聯合發文，明確規定聯合社可以註冊登記，從組織性質上來說仍然是合作社。聯合社內部也是實行一人一票、一社一票。

「農民合作社的聯合除了是合作社之間的聯合，還會出現與外部企業、公司的股權聯合。這兩類聯合形式在合作社聯合社中能否並存，是否需要法律條款的約束，需要認真研究。」仝志輝說。

任大鵬也認為，如今聯合社已經大量出現，產業鏈上下游建立聯合社、橫向聯合等現象已經普遍存在，同樣需要法律地位。

農民專業合作社法在立法時由於缺少實踐經驗，沒有將「聯合社」寫入，而現在合作社聯合社發展的實踐趨勢已經存在，但不規範的現象嚴重，在修法問題上，增加聯合社的相關規定已經成為共識。

除此之外，仝志輝還建議，如果把聯合社視為一類特殊的合作社，具有特殊的職能，有必要對聯合社給予特別的監管，如更加嚴格的年報制度、監管部門主動上門監管等。